Brief regering : Verdere kwaliteitsverbeteringen voorschoolse educatie

Nr. 119 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 oktober 2023

Niet alle peuters groeien op in een taal- en speelrijke omgeving en worden thuis voorgelezen,
terwijl dit veel invloed heeft op hun ontwikkeling. Voor deze peuters biedt voorschoolse
educatie meer kans op een goede start in het basisonderwijs. Uit onderzoek blijkt
dat voorschoolse educatie (hierna: ve) werkt, mits de kwaliteit goed is.1 Hoewel de kwaliteit van ve in Nederland over het algemeen goed is, vind ik het belangrijk
dat we ons blijven inzetten voor het verbeteren en verder versterken van de kwaliteit
van ve. Dit is in lijn met de oproep van de Onderwijsraad in het briefadvies dd. 21 september
2023 aan uw Kamer om de voor- en vroegschoolse educatie blijvend te garanderen en
te versterken.2

Er zijn op verschillende punten concrete aanleidingen en mogelijkheden om de kwaliteit
van ve verder te versterken. Een belangrijk sturingsmiddel hierbij is het Besluit
basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (hierna: Besluit), waarin de kwaliteitseisen
voor ve zijn vastgelegd.3 Via deze brief informeer ik uw Kamer over het verkennen van mogelijke verbeteringen
in het Besluit.

In deze brief komen de volgende onderwerpen aan de orde:

1. Effecten personeelstekorten in de ve op de kwaliteit

1.1 (Tijdelijk) formatief inzetbaar maken van beroepskrachten in opleiding

1.2 Oproep aan het veld

2. Voorschoolse educatie in de gastouderopvang

3. Structureel toezicht op de educatieve kwaliteit

4. Evaluatie Lokale Educatieve Agenda (hierna: LEA)/vve

5. Reactie op briefadvies Onderwijsraad

1. Effect personeelstekorten in de ve op kwaliteit

Personeelstekorten in de ve zetten de kwaliteit onder druk. Net als de reguliere kinderopvang
kent ook de ve een personeelstekort. Juist omdat de continuïteit en de goede kwaliteit
van ve zo belangrijk is voor peuters die dit nodig hebben, heeft de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid in de Kamerbrief over de aanpak van het personeelstekort
in de kinderopvang van 5 september 2022 aangekondigd samen met OCW te zullen verkennen
waar en in welke mate de tekorten in de voorschoolse educatie precies spelen en wat
mogelijke oplossingsrichtingen zijn.4 In opdracht van mijn ministerie heeft onderzoeksbureau Berenschot in de periode april
tot en met juni 2023 onderzoek gedaan naar de personeelstekorten in de ve en kansrijke
oplossingsrichtingen. Dit onderzoek is als bijlage 1 bij deze brief gevoegd. In deze
paragraaf zal ik ingaan op de uitkomsten en de aanbevelingen uit dit onderzoek.

Uit het onderzoeksrapport blijkt dat circa een derde van de kinderopvangorganisaties
die ve aanbieden, aangeeft een personeelstekort te hebben bij de uitvoering van ve.
Dit is een kleiner aandeel tekorten dan in de kinderdagopvang en buitenschoolse opvang.
Werkgevers in West-Nederland5 hebben het meeste last van het personeelstekort in ve. De verwachting is dat het
tekort aan personeel in ve de komende jaren zal groeien als gevolg van:

• Te weinig geschikte kandidaten;

• De huidige landelijke kwalificatie-eisen voor ve;

• Aanvullende kwalificatie-eisen vanuit gemeenten;

• Uitstroom van personeel;

• Meer vraag naar ve.

Als gevolg van de tekorten voelen sommige organisaties zich soms gedwongen om een
groep (tijdelijk) te sluiten, hoewel dit onwenselijk is voor de continuïteit van de
opvang. Om de kwaliteit in de ve te waarborgen, verder te versterken en het personeelstekort
aan te pakken, zie ik de mogelijkheid om aan de slag te gaan met de volgende aanbevelingen
uit het onderzoeksrapport.

1.1. (Tijdelijk) formatief inzetbaar maken van beroepskrachten in opleiding

Beroepskrachten in opleiding tot pedagogisch medewerker en niet volledig ve-gekwalificeerde
pedagogisch medewerkers, zoals zij-instromers, mogen momenteel niet formatief ingezet
worden op een ve-groep. Ik ga de optie verkennen om – naar analogie van regelgeving6 voor de reguliere kinderopvang – het mogelijk te maken om onder voorwaarden beroepskrachten
in opleiding en niet volledig ve-gekwalificeerde pedagogisch medewerkers formatief
in te zetten in de ve, te allen tijde naast een volledig ve-gekwalificeerde beroepskracht.
Als uit de verkenning blijkt dat dit wenselijk is, dan zal ik dit uitwerken in een
wijzigingsvoorstel voor het Besluit.

1.2. Oproep aan het veld

Het personeelstekort in de gehele kinderopvang is al langere tijd bekend en er lopen
verscheidene acties om het tekort terug te dringen.7 Het onderzoek van Berenschot wijst uit dat er ook een zorgwekkend personeelstekort
is in de ve. Het is van belang om hier specifieke aandacht voor te hebben. Anders
is het risico dat er juist geen plek meer is voor kinderen die baat hebben bij ve.8

Berenschot heeft in het onderzoek een aantal specifieke acties uitgelicht die het
tekort aan ve-beroepskrachten zouden kunnen verminderen. Hierbij roep ik de kinderopvangorganisaties,
opleiders, scholen, gemeenten en andere sociale partners dan ook op om hiermee aan
de slag te gaan. Zo zijn er kansen in het aantrekken en binden van (toekomstige) studenten,
bijvoorbeeld door het afstemmen van de onderwijsinhoud op de praktijk en het vergoeden
van opleiding en scholing. Ook moedig ik gemeenten en kinderopvangorganisaties aan
om interessante arbeidsvoorwaarden mogelijk te maken in de ve, bijvoorbeeld op het
gebied van ontwikkelmogelijkheden, of door gunstige regelingen met betrekking tot
woon-werkverkeer. De reisbereidheid speelt immers een grote rol in de krapte. Het
wegnemen van drempels zal naar verwachting ervoor zorgen dat (toekomstige) medewerkers
meer gestimuleerd worden om te werken in bepaalde regio’s waar sprake is van een groter
tekort.9

Een ander belangrijk aandachtspunt is dat veel gemeenten als extra eis stellen dat
een pedagogisch medewerker een certificering moet hebben behaald voor een bepaald
ve-programma, onder andere om de doorgaande lijn tussen voor- en vroegschoolse educatie
te bewerkstelligen. Dit resulteert erin dat volledig gekwalificeerde pedagogisch medewerkers
toch niet direct inzetbaar zijn in de ve. Ik roep gemeenten op om deze pedagogisch
medewerkers wel inzetbaar te maken, en het mogelijk te maken dat deze pedagogisch
medewerkers de certificering behalen terwijl zij al aan het werk zijn in de ve.

Tot slot zie ik een belangrijke rol voor kinderopvangorganisaties om aan de slag te
gaan met het anders organiseren van werk. Hierbij kan gedacht worden aan het aantrekken
van groepshulpen die niet-pedagogische taken uitvoeren. Pedagogisch medewerkers kunnen
zich dan richten op het stimuleren van de ontwikkeling van kinderen, waardoor de kwaliteit
van het aanbod verhoogt. Bovendien verlaagt dit de werkdruk van de pedagogisch medewerkers,
en biedt het kansen voor mensen zonder de vereiste kwalificaties om als groepshulp
ervaring op te doen in de kinderopvang en van daaruit door te groeien. De Minister
van SZW werkt momenteel aan een subsidieregeling om de inzet van groepshulpen te stimuleren.

2. Voorschoolse educatie in de gastouderopvang

Gastouderopvang is kleinschalige kinderopvang in een huiselijke setting. Ouders en
kinderen kiezen voor deze opvangvorm vanwege de kleinschaligheid en flexibiliteit
(bijvoorbeeld voor ouders met onregelmatige werktijden). De kwaliteit in de gastouderopvang
is vergelijkbaar met die in de andere opvangvormen, al zijn er relatief grote uitschieters
naar boven én naar beneden. De Minister van SZW heeft verschillende maatregelen aangekondigd
om deze variatie te verkleinen. Deze maatregelen hebben betrekking op het verbeteren
van de begeleiding van de gastouder door het gastouderbureau, het verhogen van de
professionaliteit van de gastouderopvang en het versterken van het toezicht door de
GGD. Zo wordt onder andere pedagogische coaching van gastouders een verplicht onderdeel
van de begeleiding door gastouderbureaus.10

Momenteel is het op basis van het Besluit niet mogelijk om ve aan te bieden in de
gastouderopvang. Vanwege het voornemen van mijn collega van SZW om de kwaliteitseisen
voor gastouderopvang aan te scherpen en het inzicht dat een deel van de gastouderopvang
al van hoge kwaliteit is, rijst de vraag of gastouderopvang van goede kwaliteit niet
ook ve aan kan bieden. Uit een eerste overleg met experts blijkt dat de kleinere en
huiselijke setting van de gastouderopvang ook wenselijk is voor een deel van de peuters
die baat hebben bij ve. Om het voor ouders en kinderen mogelijk te kunnen maken dat
ze ve kunnen afnemen bij een gastouder, en hiermee het bereik van deze groep te verhogen,
verken ik de mogelijkheden om gastouders ve aan te laten bieden. De komende periode
zal ik in samenwerking met mijn collega van SZW in gesprek gaan met verschillende
betrokken partijen om te inventariseren hoe wenselijk en haalbaar het aanbieden van
ve door een gastouder is, en welke voorwaarden eventueel zouden moeten gelden.

3. Structureel toezicht op de educatieve kwaliteit van ve

Een belangrijk onderdeel van het waarborgen van de minimale kwaliteit van voorschoolse
educatie en het stimuleren van kwaliteitsverbetering is het toezicht. De GGD houdt
op dit moment toezicht op verschillende onderdelen van de kwaliteit, zoals op de groepsgrootte,
de inhoud en uitvoering van het pedagogisch beleidsplan, en het opleidingsniveau van
de pedagogisch medewerkers. De GGD houdt echter geen toezicht op de educatieve kwaliteit
van ve. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) kan via het zogenoemde
signaalgestuurde toezicht wel toezicht houden op de educatieve kwaliteit. Dit is echter
niet op basis van landelijke normen, en vindt pas plaats naar aanleiding van een signaal
van bijvoorbeeld de GGD, gemeente of ouder. Het signaalgestuurde toezicht heeft dus
geen structureel, jaarlijks terugkerend karakter. De Onderwijsraad wijst in haar briefadvies
op de gefragmenteerde wijze waarop het toezicht op de kwaliteit van ve nu is georganiseerd.

In de Kamerbrief Visie Kansengelijkheid funderend onderwijs van 10 maart 202311 is aangekondigd dat een plan zal worden opgesteld om het toezicht op de educatieve
kwaliteit van voorschoolse educatie te verbeteren. Adviesbureau AEF heeft een rapport12 uitgebracht met scenario’s om het toezicht hierop structureel in te richten. In overleg
met mijn collega van SZW, de Inspectie, de VNG en GGD GHOR NL geef ik de voorkeur
aan het scenario waarbij het bestaande toezicht van de GGD op ve wordt uitgebreid
met het toezicht op de educatieve kwaliteit van ve, en het signaalgestuurde toezicht
van de Inspectie komt te vervallen. Dit wijkt af van het advies van de Onderwijsraad
om het toezicht op de kwaliteit van ve te beleggen bij de Inspectie. De reden dat
ik de voorkeur geef aan de uitbreiding van het toezicht door de GGD is dat hierdoor
het toezicht op de kwaliteit van zowel kinderopvang als ve bij één partij komt te
liggen. Er is immers al toezicht op die locaties door de GGD, omdat ve-locaties ook
aan de kwaliteitseisen uit de Wet kinderopvang moeten voldoen. Door het toezicht van
de GGD uit te breiden worden deze locaties dus door één toezichthouder bezocht, in
plaats van door twee in het voorstel van de Onderwijsraad. Bovendien vervalt met dit
scenario de complexe dubbelrol van de Inspectie, omdat de Inspectie ook interbestuurlijk
toezicht houdt op de gemeentelijke taken op het gebied van kinderopvang en ve. In
het voorstel van de Onderwijsraad wordt die complexiteit juist sterker.

Met de eerdergenoemde partijen werk ik dit scenario verder uit. Het streven is om
dit scenario per 1 januari 2026 te realiseren. Dit vraagt onder andere om het beleggen
van de taak bij de GGD, en het integreren van het toezicht op de educatieve kwaliteit
in het al bestaande toezicht door de GGD. AEF wijst in het rapport op het belang van
duidelijke, landelijke normen over de educatieve kwaliteit op basis waarvan het toezicht
kan worden uitgevoerd. Daarom bezie ik in samenwerking met bovengenoemde partijen
of het nodig is om in dit kader de regelgeving aan te scherpen. Daarnaast kijk ik,
in overleg met GGD GHOR Nederland, de GGD’en en de VNG, welke randvoorwaarden er nodig
zijn voor het structureel inrichten van deze toezichttaak. Het gaat hierbij onder
meer om de benodigde implementatietijd, deskundigheidsbevordering en financiële middelen
voor toezicht. Bij de verdere uitwerking van het structureel toezicht op de educatieve
kwaliteit zal het rapport van de Onderwijsraad worden betrokken.

4. Evaluatie Lokale Educatieve Agenda en ve

De Inspectie heeft OCW het advies gegeven om het wetsartikel over de Lokale Educatieve
Agenda (hierna: LEA) te evalueren en waar nodig te herzien. Aanleiding hiervoor zijn
twee rapporten van de inspectie uit 2022: een landelijk rapport over hoe gemeenten
hun wettelijke taken rondom de LEA en voor- en vroegschoolse educatie (hierna: vve)
uitvoeren13 en een technisch rapport.14 Gemeenten geven hierin aan dat de vraagstukken complex zijn, dat het lastig is om
tot (meetbare) afspraken te komen en dat het handelingsperspectief ontbreekt.

In december heb ik uw Kamer daarom toegezegd de wetsartikelen over het jaarlijks overleg
dat de gemeenten, schoolbesturen in het primair en voortgezet onderwijs en houders
van kinderopvangorganisaties moeten voeren te evalueren.15 Dit overleg wordt in het veld vaak de LEA genoemd. Ik heb van de gelegenheid gebruikt
gemaakt om ook het wetsartikel over afspraken met betrekking tot vve onder de loep
te nemen.16

Lokale Educatieve Agenda

De wetsartikelen verplichten de gemeente, schoolbesturen in het primair en voortgezet
onderwijs en houders kinderopvang om jaarlijks overleg te voeren over vier thema’s:
het bevorderen van integratie, het voorkomen van segregatie, het bestrijden van onderwijsachterstanden,
en de afstemming over toelatings- en inschrijvingsprocedures. Het overleg moet gericht
zijn op het maken van afspraken die zoveel mogelijk het karakter hebben van meetbare
doelen. De samenhang tussen de vier thema’s is groot en ze hebben een sterke link
met goed burgerschap.

Naar aanleiding van het advies van de Inspectie wil ik gemeenten beter ondersteunen
en zal daarom, in samenwerking met gemeenten en betrokken partners, een inhoudelijke
handreiking ontwikkelen met praktische voorbeelden en inspiratie. Ik ben me ervan
bewust dat de kenmerken van de gemeente bepalend zijn voor het beleid, dus daar zal
ook aandacht aan besteed worden in de handreiking.

Daarnaast vind ik de titel van de artikelen, overleg onderwijsachterstandenbeleid, niet langer passend. De focus zou meer moeten liggen op de positieve effecten voor
onze samenleving van de bestrijding van segregatie en de bevordering van ontwikkelkansen,
integratie en een eerlijk toelatingsbeleid. De titel zou daarbij moeten aansluiten.
Vanuit deze gedachte vraag ik mij ook af of het juist is dat de wet van schoolbesturen
vraagt een voorstel te schrijven voor een evenwichtige verdeling van leerlingen met
een «onderwijsachterstand». Ik vraag gemeenten liever om scholen te stimuleren een
afspiegeling van hun wijk of gemeente te zijn, in plaats van te focussen op leerlingen
met (een risico op) een onderwijsachterstand.

Ten slotte merk ik op dat de geschillencommissie, die in 2006 bij amendement in de
Wet voortgezet onderwijs 2020 is gekomen,17 niet wordt ingezet. Het is dus de vraag wat de toegevoegde waarde van deze geschillencommissie
is. Deze maatschappelijke thema’s vragen om gezamenlijke verantwoordelijkheid en samenwerking.18 Ik houd uw Kamer op de hoogte van de voortgang.

Lokale afspraken voor- en vroegschoolse educatie

Wat betreft artikel 160 WPO onderzoek ik twee mogelijke wijzigingen. Allereerst betreft
het een mogelijke aanpassing die meer kaders biedt voor welke kinderen in aanmerking
komen voor vve.19 Gemeenten bepalen momenteel zelf de doelgroep en dat leidt ertoe dat er in de praktijk
grote verschillen tussen gemeenten voorkomen. Dat vind ik niet wenselijk. Ook de Onderwijsraad
gaat hier in het eerdergenoemde briefadvies op in. Daarnaast onderzoek ik een aanpassing
ten aanzien van de verplichting tot het maken van resultaatafspraken.20 Ik hoor dat veel gemeenten moeite hebben met het maken van deze afspraken, mede doordat
het hen ontbreekt aan een geschikt instrument om deze resultaten in beeld te brengen.
De Inspectie voert momenteel een thema-onderzoek uit naar oorzaken en verklaringen
voor het gegeven dat veel gemeenten moeite hebben om met de besturen PO tot goede
resultaatafspraken te komen. Mede op basis daarvan zal ik bekijken op welke manier
deze verplichting het beste kan worden aangepast en ook daarvan houd ik uw Kamer op
de hoogte.

5. Reactie op briefadvies Onderwijsraad

Uw vaste Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft op 28 september
jl. verzocht om een kabinetsreactie op het eerdergenoemde briefadvies van de Onderwijsraad
over voorzieningen voor het jonge kind. De Onderwijsdraad adviseert in de brief om
de vve te garanderen en te versterken. De Onderwijsraad doet daartoe verschillende
concrete aanbevelingen. Enkele aanbevelingen zijn eerder in deze brief al aan bod
gekomen: het toezicht op de kwaliteit van ve, en de definiëring van de doelgroep.
Bij dezen reageer ik ook graag op de andere vier aanbevelingen, zijnde:

1) zet in op het bereik van de doelgroep, door dit onderdeel van het Programma Ontwikkeling
jonge kind landelijk uit te voeren;

2) ontwikkel landelijke doelen voor het speel-leeraanbod in de vve;

3) investeer in de kwaliteit van vve, door in lijn met het Programma Ontwikkeling jonge
kind in te zetten op het versterken van het professioneel handelen van de pedagogisch
medewerkers en leerkrachten en het stimuleren van de betrokkenheid van het gezin en
de gemeenschap; en

4) spreek schoolbesturen en kinderopvangorganisaties aan op hun verantwoordelijkheid
voor samenwerken, waarbij de Onderwijsraad positief is over de gezamenlijke training
en coaching van pedagogisch medewerkers en leerkrachten van het Programma Ontwikkeling
jonge kind.

Bij verschillende aanbevelingen legt de Onderwijsraad de relatie met het programma
Ontwikkeling jonge kind. Ik ben blij te lezen dat de Onderwijsraad de meerwaarde van
dit programma onderschrijft. Het doel van het programma is om de ontwikkeling van
jonge kinderen te stimuleren en daarmee recht te doen aan deze belangrijke en specifieke
ontwikkelfase. Daartoe worden verschillende interventies in samenhang ingezet. In
eerste instantie wordt het programma uitgevoerd en gemonitord in de 20 focusgebieden
van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid. Zoals in de Kamerbrief21 van 4 juli 2023 over het programma is beschreven, kan op basis van de uitkomsten
van de monitor in de volgende kabinetsperiode worden besloten of het wenselijk is
om (onderdelen van) het programma landelijk beschikbaar te maken. Graag wil ik vasthouden
aan die volgorde.

Ik heb met interesse kennisgenomen van de aanbevelingen van de Onderwijsraad over
een uniforme doelgroepdefinitie en de ontwikkeling van landelijke doelen voor speel-leeraanbod.
Zoals eerder vermeld onderzoek ik de wenselijkheid van een uniforme doelgroepdefinitie.
In navolging van het advies van de Onderwijsraad zal ik ook de wenselijkheid van landelijke
doelen voor het speel-leeraanbod onderzoeken. Gezien het tijdpad hiervan en tegen
de achtergrond van de demissionaire status van het kabinet, verwacht ik dat een uiteindelijk
besluit hierover aan een volgend kabinet is, onder andere gelet op de mogelijke financiële
consequenties.

De aanbeveling om schoolbesturen en kinderopvangorganisaties aan te spreken op hun
verantwoordelijkheid voor samenwerking neem ik ter harte. Ik roep schoolbesturen,
kinderopvangorganisaties en ook gemeenten op om – conform de Wet op het primair onderwijs22 – lokaal goede afspraken te maken over de doorgaande lijn. Uit de Staat van het Onderwijs
2023 van de Inspectie blijkt dat er slechts in 57% van de gemeenten daadwerkelijk
afspraken hierover worden gemaakt.23 Eerder is aan uw Kamer een brief verstuurd over de knelpunten in de samenwerking
tussen kinderopvang en scholen, inclusief oplossingsrichtingen.24 Deze knelpunten – waaronder cultuurverschillen tussen beide sectoren – spelen ook
een rol bij het maken van afspraken over de doorgaande lijn. Toch zie ik in het land
ook goede voorbeelden van kinderopvangorganisaties, scholen en gemeenten die bijvoorbeeld
afspraken maken ten behoeve van een soepele overdracht van de voorschoolse educatie
naar groep 1, en die het pedagogisch beleid op elkaar afstemmen. Ik ga met de VNG,
de PO-raad en – in samenwerking met mijn collega van SZW – de branchepartijen kinderopvang
in gesprek over hoe deze verplichting ook in de resterende gemeenten kan worden nageleefd.
Daarbij denk ik in ieder geval aan het delen van goede voorbeelden. Daarnaast kan
er vanuit het Rijk mogelijk ondersteuning worden geboden via het ondersteuningstraject
in het kader van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB-ondersteuningstraject).
Bij het maken van afspraken is het van belang dat deze niet alleen op bestuursniveau
worden gemaakt, maar dat juist pedagogisch medewerkers en leerkrachten worden gestimuleerd
om samen te werken. Zij zijn immers de professionals die dagelijks met veel passie
en expertise de ontwikkeling van jonge kinderen stimuleren en daadwerkelijk een doorgaande
lijn voor een kind kunnen creëren in die belangrijke ontwikkelingsfase.

Tot slot

In deze brief heb ik de stappen beschreven die ik samen met het veld zet en ga zetten
om de kwaliteit van ve verder te versterken. Samen met de sector en de Minister van
SZW zet ik mij in om onder andere het personeelstekort in de ve aan te pakken en het
toezicht op de educatieve kwaliteit van voorschoolse educatie te verbeteren. Mogelijk
moet hiervoor het Besluit worden aangepast. In de aankomende periode ga ik dat op
de verschillende deelthema’s verkennen.

Mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul