Brief regering : Handreiking, verduidelijking juridisch kader en beantwoording vragen - online onderzoek gemeenten in het kader van Openbare Orde en Veiligheid (OOV)

26 643
Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 287
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2023

Hierbij sturen wij uw Kamer mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en
de Minister voor Rechtsbescherming de handreiking, de verheldering van het juridisch
kader en de beantwoording van de vragenlijst van gemeenten met betrekking tot online
onderzoek door gemeenten in het kader van de Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Deze
stukken hebben wij uw Kamer toegezegd bij brieven van 29 april 2022 en 23 december
2022.1 De documenten zijn door Hooghiemstra & Partners en ProFacto opgesteld in nauwe samenwerking
met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Justitie en
Veiligheid (JenV) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Tot slot sturen
wij u ook het advies van de Landsadvocaat mee, die wij – in het kader van de zorgvuldigheid
– gedurende het traject hebben gevraagd om te adviseren op voornoemde stukken.

Aanleiding

Uit eerder onderzoek is gebleken dat er bij gemeenten onduidelijkheden bestaan over
de juridische kaders die gelden voor online onderzoek in het kader van de handhaving
van de openbare orde.2 Met voornoemde stukken geven wij uitvoering aan de wens van gemeenten om vanuit de
Rijksoverheid handvatten te krijgen voor het verrichten van online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen in het kader van OOV. Dit komt ten goede aan zowel de eenduidigheid waarmee gemeenten
handelen als aan de rechtszekerheid, omdat duidelijker wordt wat van gemeenten op
dit gebied kan worden verwacht. De handreiking stimuleert tevens gemeenten om actief
met hun privacy-organisatie aan de slag te gaan en na te denken over hun OOV-taak
in relatie tot de privacy van burgers.

Reikwijdte

De stukken die bij deze brief zijn gevoegd, zien niet op online activiteiten door
communicatiemedewerkers van gemeenten of politieambtenaren. Het onderzoek heeft ook
géén betrekking op afgeschermde bronnen.

Er is een verkenning uitgevoerd naar online gegevensvergaring in het kader van de
handhaving van de openbare orde door de politie. U bent daarover afzonderlijk geïnformeerd
door de Minister van Justitie en Veiligheid.3

Aanpak

Bij de totstandkoming van de bijlagen zijn de wet- en regelgeving, de jurisprudentie
en de literatuur in kaart gebracht. Deze zien voor een deel op de «analoge wereld»
en zien zelden specifiek op de (on)mogelijkheden van online onderzoek door gemeenten
bij de handhaving van de openbare orde. Hoewel deze bronnen op zichzelf dus nog weinig
duidelijkheid bieden, bevatten ze wel voldoende aanknopingspunten om een richting
te bepalen over wat wel en niet mogelijk is wanneer online onderzoek wordt gedaan
in publiek toegankelijke bronnen. Om een beeld te vormen van de uitvoeringspraktijk
zijn er werksessies gehouden met verschillende gemeenten. De werksessies zijn benut
om zicht te krijgen op hoe online onderzoek in verschillende gemeenten wordt uitgevoerd,
welke verschillen en overeenkomsten daarin te zien zijn en tegen welke praktische
en juridische vraagstukken gemeenten aanlopen. Tot slot heeft een expertsessie plaatsgehad
waarin een aantal burgemeesters, privacy-experts, VNG, JenV en BZK met elkaar van
gedachten hebben gewisseld over dit onderwerp.

Bevindingen

In de interviews en werksessies werd duidelijk dat gemeenten verschillend handelen
op het gebied van online onderzoek in het kader van de handhaving van de openbare
orde. Er zijn gemeenten die veel aan online onderzoek doen, dat als vanzelfsprekend
en noodzakelijk ervaren en daarbij in sommige gevallen ook gebruik maken van producten
(vaak monitoringstools genoemd) van commerciële aanbieders. Andere gemeenten doen
juist nauwelijks aan online onderzoek, vanwege de onzekerheid over wat daarbij nu
wel of niet is toegestaan. De gemene deler in alle gesprekken was dat onduidelijk
is waar de grenzen liggen van online onderzoek dat kan plaatsvinden in dit kader.
Ook geven gemeenten aan dat er geen duidelijk intern beleid is op dit punt en dat
de interne privacy-organisatie niet of pas laat in het proces wordt betrokken bij
de vraag of en onder welke voorwaarden de inzet van online onderzoek in overeenstemming
is met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).

Hoofdlijnen juridisch kader

Gemeenten hebben geen expliciete wettelijke grondslag om persoonsgegevens te verwerken
in het kader van online onderzoek, maar op basis van onder meer nationale jurisprudentie
alsook van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Hof van Justitie
van de Europese Unie (HvJ EU) kan worden geconcludeerd dat de relevante artikelen4 tot op zekere hoogte als grondslag kunnen dienen om persoonsgegevens door middel
van online onderzoek in publiek toegankelijke bronnen te verwerken. Zo gelden als
voorwaarden:

• Er moet een aanleiding zijn, gelegen in een concrete ordeverstoring of dreiging daarvan.

• Er moet noodzaak bestaan om die specifieke persoonsgegevens te verwerken (proportionaliteit,
subsidiariteit).

• De gebruikte grondslag moet de inbreuk die gemaakt wordt op grondrechten kunnen rechtvaardigen.

• Ook moet aan de (andere) AVG-beginselen worden voldaan (rechtmatigheid, behoorlijkheid
en transparantie, doelbinding, dataminimalisatie, juistheid en actualiteit, integriteit
en vertrouwelijkheid, opslagbeperking).

In onderstaande afbeelding uit de handreiking staat weergegeven wat wel en niet is
toegestaan en wanneer een nadere afweging door de gemeente nodig is. Wat is toegestaan,
is afhankelijk van de mate van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Een geringe
inbreuk (groen) is mogelijk op basis van de relevante artikelen. Een grote inbreuk
(rood) is niet toegestaan. Hiervoor zijn de artikelen te weinig specifiek in die zin
dat deze te weinig waarborgen bieden. In de tussenliggende gevallen (oranje), waarbij
de focus van onderzoek wordt verlegd van situaties naar specifieke personen, dient
de gemeente een nadere afweging te maken. Dit betekent dus niet dat er in deze situaties
geen mogelijkheden zijn om online onderzoek te doen, maar dat steeds moet worden bezien
of aan de gestelde voorwaarden kan worden voldaan.

Advies is om de stappen die daarbij moeten worden doorlopen vooraf in een protocol
vast te leggen.

De handreiking dient ook ter ondersteuning bij het opstellen van zo’n protocol. Op
deze manier kan in de praktijk tot gemotiveerde en eenduidige en herhaaldelijk toepasbare
afwegingen worden gekomen. Bij het maken van die afweging wordt aan de elementen uit
artikel 8 EVRM getoetst. De door de Commissie-Koops5 genoemde factoren spelen een belangrijke rol bij de vraag of een inbreuk bij wet
is voorzien.

Terughoudendheid wordt geadviseerd ten aanzien van het gebruik van zogenoemde monitoringstools.
Gezien de hoeveelheid persoonsgegevens die door de inzet van deze producten doorgaans
wordt verwerkt, resulteert dit in de meeste gevallen waarin deze worden toegepast
in het kunnen verkrijgen van een volledig beeld van bepaalde aspecten van het privéleven
van personen. De verkrijgende organisatie, zoals een gemeente, draagt daarbij een
eigen verwerkingsverantwoordelijkheid ten opzichte van de ontvangen persoonsgegevens.
Als de verzamelde dataset ongericht is en heel veel bronnen met heel veel persoonsgegevens
beslaat, zal dit niet snel aan de vereisten voldoen die het gegevensbeschermingsrecht
stelt. In die gevallen bieden de relevante artikelen bovendien een onvoldoende specifieke
wettelijke grondslag en te weinig (wettelijke) waarborgen om de inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer te rechtvaardigen. Overigens verbieden ook diverse aanbieders van deze
producten in hun leveringsvoorwaarden het gebruik ervan voor de handhaving van de
openbare orde.

Gevolgen voor gemeenten

Het doel van de handreiking is om gemeenten meer bewust te maken en hen verder na
te laten denken over de (on)mogelijkheden van online onderzoek in het kader van de
openbare orde en veiligheid. Het is noodzakelijk dat gemeenten gaan reflecteren op
de vraag in hoeverre hun huidige handelwijze in overeenstemming is met wet- en regelgeving
en in hoeverre hun privacy-organisatie hierop is toegerust. De handreiking kan de
gemeenten daarbij helpen. Ons advies is om burgers bij dit proces proactief te informeren.

De handreiking adviseert zoals hiervoor aangegeven terughoudendheid bij het gebruik
van monitoringstools. Dit kan voor gemeenten die gebruik maken van deze tools impact
hebben op de wijze waarop zij op dit moment gegevens verzamelen en hun informatiepositie
opbouwen.

Sommige gemeenten zullen constateren dat er minder mogelijk is dan nu in hun gemeente
in de praktijk gebeurt, terwijl andere gemeenten op basis van deze handreiking nu
mogelijk meer ruimte zullen ervaren bij het doen van online onderzoek dan tot dusver
werd aangenomen. Voor zover een nadere afweging nodig is, wordt gemeenten geadviseerd
deze in een protocol vast te leggen. Belangrijk is om daarbij de organisatie zo in
te richten dat over voldoende kennis wordt beschikt van het privacy- en gegevensbeschermingsrecht.

Ook is in gesprekken met burgemeesters gebleken dat zij behoefte hebben aan meer duidelijkheid
waar zij in concrete situaties online onderzoek naar mogen verrichten. Desgevraagd
kwam in een second opinion van de Landsadvocaat, op een eerdere versie van de stukken,
naar voren dat bij de inzet van concrete bevoegdheden, meer ruimte is voor het doen
van online onderzoek. Deze concrete bevoegdheden zijn nader uiteen gezet in de definitieve
stukken. Verder is aan de handreiking een aantal praktijkvoorbeelden als bijlage toegevoegd.

Tot slot is gebleken dat ook burgers van hun gemeente verwachten dat zij op de hoogte
zijn van wat er in hun gemeente speelt als het gaat om de openbare orde. Dit bleek
bijvoorbeeld tijdens een aantal maatschappelijke dialoogsessies6 over online onderzoek in bredere zin.

Vervolg

Het is nu in de eerste plaats aan gemeenten om de handreiking en het juridisch kader
toe te passen in de praktijk. De handreiking, het juridisch kader en de beantwoording
van de vragenlijst met meest gestelde vragen door gemeenten zijn beschikbaar via Rijksoverheid.nl
en de kanalen van de VNG. Voor vragen kunnen gemeenten terecht bij de VNG via https://vng.nl/contactformulier, onder vermelding van «online monitoring». Mede op basis van deze vragen en opmerkingen
die bij dit VNG-contactpunt terecht komen, kan de handreiking in de toekomst eventueel
verder worden doorontwikkeld.

Om uitvoering te kunnen geven aan hun taken en bevoegdheden, heeft een aantal burgemeesters
aangegeven behoefte te hebben aan instrumentarium om ook in de digitale wereld hun
verantwoordelijkheid te kunnen nemen binnen de grenzen van voornoemde artikelen én
de AVG. BZK wil gaan verkennen of het mogelijk is een open-source monitoringstool
te (laten) ontwikkelen die aan deze kaders voldoet en waar gemeenten ten behoeve van
hun taken gebruik van kunnen maken. Zodra hierover meer bekend is, zal uw Kamer hierover
uiteraard geïnformeerd worden.

De discussie over online onderzoek willen wij graag structureel blijven voeren met
de samenleving, maar ook met burgemeesters vanuit hun wettelijke taak op het gebied
van openbare orde en veiligheid in een veranderde wereld waarvan digitalisering een
substantieel onderdeel uitmaakt. Ook om verder met elkaar te verkennen waar zij in
de praktijk tegenaan lopen en behoefte aan hebben.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen