Brief regering : Reactie op de motie van de leden Ellian en Knops over het ontwikkelen van één centraal mediatorsregister (Kamerstuk 29279-724)

Nr. 822
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 oktober 2023

1. Inleiding

Tijdens mijn ambtsperiode heb ik op verschillende momenten benadrukt hoe waardevol
de inzet van mediation is. Geschillen en conflicten dienen, waar mogelijk, bij voorkeur
te worden opgelost door middel van het bereiken van onderlinge overeenstemming, al
dan niet met behulp van een derde. Mediation stelt partijen in staat gezamenlijk tot
afspraken te komen. Uit onderzoek blijkt dat afspraken die in onderlinge overeenstemming
worden gemaakt beter worden nageleefd dan door derden opgelegde beslissingen. Ook
bereiken partijen die er samen uitkomen, ten opzichte van andere vormen van geschiloplossing,
vaker hun doel en is het probleem vaker daadwerkelijk opgelost. In mijn brief aan
uw Kamer over de versterking van de toegang tot het recht onderstreep ik dat belang.1 Mediation draagt, naast andere vormen van geschiloplossing, bij aan het vergroten
van de rechtsbescherming van de rechtzoekende en hulpvragende. Voorwaarde is dat de
mediator kwalitatief goed is (deskundig) én dat rechtzoekenden of hulpvragenden die
mediation wensen daarop kunnen vertrouwen.2

2. Aanleiding

Op 6 juli 2022 heeft uw Kamer een motie aangenomen (Handelingen II 21/22, nr. 102, item 31), ingediend door het lid Ellian (VVD) en het voormalig lid Knops (CDA).3 Daarin wordt de regering verzocht:

• te bevorderen dat één centraal mediatorsregister (door)ontwikkeld wordt waarin ook
de respectieve specialismen zichtbaar worden en als uitgangspunt hiervoor Mediatorsfederatie
Nederland (MfN) te hanteren;

• dit register onder een lichte vorm van publiekrechtelijke regulering te brengen;

• de huidige opdracht in deze vorm aan de Raad voor Rechtsbijstand (RvR) voor de toelating
van registers te beëindigen.4

Op 14 september jl. (Kamerstuk 31 753, nr. 274) heb ik tijdens het commissiedebat Gesubsidieerde rechtsbijstand uw Kamer toegezegd
vóór 27 oktober 2023 in een brief de contouren te schetsen van een centraal mediatorsregister,
volgens de lijnen van de motie. Met deze brief doe ik die toezegging gestand.

3. Opbouw van deze brief

In de volgende paragraaf geef ik eerst aan tot welke uitgangspunten («contouren»)
ik kom bij de vormgeving van een publiekrechtelijke regeling van een mediatorsregister.
In de volgende onderdelen beschrijf ik hoe ik tot deze keuze ben gekomen. Dat begint
met een korte beschrijving van de huidige situatie van het «mediationveld», waar ik
ook aandacht besteed aan eerdere pogingen om te komen tot publieke regulering van
mediation (paragraaf 5). Daarna ga ik in op het proces dat ik tot nu toe heb doorlopen
om de motie uit te voeren (paragraaf 6). Vervolgens schets ik een aantal algemene
aandachtspunten, die bij de uitwerking van de motie een rol spelen en mogelijke inrichtingsvormen
voor een register (paragraaf 7 en 8). Daarna schets ik kort een vervolgtraject (paragraaf
9).

4. Uitgangspunten («contouren») voor de verdere uitwerking van publiekrechtelijke
regulering van een centraal register voor mediators

Mediation komt als oplossingsmethode voor geschillen en conflicten steeds meer in
het publieke domein te staan; het waarborgen van de kwaliteit, transparantie en toegankelijkheid
van mediation is daarbij een publiek belang. Door het ontbreken van uniforme normering
en toetsing in de sector is onzeker of de kwaliteit, transparantie en toegankelijkheid
van mediation en dus adequate rechtsbescherming voor de rechtzoekende en hulpvragende
geborgd is. Om die reden acht ik het noodzakelijk dat de overheid een actievere rol
inneemt bij die borging. Ik vind overheidsregulering om te komen tot één register
van deskundige mediators gerechtvaardigd en noodzakelijk om het hiervoor genoemde
publieke belang te borgen.

Om daartoe te komen werk ik een variant voor publiekrechtelijke regulering uit, waarbij
het centraal register onder een bestaand of nieuw publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) gebracht wordt. Het zbo zal kwaliteitseisen opstellen voor de inschrijving in
het centraal register als «registermediator», alsmede kwaliteitseisen voor kwaliteitsnormerende
organisaties waarbij mediators zijn aangesloten. Dergelijke organisaties dienen tenminste
over een zelfstandig, volledig ingericht kwaliteitssysteem te beschikken en dit zelf
te kunnen onderhouden. Voor bij die organisaties aangesloten mediators geldt een vereenvoudigde
toets om in het centrale register opgenomen te worden. Conform de tekst van de motie
zal bij de vormgeving van en de toetreding tot het register de wijze waarop MfN haar
kwaliteitssysteem en haar register heeft vormgegeven als uitgangspunt worden genomen.

Het register zal zo worden opgezet dat inschrijving aantrekkelijk wordt voor mediators
die aan de kwaliteitseisen voldoen, inzichtelijk is voor hulpvragende en rechtzoekende
burgers, zzp’ers en bedrijven en toegankelijk voor verwijzende instanties.

Bij de uitwerking bezie ik de vraag of bij verwijzing door de Rechtspraak en/of (juridische)
hulpverleners verwijzing naar het centrale register verplicht wordt. Voor gesubsidieerde
mediation komen alleen tot het centraal register toegelaten mediators in aanmerking.

Bij de uitwerking is een belangrijk aandachtpunt dat de rol en positie van de mediator
in de toegang tot het recht zich nog ontwikkelt. Dat kan betekenen dat er in de toekomst
meer publiekrechtelijke gevolgen aan inschrijving verbonden kunnen worden. Maar dat
betekent ook dat in het stelsel rekening moet worden gehouden met de ontwikkeling
van het vak en daarmee de ontwikkeling van de te stellen kwaliteitseisen. Bij de uitwerking
onderzoek ik ook hoe en onder welke voorwaarden (bestaande) organisaties die kwaliteit
normeren een rol kunnen spelen bij het verder ontwikkelen van de kwaliteitsnormen.

5 Bestaande situatie

5.1 Het mediationveld is onvoldoende transparant en toegankelijk voor rechtzoekenden

Met de opkomst en ontwikkeling van mediation in Nederland is het aantal beroeps- en
specialisatieorganisaties dat actief is op het gebied van mediation toegenomen.5 MfN is van oudsher de organisatie die voorziet in een kwaliteitsregister. MfN (en
haar voorganger) heeft in 30 jaar veel ontwikkeld als het gaat om onafhankelijke kwaliteitsregulering.
Naast MfN bestaan er nog andere organisaties die een register voor mediators onderhouden.
Hiervan is het ADR International Register (het ADR Register) een voorbeeld.

Ontegenzeggelijk hebben de organisaties positief bijgedragen aan de ontwikkeling van
mediation als instrument voor de oplossing van geschillen én aan de kwaliteit van
mediators. De organisaties zijn erg divers qua aard, inhoud en omvang. De registers
en (beroeps)organisaties die in het private veld zijn ontstaan en mediators registreren,
bieden daardoor enig inzicht in de kwaliteit, maar stellen elk hun eigen eisen aan
mediators, die soms gelijkluidend en soms afwijkend zijn. Dat maakt het veld voor
hulpvragenden en rechtzoekenden (en hun hulpverleners), die mediation willen beproeven,
onvoldoende transparant en toegankelijk.

5.2 Eerdere pogingen tot regulering

Na de implementatie van de Mediationrichtlijn6 eind 2012, die gericht is op grensoverschrijdende geschillen, zijn zowel vanuit de
Tweede Kamer als van regeringszijde, verschillende pogingen ondernomen om te komen
tot mediationwetgeving voor nationale geschillen. Het idee van wetgeving als zodanig
werd onderschreven, maar vanwege het ontbreken van draagvlak binnen de sector ten
aanzien van de in de ontwerpwetgeving gemaakte keuzes, hebben die de eindstreep niet
gehaald.7 Bij het laatste conceptwetsvoorstel in 2020 is nadrukkelijk getracht te komen tot
een lichte vorm van beroepsregulering, door zoveel mogelijk aan te sluiten bij al
bestaande private kwaliteitswaarborging van mediationorganisaties en bij door het
mediationveld opgestelde aanbevelingen. Het conceptwetsvoorstel kon echter evenmin
op breed draagvlak uit de sector rekenen, waarbij de kritiek zich met name richtte
op de wijze waarop het register werd vormgegeven.

5.3 Bestaande publiekrechtelijke kwaliteitseisen

De RvR stelt krachtens de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) kwaliteitseisen aan mediators
die op toevoegingsbasis mediation verlenen. Mediators die aan door de RvR gestelde
kwaliteitseisen voldoen, kunnen op verzoek bij de RvR worden ingeschreven.

Een eerdere opdracht van mijn ministerie aan de RvR om het registratiesysteem van
de RvR te herzien, is conform de motie ingetrokken. Deze opdracht luidde dat de RvR
zich door een of meer onafhankelijke commissie(s) zou laten adviseren over:

• de te stellen eisen aan individuele mediators en de wijze van toetsing door de organisaties
(die een kwaliteitsregister voor mediators onderhouden en willen worden toegelaten
tot het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand) dat de aangesloten mediators
hieraan voldoen;

• beoordeling van organisaties of die kunnen aantonen dat de bij hen ingeschreven mediators
aan deze eisen voldoen, waarbij de RvR de uiteindelijke beslissing over deze punten
zou nemen.

Bij de verwijzing vanuit Rechtspraak en het Juridisch Loket wordt in de praktijk ook
gebruik gemaakt van deze bij de RvR ingeschreven mediators.

6 Proces ter uitvoering van de motie

6.1 Gesprekken sector

Bij de uitvoering van de motie staat voor mij transparantie richting de betrokken
organisaties voorop, ook ingegeven door het feit dat in eerdere trajecten geen draagvlak
in de sector te realiseren bleek. Op ambtelijk niveau hebben op verschillende momenten
gesprekken plaatsgevonden met betrokken organisaties uit het veld. Die gesprekken
zijn enerzijds benut om de mogelijkheden en beperkingen te schetsen die binnen dit
dossier spelen en anderzijds om inzicht te verkrijgen in de wensen en behoeften vanuit
de sector.

6.2 Informele consultatie

Begin juli 2023 is een document met bijlagen informeel ter consultatie voorgelegd
aan de MfN, de Nederlandse Mediatorsvereniging (NMv), het ADR Register, de Vereniging
van Familierecht Advocaten Scheidingsmediators (vFAS), de Nederlandse Orde van Advocaten
(NOvA) en het Landelijk Bureau Vakinhoud rechtspraak (LBVr). Het consultatiedocument
schetst een aantal potentiële opties voor de inrichting van een publiekelijk gereguleerd
centraal register voor mediators. Daarbij zijn de verschillende afwegingen horend
bij de verschillende inrichtingsopties weergegeven met daarbij ook bezwaren tegen
een aantal opties.

Verder hebben in het kader van deze informele consultatie gesprekken plaatsgevonden
met de RvR en het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen (NRGD) als enkele organisaties
waarbij het toekomstig register mogelijk zou kunnen worden ondergebracht.

In augustus en september hebben MfN, NMv, het ADR Register en vFAS op het consultatiedocument
gereageerd. NOvA en LBVr hebben in dit stadium, behoudens enige correctie van feitelijke
onjuistheden, afgezien van een reactie.

Het consultatiedocument is als bijlage bij deze brief gevoegd.

6.3 Extern advies

Parallel aan de informele consultatie is prof. mr. S.E. Zijlstra, hoogleraar staats-
en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam, medio juli als extern deskundige
benaderd. Prof. Zijlstra heeft in oktober een opinie uitgebracht over de organisatierechtelijke
aspecten van de instelling van een publiekelijk gereguleerd centraal mediatorsregister.
De opinie is als bijlage bij deze brief gevoegd.

7 Aandachtspunten algemeen

Met inachtneming van (de reacties op) het consultatiedocument en de opinie van prof.
Zijlstra, kom ik tot de volgende aandachtspunten bij de vormgeving van een publiekelijk
gereguleerd centraal mediatorsregister.

7.1 Toenemend publiek belang waarborgen mediation

Mediation vormt al een belangrijk instrument om geschillen op te lossen. De huidige
wetgeving biedt mogelijkheden om in een beperkt aantal zaken partijen die dit wensen
vanuit de Rechtspraak naar mediation te verwijzen.8 Daarnaast kunnen, zoals ik eerder heb beschreven, rechtzoekenden die op grond van
de Wrb in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand een aanvraag indienen
voor een toevoeging voor mediation. Het kabinetsbeleid is erop gericht het gebruik
van mediation verder te stimuleren9 en dat mediation wordt gepositioneerd als een belangrijke vorm van geschilbeslechting
naast overheidsrechtspraak. Ik wijs daarvoor op mijn eerdergenoemde brief aan uw Kamer
over de versterking van de toegang tot het recht.

Mediation komt daardoor steeds meer in het publieke domein te staan; het waarborgen
van de kwaliteit, transparantie en toegankelijkheid van mediation zie ik om die reden
als een publiek belang.

7.2 Noodzaak overheidsregulering om publiek belang te borgen

De registers en (beroeps)organisaties die in het private veld zijn ontstaan en mediators
registreren, hanteren geen uniforme kwaliteitscriteria en de wijze van kwaliteitstoetsing
loopt uiteen. Er is sprake van een versnipperd landschap waarin het voor rechtzoekenden
en hulpvragenden die mediation overwegen moeilijk is te beoordelen welke mediators
goed zijn en aan welke kwaliteitsnormen zij voldoen. Ook voor (al dan niet juridische)
hulpverleners is het veld niet transparant.

Door deze versnippering is er geen uniforme normering en toetsing en het lijkt er
niet op dat die situatie zal wijzigen, ook gelet op de reacties op de informele consultatie.
Daardoor is onzeker of de kwaliteit, transparantie en toegankelijkheid van mediation
voor de rechtzoekende en hulpvragende voldoende geborgd is. Om die reden acht ik het
noodzakelijk dat de overheid een actievere rol inneemt bij die borging en is overheidsregulering
van deskundige mediators gerechtvaardigd en noodzakelijk om het hiervoor genoemde
publieke belang te borgen. Van een overheid die de rechtzoekende en hulpvragende actief
stimuleert om gebruik te maken van mediation mag immers worden verwacht dat zij de
rechtzoekende en hulpvragende daarvoor waarborgen biedt.

7.3 (Rechts)gevolgen van het (niet) ingeschreven zijn in een publiekrechtelijk gereguleerd
centraal mediators register

a) Hulpvragenden en rechtzoekenden

Verwacht wordt dat hulpvragenden en rechtzoekenden vooral gebruik zullen maken van
mediators die in het centrale register zijn ingeschreven. Hoe meer deze hulpvragenden
en rechtzoekenden daarvan gebruik maken, hoe meer hiermee de kwaliteit, transparantie
en toegankelijkheid en dus de rechtsbescherming van hen wordt gewaarborgd. Het onder
paragraaf 4 genoemde publieke belang is daarmee gediend.

b) Titel «registermediator»

Mediators die ingeschreven staan in het register en daarmee voldoen aan de gestelde
kwaliteitseisen kunnen de titel «registermediator» dragen. Met de titel «registermediator»
kunnen ook mediators voor wie het verlenen van gesubsidieerde mediation niet relevant
is, zich onderscheiden van anderen.

c) Rechtsbijstand

Alleen mediators die ingeschreven staan in het centrale mediatorsregister kunnen gesubsidieerde
mediation verlenen op grond van de Wrb. Voor rechtzoekenden geldt spiegelbeeldig ook
dat zij alleen nog aanspraak kunnen maken op gesubsidieerde mediation als zij een
mediator inschakelen die is ingeschreven in het centrale register.

d) Rechtspraak

De Rechtspraak kan bij een verwijzing naar mediation gebruik maken van het centrale
register, zoals de Rechtspraak nu aansluiting zoekt bij mediators die bij de RvR staan
ingeschreven. Ik zal in de uitwerking bezien of een verplichting daartoe wordt ingevoerd.

e) Andere hulpverleners

Ook andere (juridische) hulpverleners kunnen gebruik maken van het centrale register
om mediators te vinden. Ook hier zal ik in de uitwerking bezien of dit verplicht moet
worden.

f) Publiekrechtelijk rechtsgevolg inschrijving in het register

Zoals ik hiervoor schets, dient een mediator geregistreerd te zijn om in aanmerking
te komen voor een mediationtoevoeging op grond van de Wrb. Dit betekent dat een beslissing
omtrent een registratie een publiekrechtelijk rechtsgevolg heeft voor de desbetreffende
mediator. Als de verkenning naar verwijzing door de Rechtspraak en/of andere hulpverleners
tot gevolg heeft dat ook in die gevallen verwijzing naar het register verplicht wordt,
heeft een beslissing omtrent registratie ook voor die mediators een publiekrechtelijk
rechtsgevolg.

7.4 Inschrijving in het register

Om ingeschreven te kunnen worden in het register moet de mediator aan kwaliteitseisen
voldoen, die daarvoor worden opgesteld door de rechtspersoon die het register in stand
houdt (zie daarvoor paragraaf 8). Registratie op individueel niveau sluit ook aan
bij registratie van andere juridische beroepen, zoals advocaten, notarissen en deurwaarders,
maar ook van incassodienstverleners.10

Ik heb uit de gesprekken met het werkveld het signaal ontvangen dat een centraal register
vormgegeven in een publiekrechtelijk zbo het bestaansrecht van private registers in
gevaar kan brengen. De financiering van het centraal mediators register speelt daarin
tevens een rol. Ik neem deze signalen serieus. De rol van private kwaliteitsregisters
kan worden vormgegeven door binnen het publiekrechtelijk zbo een vereenvoudigde procedure
te ontwikkelen voor door het zbo erkende kwaliteitsregisters en (beroeps)organisaties
die mediators registreren, zodat de aangesloten mediators via een vereenvoudigde procedure
(met een vermoeden dat al aan een deel van de gestelde voorwaarden is voldaan) tot
het wettelijk register kunnen toetreden. Die mogelijkheid zal ik nader uitwerken.

7.5. Vormgeving en verdere ontwikkeling register

Conform de tekst van de motie zal bij de vormgeving van en de toetreding tot het register
de wijze waarop MfN haar kwaliteitssysteem en haar register heeft vormgegeven als
uitgangspunt worden genomen. Kwaliteitseisen zullen zich de komende jaren blijven
ontwikkelen, meebewegend met de maatschappelijke ontwikkelingen en de verwachte groeiende
rol van mediation. In de uitwerking zal onderzocht worden of, en zo ja onder welke
voorwaarden, mediatororganisaties die kwaliteitsnormen opstellen en onderhouden –
zoals MfN – een rol kunnen spelen bij de ontwikkeling van het kwaliteitssysteem van
het centrale register.

7.6 Overige aandachtspunten/punten van meer algemene aard

• Het register moet de inzet van mediation stimuleren bij de oplossing van zo veel mogelijk
geschillen en conflicten voor álle hulpvragenden of rechtzoekenden;

• Ik zal ook kijken naar de wenselijkheid van klacht- en/of tuchtrecht als onderdeel
van de kwaliteitsregulering;

• De algemene kwaliteitscriteria in het register zijn transparant en voor alle mediators
uniform (waarbij ook specialismen zichtbaar zijn en de (aanvullende) criteria die
daarvoor gelden);

• De wijze van publiekrechtelijke regulering is uitvoerbaar, doelmatig en handhaafbaar;

• Door de publiekrechtelijke regulering wordt gegarandeerd dat degenen die in het register
zijn opgenomen, aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen;

• Die kwaliteitseisen worden gebaseerd op in de uitwerking te formuleren kernwaarden
van een mediator.

Kernwaarden

Er bestaat geen uniforme definitie van de kernwaarden van een mediator, maar uit de
diverse kwaliteitseisen van registers is op te maken dat het om het volgende gaat:
een mediator is onafhankelijk en dient als een neutrale derde naast partijen te staan,
anders dan een advocaat die de belangen van één partij behartigt. De mediator streeft
waar mogelijk naar een minnelijke oplossing. Vanuit dat perspectief heeft de mediator
een partij overstijgende blik op de gezamenlijke en tegengestelde belangen. De mediation
vindt in vertrouwelijkheid plaats, zodat partijen de ruimte krijgen vrijuit te spreken
en tot een oplossing komen die ook aan de gezamenlijke belangen recht doet. Een mediator
neemt, anders dan een arbiter of rechter, geen beslissing, maar begeleidt partijen
bij het zelf bereiken van een oplossing waarbij hij transparant is over het proces.
Partijen behouden zelf de controle over de afspraken die zij maken om het geschil
op te lossen. Deze fundamentele voorwaarden vragen van de mediator om deskundigheid
en integriteit.

7.7 Beperkte beroepsregulering

Het is niet mijn voornemen om registratie als voorwaarde te stellen om de activiteit
van mediation te kunnen verrichten. Dat ligt in ieder geval anders voor gesubsidieerde
mediation. Nu er sprake is van overheidsmiddelen ligt het extra in de rede over te
gaan tot overheidsregulering. Ook onderzoek ik nog of bij verwijzingen vanuit de Rechtspraak
of hulpverleners verwijzing naar het register verplicht wordt.

De directe beroepsregulering blijft ook dan beperkt tot een deel van de beroepsgroep
en strekt niet verder dan het publieke belang dat daarmee wordt gediend. De regulering
gaat niet verder dan wat nodig is om het tekortschieten van het zelfregulerend vermogen
van de sector te compenseren. Mogelijk dat een indirect effect ontstaat doordat meer
mediators zich registeren dan voor de soort mediations waarvoor dat verplicht is.

8 Mogelijke vormen positionering en juridische vormgeving register

Gebrek aan consensus over de positionering en juridische vormgeving van een register
was een belangrijke oorzaak van het stranden van eerdere pogingen om tot wettelijke
regulering van een register voor mediators te komen.11 Mede om die reden heb ik prof. Zijlstra gevraagd een opinie te schrijven over de
organisatierechtelijke aspecten van de instelling van een centraal publiekrechtelijk
mediatorsregister.

Op basis van het algemene kabinetsbeleid12 over de positionering van overheidstaken en de opinie van prof. Zijlstra, kom ik
met prof. Zijlstra tot de conclusie dat het aangewezen lijkt een centraal register
niet hiërarchisch onder de Minister te positioneren, maar in de vorm van een publiekrechtelijk
zelfstandig bestuursorgaan. Ik licht mijn conclusie hieronder toe.

8.1 Positionering niet hiërarchisch ondergeschikt aan de Minister

Voor een centraal mediatorsregister zal, naast het ontwikkelen en onderhouden van
kwaliteitseisen, moeten worden getoetst of de mediators aan de eisen voldoen en dienen
mediators de facto te worden geregistreerd.

Ik kom tot de conclusie dat de taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van toetsing
en registratie – zoals ook gesteld in het consultatiedocument – zich niet goed lenen
om hiërarchisch ondergeschikt aan de Minister voor Rechtsbescherming te worden uitgevoerd.
Prof. Zijlstra onderschrijft dat in zijn opinie. Mijn argumenten zijn de volgende.
Gewaarborgd moet worden dat mediators, conform de voor hen geldende gedragsnormen,
onafhankelijk en neutraal kunnen optreden, ook in zaken waarin de overheid is betrokken.
Daarvoor dient (zelfs maar de schijn van mogelijke) politieke betrokkenheid zoveel
mogelijk te worden vermeden. Bovendien geldt dat met het stimuleren van mediation
ook overheidsinstanties vaker gebruik (zullen) maken van mediation. Daardoor bestaat,
met een register onder beheer van de Minister een kans dat de Minister zich moet uitlaten
over de vraag of een mediator geregistreerd kan blijven, terwijl die mediator ook
heeft opgetreden in een conflict waarbij de overheid partij was. Die onwenselijke
situatie moet worden voorkomen. Verder kan de uitkomst van een mediation onderdeel
uitmaken van een gerechtelijke procedure, bijvoorbeeld als de mediation uitmondt in
een vaststellingsovereenkomst die in een gerechtelijke uitspraak wordt opgenomen.
Ook die rol in een gerechtelijke procedure pleit ervoor de beoordeling van de kwaliteit
niet hiërarchisch ondergeschikt aan de Minister te positioneren. Tot slot sluit een
dergelijke positionering aan bij de sterke wens van de sector om een register op afstand
van de politiek te plaatsen.

Bij een positionering van een centraal mediatorsregister dat niet hiërarchisch ondergeschikt
is aan de Minister, waarvan aan de inschrijving publiekrechtelijke gevolgen verbonden
zijn, komen in theorie de volgende opties in beeld.

8.2 Een lichaam van publiekrechtelijke beroepsorganisatie (pbo)

Een pbo is de zwaarst mogelijke vorm van beroepsregulering, waarbij geldt dat de beroepsbeoefenaars
van rechtswege lid zijn van de beroepsorganisatie. De plaats en positie van de mediator
in onze staatsinrichting dient een dergelijke instelling van een pbo te rechtvaardigen.13 Vanuit de sector heeft een organisatie deze vorm als voorkeur uitgesproken. Het kabinetsbeleid
is er echter op gericht om terughoudend te zijn bij het oprichten van (nieuwe) openbare
lichamen zoals een pbo. Prof. Zijlstra komt ook tot de conclusie dat deze inrichtingsvorm
haaks staat op voornoemd kabinetsbeleid. Er is naar mijn mening geen noodzaak om voor
een centraal mediatorregister af te wijken van dit algemene kabinetsbeleid, temeer
niet nu er ook een alternatief is (zie hieronder in 8.3). Om die reden is een pbo
niet aangewezen.

8.3 Een zbo

Een zbo is een bestuursorgaan van de overheid dat bij of krachtens de wet met openbaar
gezag is bekleed, en dat niet valt onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid.
Om die reden is het kabinetsbeleid om terughoudend om te gaan met het oprichten van
nieuwe zbo’s of het geven van nieuwe taken aan zbo’s. Op zbo’s die bij of krachtens
wettelijk voorschrift met openbaar gezag zijn bekleed, is de Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen (de Kaderwet) van toepassing. Die wet hanteert als uitgangspunt dat
alleen een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld met openbaar gezag wordt bekleed. In afwijking daarvan kan een orgaan
van een rechtspersoon, die krachtens privaatrecht is opgericht, met openbaar gezag worden bekleed, als voldaan is aan de in de Kaderwet
genoemde voorwaarden. Ik zal dit hieronder nader toelichten.

8.3.1 Een zbo in privaatrechtelijke vorm?

Ik heb onderzocht of een private rechtspersoon kan worden belast met de wettelijke
taak een mediatorsregister te beheren. Een van de organisaties heeft in reactie op
de informele consultatie haar voorkeur hiervoor uitgesproken. Omdat het ingeschreven
staan in het mediatorsregister publiekrechtelijke gevolgen heeft, wordt de privaatrechtelijke
organisatie de facto een zbo in privaatrechtelijke vorm. Als een bestaand register wordt omgevormd tot
zbo, is de organisatie van toezicht en kwaliteit en reeds bestaande netwerken in een
dergelijke rechtspersoon al aanwezig. Daardoor kan het beheer van een centraal register
snel en efficiënt worden opgezet.

Voor de oprichting van een privaatrechtelijk zbo stelt de Kaderwet aanvullende voorwaarden,
omdat de transparantie richting het parlement, en daarmee de mogelijkheden van toezicht,
ten opzichte van een publiekrechtelijk zbo afnemen. De Kaderwet vereist dat de privaatrechtelijke
rechtsvorm in dit geval in het bijzonder aangewezen wordt geacht.

Ik deel de opinie van prof. Zijlstra dat aan de privaatrechtelijke rechtsvorm uit
een oogpunt van transparantie, toepasselijke normering en rechtsbescherming nadelen
kleven14 – hetgeen de basis is van de wettelijke voorkeur voor de publiekrechtelijke vorm
– en ik zie geen objectieve redenen waarom in het geval van het mediatorsregister
de privaatrechtelijke rechtsvorm in het bijzonder aangewezen moet worden geacht, zoals
de Kaderwet vereist. Daarom acht ik deze organisatievorm niet aangewezen.

Conformiteitsbeoordeling en accreditatie

Enkele organisaties hebben tijdens de informele consultatie de voorkeur uitgesproken
voor de mogelijkheid (beroeps)organisaties, geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie,
certificaten aan mediators te laten verlenen. In die situatie zou de Raad voor Accreditatie
één of meerdere huidige beroepsorganisaties accrediteren, op basis van nog vast te
stellen eisen. De beroepsorganisatie krijgt dan de hoedanigheid van een conformiteitsbeoordelende
instantie (CBI). De CBI certificeert vervolgens mediators en zal op basis van die
certificatie (samen met andere CBI’s) een register kunnen optuigen. Als, zoals de
hiervoor genoemde betrokken partijen beogen, alleen gecertificeerde mediators met
eventueel bijbehorende specialisatie in aanmerking komen voor het verlenen van gesubsidieerde
mediation, geldt dat er rechtsgevolgen aan het besluit worden verbonden. Hierdoor
wordt een CBI feitelijk met openbaar gezag bekleed en krijgt zij de hoedanigheid van
een privaatrechtelijk zbo, waarbij de hiervoor genoemde bezwaren gelden.

8.3.2 zbo in een publiekrechtelijk kader

Nu andere vormen van positionering niet wenselijk zijn, is een publiekrechtelijke
zbo de meest aangewezen vorm voor een centraal mediatorsregister, ondanks het kabinetsbeleid
dat gericht is op terughoudendheid met het oprichten van nieuwe zbo’s of het geven
van nieuwe taken aan zbo’s. Bij een publiekrechtelijk zbo is een aantal varianten
theoretisch denkbaar.

8.3.2.1 Omvormen van een privaatrechtelijk kwaliteitsregister naar een zbo in publiekrechtelijke
vorm

Prof. Zijlstra stelt in zijn opinie terecht aan de orde dat bij het omzetten van een
stelsel van zelfregulering naar een publiekrechtelijk arrangement de vraag rijst of
één van de zelfreguleringsorganisaties voor dat doel kan worden omgevormd tot een
publiekrechtelijk zbo. Dit betreft een variant waarin een private organisatie wordt
omgezet in een publiekrechtelijk vormgegeven zbo, waarbij organen worden omgezet in
bestuursorganen, en bestuurders en personeel wordt overgenomen. Vanuit organisatierechtelijke
invalshoek acht ik met prof. Zijlstra een dergelijke constructie onwenselijk om de
volgende argumenten. Bij publiekrechtelijke regulering en organisatievormen is een
belangrijk aandachtspunt dat de betrokken organisatie het algemeen belang, en alleen
het algemeen belang, behartigen. Bij zbo’s waarin maatschappelijke organisaties participeren
kan dat tot een spanningsveld leiden: men is immers afkomstig uit, en dus in zekere
zin vertegenwoordiger van, de betrokken achterban. Dit probleem is deels te ondervangen
door de besluitvorming van het zbo zodanig «dicht te timmeren» dat van botsing tussen
algemeen belang en belang van de achterban geen sprake is, maar het risico zit als
het ware «ingebakken» in de constructie. Precies om deze reden is overheidsbeleid
dat het participatietype moet worden vermeden.

8.3.2.2 Onderbrengen bij bestaand of nieuw op te richten publiekrechtelijk zbo

Als voldaan is aan de instellingsvoorwaarden voor een publiekrechtelijk zbo, geldt
conform kabinetsbeleid het uitgangspunt dat de taken van die zbo in beginsel worden
belegd bij een bestaand publiekrechtelijk zbo. In de verdere uitwerking onderzoek
ik of daar een bestaand zbo voor in aanmerking komt.

9 Vervolg

Punten van uitwerking

Samengevat zal ik in het vervolg een aantal punten in nauwe samenwerking met het veld
verder uitwerken.

• Ik werk een variant uit, waarbij het centraal register in de vorm van een publiekrechtelijk
zbo wordt geplaatst. Daarbij onderzoek ik of daar een bestaand zbo voor in aanmerking
komt.

• De Rechtspraak kan bij een verwijzing naar mediation gebruik maken van het centrale
register, zoals de Rechtspraak nu aansluiting zoekt bij mediators die bij de RvR staan
ingeschreven. Ik zal in de uitwerking bezien of een verplichting daartoe wordt ingevoerd.

• Ook andere (juridische) hulpverleners kunnen gebruik maken van het centrale register
om mediators te vinden. Ook hier zal ik in de uitwerking bezien of dit verplicht moet.

• Bij de uitwerking onderzoek ik ook hoe en onder welke voorwaarden (bestaande) organisaties
die kwaliteit normeren een rol kunnen spelen bij het verder ontwikkelen van de kwaliteitsnormen.

• Verder kan de rol van private kwaliteitsregisters worden vormgegeven door binnen het
publiekrechtelijk zbo een vereenvoudigde procedure te ontwikkelen voor door het zbo
erkende kwaliteitsregisters en (beroeps)organisaties die mediators registreren, zodat
de aangesloten mediators via een vereenvoudigde procedure (met een vermoeden dat al
aan een deel van de gestelde voorwaarden is voldaan) tot het wettelijk register kunnen
toetreden. Die mogelijkheid zal ik nader uitwerken.

• Daarbij zal ik kijken naar de wenselijkheid van klacht- en/of tuchtrecht.

Ik zal uw Kamer over de voortgang informeren in de volgende brief over Toegang tot
het recht, waarvan het mijn streven is die in december 2023 naar uw Kamer te sturen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind