Brief regering : Reactie op toezeggingen in CD Externe Veiligheid van 11 oktober 2023 over beleid terugdringen gevaarlijke chemische stoffen

Nr. 384 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 oktober 2023

In het Commissiedebat Externe Veiligheid van 11 oktober 2023 heb ik meerdere toezeggingen
gedaan over het beleid van chemische stoffen.1

Ten eerste heb ik in reactie op vragen van het lid Klaver toegezegd om in te gaan
op de vraag wat mogelijk is om de risico's van emissies van F-gassen en PFAS die worden
beschouwd als potentieel zeer zorgwekkende stoffen, (pZZS) zo veel mogelijk te beperken.
Ten tweede heeft het lid Hagen gevraagd om een toelichting te ontvangen waarom het
juridisch niet mogelijk is om een minimalisatieverplichting voor alle pZZS in te voeren.
Tot slot heb ik in reactie op het lid Van der Graaf toegezegd in te gaan op de rollen
van bevoegde gezagen en bedrijven in verband met de zogenaamde «omkering van de bewijslast».

In de brieven van 29 september en van 6 oktober 20232 ben ik ingegaan op het beleid ten aanzien van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) en
pZZS en de juridische eisen die gelden om dat beleid in regelgeving aan te kunnen
scherpen.

Ik begrijp de zorgen van uw Kamer heel goed over emissies van mogelijk gevaarlijke
chemische stoffen, zoals een deel van de stoffen die op de pZZS-lijst staan. Ik deel
deze zorgen. Met deze brief laat ik weten wat ik kan doen bij de aanpak voor bedrijven
waar dit speelt, zowel op korte termijn als de langere termijn.

Met de gedeputeerden van Zuid-Holland heb ik daarnaast goede gesprekken gehad en afspraken
gemaakt om samen op te trekken in de aanpak van gevaarlijke stoffen en de ervaringen
van de casus Chemours te gebruiken voor het verder aanscherpen van onze aanpak bij
bedrijven waar dit speelt. We hebben dan ook afgesproken om elkaar daarover op regelmatige
basis te spreken.

F-gassen en PFAS

Mede naar aanleiding van de communicatie met uw Kamer heb ik het RIVM gevraagd om
aan te geven op welke wijze voortgaande emissies van F-gassen en PFAS leiden tot risico’s
voor de gezondheid en het milieu. Het gaat dan om de stoffen van deze groep die (nog)
niet op de ZZS-lijsten worden vermeld. Ik heb het RIVM gevraagd om de onderbouwing
voor het risico van emissies van F-gassen en PFAS zodanig op te stellen dat bevoegde
gezagen deze in concrete gevallen kunnen gebruiken, indachtig het voorzorgbeginsel,
bij het verlenen en herzien van vergunningen voor bedrijven waar emissies van deze
stoffen optreden.

Het RIVM heeft mij laten weten dat de onderbouwing van de risico’s van F-gassen en
PFAS op korte termijn kan worden geleverd op basis van de onderbouwing die reeds is
opgesteld voor het traject voor de totstandkoming van een PFAS-restrictie onder de
REACH Verordening voor ongeveer 10.000 PFAS. Dit lopende traject voor de PFAS restrictie
omvat de PFAS die al ZZS zijn maar ook PFAS die dat niet zijn, waaronder veel (maar
niet alle van de) zogenaamde F-gassen.3

De kern van de onderbouwing is dat PFAS-emissies leiden tot een duidelijk waarneembare
trend van toename van de milieulast in bodem, water, lucht en in weefsels van organismen.

Omdat PFAS niet of nauwelijks afbreken in het milieu en zich makkelijk verplaatsen,
neemt bij voortgaande emissies naar het milieu de milieulast steeds verder toe en
dit zal in de toekomst onherroepelijk leiden tot een onacceptabel en EU-breed risico
voor gezondheid en milieu. Dit risico ontstaat vanwege een combinatie van eigenschappen
waarbij de zeer slechte afbreekbaarheid – ook persistentie genoemd – het gemeenschappelijke
kenmerk is, naast andere negatieve effecten op mens en milieu. Zo weten we dat sommige
PFAS (verdacht) kankerverwekkend en giftig voor de voortplanting zijn, sommige toxisch
en mobiel of juist ophopend in de voedselketen en is er bewijs van negatieve effecten
op lever en nieren en op het immuunsysteem.

Een belangrijk deel van de risico’s van PFAS wordt veroorzaakt door de emissies die
optreden tijdens productie van PFAS en PFAS-bevattende producten, bijvoorbeeld door
het vrijkomen van PFAS die ook als hulpstoffen worden gebruikt. Ook emissies in de
afvalfase (zoals door onvolledige verbranding of directe lozing via afvalwater) dragen
bij aan het uiteindelijk onaanvaardbare risico. Daarmee is de onderbouwing van de
restrictie ook toepasbaar op de onderbouwing van emissiebeperkende maatregelen voor
vergunningplichtige bedrijven.

Mijn verwachting is dat met de nadere informatie die ik aan het RIVM heb gevraagd,
op korte termijn een robuuste onderbouwing te leveren zal zijn voor verdergaande aanpak
van de emissies van deze hele groep PFAS-verbindingen die onder de reikwijdte van
de voorgestelde restrictie vallen. Ik zie hierbij twee parallelle sporen die ik beide
zal aflopen. Ten eerste kan deze onderbouwing op korte termijn naar verwachting in
concrete situaties ingezet worden voor de aanpak van emissies van dergelijke stoffen.
Het tweede spoor is erop gericht om voor deze specifieke groep stoffen een generieke
aanpak te realiseren. Dit is in lijn met de Kabinetsreactie op het OVV-rapport «Industrie
en omwonenden» van 10 oktober 2023.4 Daarom heb ik ook de samenwerking met en ondersteuning van de bevoegde gezagen nog
meer opgevoerd, zoals verder in de brief terugkomt.

Voor de volledigheid verwacht ik dat het eerste spoor meer op korte termijn resultaten
zal opleveren en het tweede spoor meer op de langere termijn.

Hiermee kom ik de toezegging aan lid Klaver na. Ik zal de Kamer op de hoogte houden
van de voortgang van deze acties.

pZZS en ZZS

Los van wat ik wel al kan doen aan de door Uw kamer gewenste verbetering in het handelingsperspectief
voor het bevoegd gezag bij mogelijk gevaarlijke stoffen en wat ik daarnaast aan onderzoek
start, zoals hieronder genoemd, zie ik geen kans om in de regelgeving generiek pZZS
gelijk te stellen aan ZZS.5 Van veel stoffen op de pZZS lijst is immers niet bekend of ze de eigenschappen hebben
om aan de wettelijke criteria voor ZZS6 te voldoen. Een wetenschappelijke onderbouwing valt niet generiek te geven voor alle
stoffen die op deze lijst staan. Bekend is dat 75% van de pZZS-lijst stoffen na onderzoek
geen ZZS blijken te zijn. Een algemene wettelijke gelijkschakeling van pZZS met ZZS
en daarmee een minimalisatieplicht invoeren voor pZZS zou daarom niet proportioneel
zijn. Dit is ook het antwoord op de vraag van het lid Hagen.

Het RIVM kan wel in concrete gevallen ondersteunen met een op een specifieke pZZS
toegesneden onderbouwing in het kader van de vergunningverlening. De pZZS-lijst dient
daarbij als indicatie om het voorzorgbeginsel toe te passen voor die stoffen op de
lijst waar uit wetenschappelijke bron wel al voldoende gegevens bekend zijn om aan
de randvoorwaarden voor toepassing van dat voorzorgbeginsel te voldoen. Hieronder
ga ik daar nader op in.

Op basis van de minimalisatieplicht voor de circa 90 PFAS die zijn aangemerkt als
ZZS, moeten bedrijven overigens al werken aan preventie en reductie van de uitstoot
naar lucht en water. Van bedrijven wordt verwacht, dat zij in hun vermijdings- en
reductieprogramma’s aangeven hoe zij aan de minimalisatieplicht voor deze gevaarlijke
chemische stoffen voldoen.

Bij de taak die het bevoegd gezag hierbij heeft, kan zij ook ondersteuning ontvangen
van het RIVM. Dit wordt gedaan in de try-out ZZS die samen met Omgevingsdienst Nederland
(ODNL) is opgezet. Het gaat daarbij om een samenwerking tussen ODNL en deskundigen
van het RIVM.

Het doel van deze samenwerking is dat de medewerkers van omgevingsdiensten snel terecht
kunnen met hun vragen bij de specialisten. Gezien de goede eerste resultaten overweeg
ik deze ondersteuning structureel te maken.

Omkering bewijslast

Uit de jurisprudentie blijkt dat het bevoegd gezag op dit moment een omgevingsvergunning
als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo niet uitsluitend op basis
van twijfels of zorgen over de risico's van een stof uit voorzorg kan weigeren. Hiervoor
zijn algemeen aanvaarde wetenschappelijk inzichten over risico’s voor milieu en gezondheid
nodig7. Het is aan het bevoegd gezag om hun besluitvorming op beschikbare wetenschappelijke
informatie te baseren. Ik heb hierboven aangegeven dat ondersteuning van het RIVM
daarbij mogelijk is.

Het is nog niet duidelijk hoe de jurisprudentie over het voorzorgbeginsel zich verder
ontwikkelt. Op dit moment loopt bijvoorbeeld het hoger beroep van de provincie Zuid-Holland
over de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 maart 2023 over Chemours.8 De rechtbank oordeelt hierin dat «het voorzorgsbeginsel niet zonder meer kan worden
ingeroepen indien twijfels of zorgen over de gevaareigenschappen van een stof bestaan».
Ik begrijp goed dat hier de oproep van uw Kamer vandaan komt om tot een andere verdeling
van de bewijslast te komen en de toepassing van het beginsel van voorzorg te vergemakkelijken.
Ik teken hierbij wel aan dat dit een concrete rechtszaak betreft waar ook andere omstandigheden
een rol spelen. Ik wacht daarom de uitkomst van het hoger beroep tegen deze uitspraak
af.

Een volledige omkering van de bewijslast, waar het lid Van der Graaf naar vraagt,
is nu niet mogelijk. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur die op besluiten
van bestuursorganen van toepassing zijn, staan daaraan in de weg. Voor ieder besluit
dat het bevoegd gezag neemt, geldt namelijk dat het besluit gemotiveerd moet zijn
(noodzakelijk, evenredig/proportioneel, integrale belangenafweging) en hoe ingrijpender
het besluit is, hoe meer eisen aan de onderbouwing van het besluit door het bevoegd
gezag worden gesteld. Het is wel mogelijk om in regelgeving voor specifieke besluiten,
zoals omgevingsvergunningen, bedrijven aanvullende verplichtingen op te leggen (bijvoorbeeld
monitorings-, informatie- of meldingsverplichtingen). Deze bestaan voor een deel al
en hiermee rust een aanzienlijk deel van de bewijslast reeds bij vervuilende bedrijven.
Daarnaast hecht ik eraan om op te merken dat het uitgangspunt van het milieurecht
is dat nadelige gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk worden voorkomen. Dit brengt
met zich mee dat in geval een bedrijf zelf kennis heeft over risico’s op ernstige
gevolgen van de uitstoot van een chemische stof uit het bedrijf, dit bedrijf waar
dit redelijkerwijs haalbaar is dient te zorgen voor beperking van de risico’s.

Ik zal nagaan in hoeverre de verschillende bestaande informatieplichten nog beter
benut kunnen worden en daarnaast of er juridische mogelijkheden zijn om de verdeling
van de bewijslast tussen bevoegd gezag en bedrijf in het licht van het voorzorgbeginsel
bij mogelijk gevaarlijke stoffen aan te scherpen. In het licht van het voorzorgbeginsel
zou gedacht kunnen worden aan het creëren van de verplichting in regelgeving om aanvullende
informatie aan te leveren bij het bevoegd gezag waaruit blijkt dat de risico’s van
ernstige gevolgen zich ondanks de wetenschappelijk onderbouwde aanwijzingen daarvoor
(toch) niet voor kunnen doen. Wanneer dat tegenbewijs niet kan worden geleverd, zou
dat een reden kunnen zijn voor het bevoegd gezag om de vergunning te weigeren, aan
te scherpen of onder omstandigheden zelfs in te trekken.

De uitwerking van een dergelijke bewijslastregeling is complex en moet zorgvuldig
gebeuren. Nut, noodzaak, proportionaliteit en wetenschappelijke onderbouwing zullen
moeten worden meegewogen. Dit vergt nader onderzoek.

In het project voorzorg binnen het Impulsprogramma Chemische Stoffen wordt samen met
contactpersonen vanuit IPO, VNG, UvW en ODNL en het RIVM gekeken naar de bredere context
voor de bewijslast rondom de pZZS-lijst. Er wordt nagegaan of er alternatieven of
verbeteringen mogelijk zijn, ook voor een mogelijke verschuiving in de rolverdeling
tussen bevoegde gezagen en bedrijven bij de onderbouwing van risico’s voor de gezondheid
en het milieu van mogelijk gevaarlijke chemische stoffen. Het gaat dan tevens om mogelijke
aanpassingen in de regelgeving. Voor zover het de vergunningverlening en de rolverdeling
tussen bevoegd gezag en bedrijf betreft, wordt hierbij aangesloten op de actielijnen
die in de Kabinetsreactie op het OVV-rapport «Industrie en omwonenden» van 10 oktober
2023 zijn aangegeven.

Het doel is om bevoegde gezagen duidelijkheid te geven over de te volgen aanpak, ook
bij (wetenschappelijke) onzekerheid of er sprake is van een gevaarlijke chemische
stof. Graag ga ik hiermee, mede gevoed door de gesprekken met de gedeputeerden van
Zuid-Holland en andere medeoverheden, voortvarend aan de slag.

Ook voor de inspanningen die we vanuit de zorgplicht van bedrijven verwachten om nadelige
gevolgen voor de leefomgeving te voorkomen, is deze duidelijkheid van belang. Dit
draagt bij aan de preventie en het terugdringen van gevaarlijke chemische stoffen
en dient daarmee de Kabinetsdoelen voor de kwaliteit van de leefomgeving en de gezondheid.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen