Brief regering : Stand van zaken derogatiecontroles 2023 en bufferstroken

Nr. 519
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 oktober 2023

In deze brief informeer ik u over de stand van zaken met betrekking tot de derogatiecontroles
in 2023 en handhaving bufferstroken, zoals aan u toegezegd in het Commissiedebat Stikstof,
NPLG en Natuur (van 7 september jl.) (Kamerstuk 35 334, nr. 263) Daarnaast geef ik in deze brief uitvoering aan de op 26 september jl. aangenomen(Handelingen
II 2023/24, nr. 4, item 8).

motie van het lid Tjeerd de Groot betreffende een versterkte handhavingsstrategie1 (Kamerstuk 33 037, nr. 507). In het verlengde van die motie informeer ik u hierbij ook over het feit dat het
Besluit bufferstroken meststoffen is gepubliceerd en op 1 januari 2024 in werking
treedt in het stelsel van de Omgevingswet. Omdat het werken met de Omgevingswet nieuw
is, geef ik in deze brief hierop een toelichting.

Stand van zaken derogatiecontroles

Op 6 juli jl. heb ik de rapportages over het mestbeleid in relatie tot de derogatie
in 2022 aan de Tweede Kamer doen toekomen (Kamerstuk, 33 037 nr. 500). In de jaarlijkse rapportages mestbeleid geef ik inzicht in de waterkwaliteit op
derogatiebedrijven, de Nederlandse veehouderij en mestmarkt, de deelname aan derogatie,
de handhaving van het Nederlands mestbeleid en de voortgang van de versterkte handhavingsstrategie
mest (hierna: VHS Mest). Deze rapportages geven invulling aan de monitorings- en verslagleggingsverplichting
als opgenomen in de derogatiebeschikking 2022–2025 (EU) 2022/2069 (hierna: derogatiebeschikking).

De derogatiebeschikking kent een monitoringsverplichting van derogatiebedrijven (bedrijven
met een derogatievergunning, artikel 10) en de verplichting om administratieve controles
uit te voeren op alle vergunningsaanvragen en 5% van de bedrijven waaraan een vergunning
is verleend fysiek te inspecteren (artikel 11, eerste en tweede lid). Dit pakket aan
administratieve en fysieke controles betreft de zogenaamde «derogatiecontroles». Bij
deze derogatiecontroles wordt nagegaan of de landbouwer voldoet aan de voorwaarden
van de derogatievergunning (en daarmee aan de voorwaarden uit de derogatiebeschikking).
Vanuit de derogatiebeschikking is Nederland verplicht uiterlijk op 30 juni in het
opvolgende kalenderjaar over de resultaten van deze controles te rapporteren aan de
Europese Commissie. De rapportage over de controles betreffende het jaar 2023 zal
derhalve uiterlijk op 30 juni 2024 aan de Europese Commissie worden gestuurd.

In het Commissiedebat heb ik toegezegd u tussentijds – vooruitlopend op de rapportage
Nederlands mestbeleid 2023 – te informeren over de voortgang van de (nog lopende)
derogatiecontroles in 2023. Ik baseer mij in deze brief op de informatie die op dit
moment beschikbaar is bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO)
en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA). De RVO voert jaarlijks
administratieve controles uit en verzorgt de communicatie naar ondernemers over alle
verplichtingen en regelingen van het mestbeleid in het kader van de uitvoering. De
NVWA is verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de mestregelgeving en
voert controles uit in het veld.

Aangezien de derogatiecontroles bij beide organisaties nog volop in uitvoering zijn,
is het geschetste beeld in deze brief niet volledig en uitputtend. Pas in de rapportage
Nederlands mestbeleid 2023 (verschijnt eind juni 2024) is het mogelijk het volledige
overzicht te geven in aantallen en resultaten van de uitgevoerde controles. De resultaten
van reeds uitgevoerde fysieke controles zijn op dit moment nog niet altijd bekend,
omdat de dossiers na de fysieke inspecties nog administratief opgevolgd moeten worden.
Hieronder geef ik u in tabel 1 het tussentijdse beeld van het aantal aangevraagde
en verleende derogatievergunningen 2023.

Tabel 1: Aantal aangevraagde en verleende derogatievergunningen 2023 op 26 september
2023

Derogatievergunningen 2023

Aantal aanvragen geregistreerd

15.127

Aantal verleende vergunningen

14.822

Totaal areaal derogatiebedrijven

700.208 hectare

Waarvan totaal areaal grasland

614.753 hectare (87,8%)

Aantal administratieve controles 2023

Zoals vermeld in de rapportage Nederlands mestbeleid 2022 heeft de RVO in 2022 15.277
administratieve controles uitgevoerd. Vanwege de vele veranderingen was de Gecombineerde
opgave in 2023 meer werk voor de landbouwer in vergelijking met voorgaande jaren.
Om die reden is de Gecombineerde opgave dit jaar een maand langer opengesteld, tot
en met 15 juni 2023 (Kamerstuk 28 625, nr. 349).

Vanaf oktober worden landbouwers nog in de gelegenheid gesteld hun gegevens in de
opgave te controleren en aan te passen tot en met 30 november a.s. (Kamerstuk 28 625, nr. 350). Hierdoor zijn de benodigde controles in de perceelsregistratie en de voorwaarden
van de derogatiebeschikking door de RVO nog niet afgerond.

Aantal fysieke controles derogatievoorwaarden 2022 en 2023

De fysieke handhaving door de NVWA bij derogatiebedrijven ziet in 2023 toe op de jaren
2022 en 2023. In verband met de late bekendmaking van de derogatiebeschikking (september
2022) was de NVWA niet in de gelegenheid deze fysieke controles eerder uit te voeren.
Dit is een unieke situatie, want niet eerder diende de NVWA twee derogatiejaren in
één jaar te controleren. Dit legt in 2023 een groot beslag op de inspectiecapaciteit
van de NVWA. Door de NVWA zijn in 2023 tot de peildatum van 21 september 2023 de in
tabel 2 genoemde controles uitgevoerd, in onderzoek of nog te starten.

Tabel 2: Controles uitgevoerd door NVWA tot en met 21 september 2023

Jaar

Totaal gepland

Afgerond

In uitvoering

Nog te starten

Nodig voor 5%-eis

2022

760

590

160

10

760

2023

742

17

150

575

742

In voornoemde rapportage Nederlands mestbeleid 2022 is vermeld dat de NVWA over het
jaar 2022 al 451 controles heeft afgerond. De controles over het derogatiejaar 2022
zijn in 2023 afgewerkt. Doordat de openstellingsperiode van de Gecombineerde opgave
dit jaar is verschoven naar 15 juni 2023, kon de NVWA pas een maand later beginnen
met het uitvoeren van de derogatiecontroles over het jaar 2023. In het eerste kwartaal
van 2024 zal de NVWA nog circa 300 derogatiecontroles uitvoeren als onderdeel van
de nog uit te voeren 575 controles over derogatiejaar 2023. De doelstelling van de
NVWA is om in april 2024 alle derogatiecontroles over 2023 fysiek en administratief
te hebben afgerond. Daarmee worden de derogatiecontroles, zoals gebruikelijk, ruim
op tijd binnen een jaar na sluiting van de Gecombineerde opgave afgerond. Daarnaast
zijn ook de andere ingeplande prioritaire mestprojecten over 2023 in april 2024 afgerond.
Na het invullen van de Gecombineerde opgave op 15 mei 2024 wordt gestart met de derogatiecontroles
2024, die uiterlijk in het eerste kwartaal van 2025 fysiek en administratief zijn
afgerond.

Versterkte handhavingsstrategie mest

In 2018 heeft Nederland de VHS Mest opgesteld ter uitvoering van de destijds geldende
derogatiebeschikking (2018/820/EU) en aan de Tweede Kamer gestuurd (Kamerstuk 33 037, nr. 311). Een belangrijk onderdeel van de VHS Mest is een gebiedsgerichte en risicogerichte
aanpak zoals ook is opgenomen in de huidige derogatiebeschikking in artikel 4, zesde
lid.

De motie van het lid Tjeerd de Groot vraagt de regering een versterkte handhavingsstrategie
op te stellen en deze voor oktober met de Kamer te delen. Zoals hierboven benoemd
is de VHS Mest reeds in 2018 met de Kamer gedeeld en op 31 mei jl. heb ik u uitgebreid
geïnformeerd over de voortgang van de VHS Mest (Kamerstuk, 33 037, nr. 495). Hierin ben ik ingegaan op de voortgang van de risicogerichte handhaving (onder
andere specifieke aanpak voor intermediaire ondernemingen en covergisters), de gebiedsgerichte
handhaving in de drie geïdentificeerde risicogebieden (de Peel, de Gelderse Vallei
en Twente) en het real-time Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen dat met ingang van
1 januari 2023 is ingevoerd.

Besluit bufferstroken meststoffen

Met het ontwerpbesluit bufferstroken meststoffen wordt geregeld dat de Uitvoeringsregeling
bufferstroken (Stcrt. 2023, nr. 6071), die op 1 maart jl. in werking is getreden ter uitvoering van de derogatiebeschikking,
wordt omgezet in het stelsel van de Omgevingswet.2 Dit is nodig, omdat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024
de grondslag voor de Uitvoeringsregeling bufferstroken vervalt. Het ontwerpbesluit
bevat wijzigingen van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) en het Uitvoeringsbesluit
Meststoffenwet.

Het ontwerpbesluit regelt de breedtes van de aan te houden bufferstroken en het niet
meetellen van de oppervlakte van de bufferstrook in de berekening van de mestplaatsingsruimte
dierlijke mest op een bedrijf (net als in de Uitvoeringsregeling bufferstroken het
geval was). Daarnaast is binnen de reikwijdte van de voorwaarden in de derogatiebeschikking
een aantal verduidelijkingen en verbeteringen ten opzichte van de Uitvoeringsregeling
bufferstroken doorgevoerd.

In de overwegingen voor de motie refereert het lid Tjeerd de Groot aan het advies
van 16 augustus jl. van de Raad van State3 met betrekking tot het voornoemde ontwerpbesluit bufferstroken meststoffen. Het advies
van de Raad van State heeft een zogeheten dictum B gekregen. Dat dictum drukt uit
dat de Raad geen bezwaren heeft tegen het voorstel, alleen enkele opmerkingen. De
Raad adviseert met die opmerkingen rekening te houden voordat het ontwerp besluit
wordt vastgesteld. Dit advies betreft de uitvoering van de adviesaanvraag aan de Raad
van State waarover ik u heb geïnformeerd met mijn brief van 14 juli jl. (Kamerstuk
33 037, nr. 501). Voor de volledigheid en de transparantie heb ik de in het kader van het ontwerpbesluit
uitgebrachte uitvoerbaarheidstoetsen, die door de Raad van State meegewogen zijn voor
het advies, bijgevoegd bij deze brief.

Met betrekking tot de handhaving van de bepalingen voor bufferstroken adviseert de
Raad van State om in de toelichting te verduidelijken hoe mogelijke beletselen voor
de versterkte handhavingsstrategie mest ten aanzien van de regels over de bufferstroken
tijdig zullen worden weggenomen. De Raad van State maakte de opmerking over de handhaafbaarheid
mede naar aanleiding van de uitvoeringstoets van de NVWA in het kader van het besluit.
De NVWA gaf aan, dat de mogelijkheden voor handhaving van de bepalingen voor bufferstroken
beperkt zijn, omdat er in 2023 nog geen goede kaartlaag beschikbaar is.

In het nader rapport ben ik ingegaan op de opmerkingen van de Raad van State. Conform
het advies van de Raad van State heb ik de opmerkingen verwerkt door aanpassingen
in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit (zie onderstaand kader). De conclusie
is dat er geen beletselen zijn voor de uitvoering van de versterkte handhavingsstrategie,
omdat de bufferstroken meegenomen worden in de onafhankelijke risicobeoordeling conform
de systematiek van de VHS Mest en de samenwerking tussen overheden juist een belangrijk
onderdeel is van de VHS Mest. Daarbij wordt op dit moment gewerkt aan een verbeterde
kaartlaag, die naar verwachting in de eerste maanden van 2024 beschikbaar komt. Hiermee
wordt de uitvoerbaarheid voor de landbouwers en de handhaafbaarheid voor de RVO en
de NVWA van de regels over bufferstroken gemakkelijker. De ministerraad heeft op 29 september
jl. ingestemd met de naar aanleiding van het advies van de Raad aangepaste nota van
toelichting en het nader rapport. Het besluit bufferstroken meststoffen wordt binnenkort
vastgesteld (Stb 2023, nr. PM) en treedt in werking per 1 januari 2024. De Uitvoeringsregeling
bufferstroken komt dan te vervallen.

Kader: toelichting verduidelijking regels bufferstroken in relatie tot de versterkte
handhavingsstrategie mest

Allereerst is in de nota van toelichting aangegeven hoe een onafhankelijke risicobeoordeling
voor wat betreft de naleving van de regels voor bufferstroken mogelijk is. Beschreven
is dat sprake is van twee kaartlagen: een kaartlaag waterlopen met daarop de ligging
en typering van oppervlaktewaterlichamen, en een kaartlaag bufferstroken waarin op
basis van de typering in de kaartlaag waterlopen de breedte van de bufferstroken wordt
ingetekend. Dit onderscheid is van belang om de mogelijkheden voor toezicht en handhaving
te verhelderen. De typering in de kaartlaag waterlopen is nog niet in alle gevallen
juist, maar de ligging van de oppervlaktewaterlichamen klopt wel. Vervolgens is verhelderd
dat het voor de RVO en de NVWA mogelijk is om de bepalingen met betrekking tot bufferstroken
in relatie tot de mestplaatsingsruimte risicogericht te controleren. Zij kunnen daarbij
gebruik maken van de kaartlaag waterlopen in combinatie met de door landbouwers opgegeven
mestplaatsingsruimte in de Gecombineerde opgave. Hiermee wordt het mogelijk om te
bepalen welke landbouwers percelen in gebruik hebben die grenzen aan een oppervlaktewaterlichaam
en daarbij geen vermindering van de mestplaatsingsruimte hebben opgegeven. Op basis
van deze gegevens kan een risicobeoordeling worden gemaakt van potentiële situaties
van niet-naleving.

Naast het kunnen identificeren van situaties met een verhoogde kans op niet-naleving
is in de tweede plaats de samenwerking tussen overheden een belangrijk onderdeel van
de versterkte handhavingsstrategie. In de nota van toelichting is veel aandacht besteed
aan de verschillende rollen en verantwoordelijkheden die in het stelsel van de Omgevingswet
aan de orde zijn met betrekking tot de regels over bufferstroken. Naar aanleiding
van het advies van de Raad van State is in de nota van toelichting verder verduidelijkt
hoe de samenwerking tussen de betreffende partijen noodzakelijk, en binnen het stelsel
van de Omgevingswet ook geborgd is, voor de handhaving van de regels voor bufferstroken.
Aangegeven is dat die noodzaak er onder meer is vanwege de samenloop die kan optreden
bij een milieubelastende activiteit en de lozingsactiviteit die daarbij kan ontstaan.
De verschillende bestuursorganen die hierbij zijn betrokken, zijn ook benoemd in de
nota van toelichting, evenals de in de Omgevingswet voorgeschreven afstemmingsplicht
die onder meer noopt tot het maken van werkafspraken tussen deze bestuursorganen.
Aangevuld is verder dat in de gebieden waarvoor de versterkte handhavingsstrategie
specifiek geldt al een platform bestaat waar die afspraken gemaakt kunnen worden.

Handhaving bufferstroken vanaf 2024 en bevoegd gezag

De implementatie van de voorwaarden voor bufferstroken in het stelsel van de Omgevingswet
heeft meer gevolgen dan alleen het omzetten van bepalingen van de ene regelgeving
naar de andere. In het stelsel van de Omgevingswet wordt een nieuwe manier van werken
geïntroduceerd, die uitgaat van samenwerking door alle betrokken (uitvoerende) partijen.
In het Bal is het bevoegd gezag (en daarmee de bevoegdheid voor uitvoering, toezicht
en handhaving) gekoppeld aan een activiteit. Het Bal kent twee typen activiteiten:
milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten die naast elkaar kunnen voorkomen.

Bij het toepassen van meststoffen op de bufferstrook is, conform de al bestaande systematiek
van het Bal, sprake van een overtreding van bepalingen met betrekking tot de milieubelastende
activiteit. Voor de milieubelastende activiteiten met betrekking tot het gebruik van
meststoffen ben ik (Minister van LNV) aangewezen als bevoegd gezag. In de praktijk
wordt deze bevoegdheid namens mij uitgevoerd door de RVO en de NVWA.

Uit een milieubelastende activiteit kan ook een lozingsactiviteit voortkomen. Er is
in algemene zin sprake van een lozingsactiviteit als vervuilende stoffen bij toepassing
direct in het oppervlaktewater worden gestrooid of gesproeid en/of daarin afspoelen
of via een kort transport door de bodem daarin uitspoelen; of als het aannemelijk
is dat dit met de gebruikte techniek is gebeurd of gaat gebeuren. Er kan dus sprake
zijn van een lozingsactiviteit als meststoffen aanwijsbaar in oppervlaktewater terecht
komen. In dat geval zijn, conform de al bestaande bepalingen in het Bal, de waterbeheerders
bevoegd gezag. Dit zijn de waterschappen met betrekking tot wateren in hun beheersgebied
en de Minister van IenW voor de Rijkswateren. In de praktijk voert Rijkswaterstaat
deze taken uit namens de Minister van IenW.

Dit betekent dat bij het gebruiken van meststoffen naast een oppervlaktewater gelijktijdig
sprake kan zijn van een (overtreding bij) een lozingsactiviteit (als meststoffen aanwijsbaar
in oppervlaktewater komen) en van een (overtreding bij) milieubelastende activiteit
(als de meststoffen worden gebruikt op een bufferstrook). De mogelijkheid van het
tegelijkertijd voorkomen van een milieubelastende activiteit en een lozingsactiviteit
vereist goede afstemming tussen de partijen die toezichthoudende en handhavende taken
hebben. Die afstemming is voorgeschreven in artikel 2.2, eerste lid, van de Omgevingswet.
Deze afstemming en het maken van afspraken is een eigen verantwoordelijkheid van de
betrokken organisaties. Dit is ook toegelicht in de nota van toelichting bij het Besluit
bufferstroken meststoffen.

Naast de toezicht en handhavende taken met betrekking tot het gebruiken van meststoffen
op de bufferstrook (lozingen of milieubelastende activiteit), bevat het besluit bufferstroken
ook een taak voor RVO en NVWA in het kader van de handhaving van de gebruiksnormen.
Dit in het kader van de bepaling in het besluit dat de oppervlakte bufferstrook niet
meetelt in de mestplaatsingsruimte mest op een bedrijf. Bij geconstateerde overtredingen
kunnen door RVO, op basis van de bevindingen van de NVWA, bestuurlijke boetes worden
opgelegd. De controle op de gebruiksnormen wordt gedaan na afloop van een kalenderjaar.

Handhaving bufferstroken 2023

De onafhankelijke risicobeoordeling van overtreding van de bepalingen voor bufferstroken
wordt door de RVO en de NVWA, ingevuld via de VHS Mest. De controles aangaande de
bufferstroken vormen een onderdeel van deze risicogerichte aanpak. In mijn brief van
31 mei jl. heb ik reeds geschetst hoe de controles op naleving van de bufferstroken
regels in 2023 worden uitgevoerd. Daarbij heb ik aangegeven dat de waterschappen en
Rijkswaterstaat op grond van de Uitvoeringsregeling bufferstroken in 2023 ook al aangewezen
waren als bevoegd gezag met betrekking tot lozingen op het oppervlaktewater.

Risicogerichte controles op de mestplaatsingsruimte 2023 vinden na afloop van het
kalenderjaar plaats. Uit een eerste analyse blijkt dat niet alle landbouwers hun mestplaatsingsruimte
in de Gecombineerde opgave 2023 aangepast hebben. Gegeven de complexiteit van de Gecombineerde
opgave van dit jaar vraagt de RVO de komende periode nog extra aandacht van de landbouwers
voor de juiste registratie van de mestplaatsingsruimte, zoals het verminderen van
de mestplaatsingsruimte met de oppervlakte van de bufferstroken. De landbouwer kan
deze gegevens tot en met 30 november a.s. nog controleren en aanpassen.

Op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 controleert de NVWA de bepalingen voor
de bufferstrook bij GLB-deelnemers. In de GLB controles worden de bufferstroken meegenomen.
Als onderdeel van de derogatiecontroles in 2023 kijkt de NVWA naar de bufferstroken
en attenderen de inspecteurs de landbouwer op mogelijke afwijkingen in de registratie
van de oppervlakte landbouwgrond, zodat de landbouwers de registratie tijdig kunnen
aanpassen in de Gecombineerde opgave voor wat betreft de mestplaatsingsruimte. Indien
bij de gebruiksnormencontroles in 2024 blijkt dat de feitelijke situatie in het veld
bij een landbouwer niet overeenkomt met hetgeen door de landbouwer is gemeld in de
Gecombineerde opgave 2023, wordt hier handhavend tegen opgetreden. Omdat de administratieve
en fysieke controles nog lopen kan ik u hier pas in de rapportage Nederlands mestbeleid
2024 verder over informeren.

Tot slot

Ik wil benadrukken dat het toezicht en de handhaving het sluitstuk zijn van de uitvoering
van het mestbeleid en de derogatiebeschikking. Er is dit jaar veel aandacht geweest
voor het kenbaar maken van de nieuwe regels waarmee de landbouwer dit jaar geconfronteerd
is, zoals de bufferstroken. De RVO heeft veelvuldig gecommuniceerd over deze nieuwe
regels. De landbouwer is en blijft zelf primair verantwoordelijk voor de naleving
van de mestregels; toezicht komt nooit in de plaats van de naleving door de landbouwer.
De derogatiebeschikking verlangt van Nederland een voortdurende onafhankelijke risicobeoordeling
van fraudegevallen en identificatie van gebieden waar dierlijke mest wordt gebruikt
en beheerd en waar een hoger risico bestaat op opzettelijke niet-naleving van de nationale
mestregels. Naast de 100% administratieve controles is het niet mogelijk alle voorwaarden
van elke landbouwer op elk moment volledig te controleren. Daarom zijn de controles
door de RVO en de NVWA conform de derogatiebeschikking risicogericht uitgevoerd. Door
de handhaving risicogericht in te richten, heeft de inzet van de beschikbare handhavingscapaciteit
de grootste kans om risico’s voor niet-naleving en voor het milieu op te sporen.

Met deze brief bied ik u het beschikbare inzicht over de voortgang van de derogatiecontroles
in 2023 en heb ik de motie van het lid Tjeerd de Groot uitgevoerd. Zoals gemeld zal
het volledige beeld over de controles van 2023 worden geschetst in de rapportage Nederlands
mestbeleid 2023 dat uiterlijk 30 juni 2024 aan de Europese Commissie wordt gezonden
en daarna aan de Eerste Kamer en de Tweede Kamer zal worden aangeboden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema