Brief regering : Beleidskader aanpak mensensmokkel 2023-2026

Nr. 235
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2023

Hierbij doe ik de Kamer, mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
het Beleidskader aanpak mensensmokkel 2023–2026 toekomen.

1. Inleiding

In het Europese Actieplan Mensensmokkel 2021–2025 is aangegeven dat een krachtige
Europese respons op mensensmokkel binnen en buiten de EU een essentieel onderdeel
is van de brede aanpak van migratie, zoals ook uiteengezet in het migratie- en asielpact.
Het onderhavige beleidskader geeft onder meer invulling aan de Europese ambities in
de aanpak van mensensmokkel en geeft een geconsolideerd overzicht van de Nederlandse
beleidsprioriteiten inzake deze aanpak en de achterliggende governance hierbij. Het
beleidskader is daarbij gericht op het versterken van de aanpak van mensensmokkel
zoals ook bepaald in het Coalitieakkoord van het kabinet (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77). Het kabinet zet met prioriteit in op de aanpak van mensensmokkelaars en de ontmanteling
van de criminele netwerken. Het beleidskader mensensmokkel 2023–2026 vormt het kader
waarbinnen de in de aanpak betrokken organisaties opereren en geeft richting aan de
doelstellingen van deze organisaties.

Migranten die de keuze maken om irregulier naar Europa en Nederland te reizen, proberen
vaak te ontsnappen uit armoede-, ramp- of crisisgebieden, precaire politieke omstandigheden
of om andere voorstelbare redenen zonder de mogelijkheid te hebben om legaal te migreren.
Mensensmokkelaars bieden zich dan ook aan om deze migranten te helpen de grens over
te steken, te helpen bij de irreguliere toegang of irregulier verblijf in een EU lidstaat
te faciliteren. In ruil voor geld of diensten kan een smokkelaar transport, (vervalste)
reisdocumenten, informatie, huisvesting, of informele arbeid aanbieden.

Mensensmokkelaars en de netwerken daarachter opereren vaak louter uit cynisch winstbejag
en maken daarbij geregeld misbruik van de kwetsbare situatie van de mensen die op
hen een beroep doen. Hierbij worden de gesmokkelde personen niet zelden aan ernstige
gevaren blootgesteld met het risico dat zij komen te overlijden ten gevolge van de
reis of uitbuiting. Deze gesmokkelde personen zijn zich vaak niet bewust van de gevaren
op de route. Mensensmokkel wordt dan ook gezien als een grensoverschrijdende criminele
activiteit die het leven van migranten in gevaar brengt. De gevaren van mensensmokkel
geven blijk van gebrek aan respect voor het menselijk leven en de menselijke waardigheid.
Mensensmokkel ondermijnt daarnaast de migratiebeheerdoelstellingen van de EU en de
grondrechten van de betrokkene slachtoffers. Te vaak betreft mensensmokkel een misdaad
met een low risk en een high reward, waarbij smokkelaars opereren vanuit goed georganiseerde en internationale netwerken
en de pakkans laag is.

De aanpak van mensensmokkel in Nederland kent een stevige basis. Mensensmokkel is
een specifiek artikel in het wetboek van strafrecht, namelijk artikel 197a Wetboek
van Strafrecht (WvSr). De richtlijn 2002/90/EG en Kaderbesluit 2002/946, die toezien
op de Europese harmonisering van de strafbaarstelling van mensensmokkel, zijn geïmplementeerd
middels dit betreffende artikel. Mensensmokkel betreft een ander delict dan mensenhandel
en heeft dan ook zijn eigen strafbaarstelling. Mensensmokkel is het bieden van hulp
en transport aan mensen met als doel ze de grens over te smokkelen terwijl mensenhandel
toeziet op de gedwongen uitbuiting van het slachtoffer, bijvoorbeeld seksuele uitbuiting,
arbeidsuitbuiting, criminele uitbuiting of orgaanhandel. Vanwege de verwevenheid tussen
mensenhandel en mensensmokkel, en de expertise die nodig is beide fenomenen aan te
pakken, hebben de politie, de Nederlandse Arbeidsinspectie, de Koninklijke Marechaussee
(KMar) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) samen het Expertisecentrum Mensenhandel
en Mensensmokkel (EMM) opgericht, en is sinds 2021 ook het Openbaar Ministerie (OM)
daarbij aangesloten. Na de toename van migratiebewegingen in 2015 zoeken betrokken
overheidsinstellingen daarnaast structureel afstemming binnen het Multidisciplinair
Team Mensensmokkel (MDT).

Internationaal werkt Nederland samen met andere landen middels instanties zoals Europol,
Eurojust, Frontex en andere internationale organisaties om irreguliere migratie tegen
te gaan en mensensmokkel aan te pakken. De laatste jaren heeft de aanpak van mensensmokkel
door gebruik van deze organisaties gezorgd voor een bredere en internationaal gecoördineerde
aanpak. Vanuit de EU worden hiervoor ook gelden ter beschikking gesteld.

Mensensmokkel blijft een actueel vraagstuk dat voortdurend, eensgezind en collectief
verder moet worden aangepakt. Het is kenmerkend voor de georganiseerde criminaliteit
dat deze zich steeds in nieuwe verschijningsvormen voordoet. Hier moeten de overheid
en uitvoeringsorganisaties continu op inspelen. Nieuwe methoden van daders hebben
gevolgen voor de manier waarop mensensmokkel aangepakt zou moeten worden. Ook digitalisering
zorgt ervoor dat mensensmokkel zich in nieuwe verschijningsvormen voordoet. Smokkelaars
bieden hun activiteiten steeds vaker via het internet en sociale media aan. Daarnaast
gaat mensensmokkel ook vaak gepaard met andere criminele activiteiten, zoals gebruik
van valse documenten, drugs- en/of wapensmokkel, en inzet van migranten t.b.v. mensenhandel.
Met het oog op deze wisselende modi operandi moet het beleidskader dan ook de nodige
flexibiliteit bieden voor activiteiten en maatregelen om mensensmokkel nog beter te
kunnen aanpakken.

Eerst zal een overzicht worden gegeven van de huidige situatie van mensensmokkel in
Nederland. Daarna worden de aandachtsgebieden in de aanpak van mensensmokkel voor
de periode 2023–2026 belicht. Deze aandachtsgebieden betreffen de versterking van
de integrale aanpak mensensmokkel, de versterking van opsporing en vervolging, innovatieve
methodes in de aanpak van mensensmokkel, gerichte inzet van preventie- en bewustwording
campagnes, internationale samenwerking en gegevensverzameling en statistieken. Tot
slot zal de aanpak van mensensmokkel in relatie tot Caribisch Nederland worden toegelicht.

2. Huidige situatie van mensensmokkel in Nederland

Vanuit verschillende gebieden, maar vaak vanuit naburige landen, komen migranten om
diverse redenen naar Europa toe. Migranten maken lange reizen en krijgen vaak te maken
met gevaarlijke situaties. De georganiseerde mensensmokkel is de afgelopen jaren veranderd
van een delict vooral gericht tegen de Nederlandse staat naar een delict dat niet
zelden ook slachtoffers maakt van mensen in een kwetsbare situatie.

De modi operandi van mensensmokkelaars veranderen over tijd en plaats. Zo worden er
verschillende routes gebruikt om naar Europa te komen en wordt er eenmaal binnen Europa
op verschillende manieren geprobeerd naar uiteindelijke bestemmingslanden als Nederland
te reizen. Ook komt het geregeld voor dat eerst door Europese landen gereisd wordt
om vervolgens naar het Verenigd Koninkrijk door te reizen. Bij het afleggen van deze
migratieroutes zijn ook incidenten met dodelijke afloop te betreuren. Desondanks blijven
migranten naar de EU reizen terwijl daarbij veelvuldig gebruik wordt gemaakt van mensensmokkelnetwerken.
Deze netwerken zijn ook in Nederland actief. Nederland is veelal een bestemmingsland,
maar ook een transitland voor wat bijvoorbeeld (voorbereidende handelingen voor) de
mensensmokkel naar het Verenigd Koninkrijk betreft.

De aanpak van mensensmokkel is een prioriteit van dit kabinet. Voor een effectieve
aanpak van mensensmokkel is een integrale benadering en eenduidige interpretatie van
de Europese en internationale regelgeving noodzakelijk. In Nederland zijn de voor
de strafbaarstelling van mensensmokkel relevante Richtlijn 2002/90/EG en Kaderbesluit
2002/946 geïmplementeerd in artikel 197a van het WvSr. Ook sluit de Nederlandse strafbaarstelling
van mensensmokkel aan op het VN-verdrag tegen grensoverschrijdende georganiseerde
misdaad en het tweede protocol daarvan dat specifiek gaat over mensensmokkel. In Nederland
is voor de integrale aanpak van mensensmokkel het barrièremodel mensensmokkel ontwikkeld.1 In dit model staan diverse interventies en maatregelen die de bij de aanpak betrokken
organisaties kunnen uitvoeren om mensensmokkel tegen te gaan en te helpen voorkomen.

Ten behoeve van deze integrale aanpak is ook het Multidisciplinair Team Mensensmokkel
opgericht. Dit team omvat de meest betrokken organisaties in de aanpak van mensensmokkel
en bestaat uit:

• Openbaar Ministerie

• Koninklijke Marechaussee

• Politie

• Immigratie- en Naturalisatiedienst

• Ministerie van Justitie en Veiligheid

• Ministerie van Buitenlandse Zaken

Openbaar Ministerie, Koninklijke Marechaussee en politie

Onder het gezag van het OM pakken de KMar en de politie mensenmokkel aan en zien zij
toe op de strafrechtelijke handhaving van mensensmokkel in Nederland. Ook dragen zij
bij aan de opsporing van mensensmokkel buiten Nederland voor zover dit in het Nederlandse
belang is. De opsporing van mensensmokkel is met name belegd bij de KMar, en de opsporing
van mensenhandel met name bij de politie. Gezien de voorkomende verwevenheid van beide
delicten is het gezamenlijk optrekken in strafrechtelijke onderzoeken echter onontbeerlijk
en dragen beide organisaties actief bij aan de signalering van mensensmokkel en het
verwerven van de informatiepositie op beide fenomenen. Daarnaast werken de politie
en KMar ook samen binnen het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID).
Het ECID geeft onder meer advies en informatie over het voorkomen en aanpakken van
identiteits- en documentfraude. Beide organisaties dragen daarmee bij aan het tegengaan
van mensensmokkel.

De KMar, en in de Rotterdamse haven de Zeehavenpolitie, draagt specifiek bij aan de
aanpak van mensensmokkel in het kader van de grenspolitietaak. Dit gebeurt door het
uitvoeren van buitengrenscontroles bij doorlaatposten, grensbewaking tussen de doorlaatposten
en middels het Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV). Daarnaast zet de KMar zich in het
buitenland in middels versterking van de capaciteit van herkomst- en transitlanden
om bescherming te bieden aan kwetsbare mensen, adequaat grensbeheer te realiseren
en regels te handhaven om criminele smokkelnetwerken aan te pakken. Dit komt bijvoorbeeld
tot uitdrukking door operationele samenwerking die de Nederlandse liaison officers
van de KMar met lokale autoriteiten hebben ten aanzien van het voorkomen van irreguliere
migratie en mensensmokkel en het verwerven van informatie en trends daarover. Zo is
de KMar actief op luchthavens in andere landen middels pre-boardingcontroles in samenwerking
met de lokale autoriteiten en levert ze daarnaast ook personeel aan in Frontex verband.

Immigratie- en Naturalisatiedienst

De IND komt gezien haar taken veel in contact met vreemdelingen die irregulier en
gefaciliteerd door mensensmokkelaars Nederland bereiken. De IND heeft dan ook een
belangrijke signalerende functie als het aankomt op mensensmokkel en de hiertoe gebruikte
modi operandi en routes door vreemdelingen en hun facilitators. Relevante informatie
en signalen afkomstig vanuit de vreemdelingen met wie de IND in contact staat, worden
waar mogelijk ten behoeve van de aanpak van mensensmokkel met de betrokken partners
gedeeld. Daarnaast heeft de IND verschillende Immigration Liaision Officers (ILO’s)
in het buitenland. Deze ILO’s werken samen met lokale autoriteiten en luchtvaartmaatschappijen
op het tegengaan van irreguliere migratie en mensensmokkel. Daarnaast dragen ook de
IND ILO’s bij aan netwerkvorming en de informatie-uitwisseling met alle relevante
spelers op het gebied van de aanpak van irreguliere migratie en mensensmokkel.

Expertisecentrum Mensenhandel & Mensensmokkel

Het EMM is een samenwerkingsverband van de politie, de Koninklijke Marechaussee, de
Nederlandse Arbeidsinspectie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst en het Openbaar
Ministerie. Bij het EMM komen signalen van en strafrechtelijke onderzoeken naar mensensmokkel
en mensenhandel van de partnerorganisaties samen. Daarnaast heeft het EMM zicht op
trends en fenomenen door het voorzitterschap van het operationeel overleg EMM (met
alle partners), door relevante (wetenschappelijke) documentatie en mediaberichten
te verzamelen en door de rol van nationaal contactpunt te vervullen voor (inter)nationale
vragen over trends en fenomenen met betrekking tot mensenhandel en mensensmokkel.
Op basis van deze informatiepositie stelt het EMM operationele, tactische en strategische
producten op, aan de hand waarvan de partners hun taakstelling kunnen verwerkelijken
met betrekking tot de signalering en integrale aanpak van mensensmokkel en mensenhandel.

Ministerie van Justitie en Veiligheid

De staatsecretaris van Justitie en Veiligheid is de verantwoordelijke bewindspersoon
voor het Nederlandse migratiebeleid en het daaronder gerekende beleid op de aanpak
van mensensmokkel. Binnen het ministerie staat het Directoraat-Generaal Migratie (DGM)
aan de lat voor de coördinatie van de Rijksbrede aanpak van mensensmokkel en draagt
DGM zorg voor het opstellen van het beleid inzake de aanpak van mensensmokkel en irreguliere
migratie. Het Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving (DGRR) is gezien
het raakvlak met het mensenhandel delict en de rechtshandhaving component in de aanpak
van mensensmokkel daarnaast ook geregeld betrokken. Tevens valt de voor de strafrechtelijke
handhaving relevante Afdeling Internationale Rechtshulp in Strafzaken (AIRS) onder
het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De AIRS is in Nederland de centrale autoriteit
op het gebied van internationale rechtshulp in strafzaken.

Ministerie van Buitenlandse Zaken

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken coördineert het buitenlandbeleid van de Nederlandse
regering en voert dit uit. In deze hoedanigheid is het ministerie ook betrokken bij
de aanpak van mensensmokkel. Zo wordt vanuit Ontwikkelingssamenwerking in verschillende
bron- en transitielanden ingezet op het tegengaan van mensensmokkel en -handel en
het vergroten van het bewustzijn van de risico’s van irreguliere migratie. Daarnaast
heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken met zijn diplomatieke- en postennetwerk
een ondersteunende functie in het contact en de samenwerking met de autoriteiten en
andere stakeholders van en in derde landen.

3. Aandachtsgebieden voor de periode 2023–2026

3.1 Versterking integrale aanpak mensensmokkel

Mensensmokkel kan het beste bestreden worden als er door de betrokken partners en
op de diverse niveaus intensief wordt samengewerkt en de verschillende facetten binnen
de aanpak van mensensmokkel elkaar versterken.

De afgelopen jaren zijn verschillende activiteiten verricht om de samenwerking tussen
de partners te versterken en optimaliseren. In het kader van het EMM 2.0 zijn er hernieuwde
afspraken gemaakt over de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de politie,
KMar, IND, de Nederlandse Arbeidsinspectie, het OM en het Ministerie van Justitie
en Veiligheid. Het is daarbij van belang de koppeling te kunnen leggen tussen crisisgebieden,
migratiebewegingen en mensensmokkel.

Aan de ontwikkeling van de integrale aanpak moet vanzelfsprekend blijvende aandacht
besteed worden. In de samenwerking is nog ruimte voor verbetering, met name als het
gaat om het delen van informatie. Door de kennis over elkaars werk te vergroten, kunnen
de verschillende mogelijkheden om mensensmokkel aan te pakken beter worden benut.
In dat verband zullen ook binnen het MDT Mensensmokkel herziene afspraken gemaakt
worden over de samenwerking en informatie-uitwisseling. De rollen en verantwoordelijkheden
van het MDT worden waar nodig herzien en geconcretiseerd.

Bestuurlijke aanpak

De bestuurlijke aanpak is ook een belangrijk element in de versterking van de integrale
aanpak. Het is wenselijk dat in de aanpak van mensensmokkel meer gebruik wordt gemaakt
van bestuurlijke interventies/maatregelen. In verschillende bestuurlijke rapportages
van het Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC) worden bestuurlijke maatregelen
voorgesteld om mensensmokkel tegen te gaan. In dat verband wordt een menukaart bestuurlijk
instrumentarium opgesteld voor de bestuurlijke aanpak van mensensmokkel.

Daarnaast is de mogelijkheid voor irreguliere migranten om een baan te vinden in het
illegale circuit een voorkomende drijfveer voor irreguliere migratie en de facilitatie
daarvan. De aanpak van mensensmokkel zal dan ook worden bezien in tandem met de aanpak
van illegale tewerkstelling (artikel 197b WvSr), de Richtlijn 2009/52/EG inzake sancties
tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen, de Richtlijn 2011/36/EU inzake
de bestrijding van en voorkoming van mensenhandel en het huidige wetsvoorstel ter
uitbreiding van de strafbaarstelling van mensenhandel naar ernstige benadeling op
de werkvloer.

Het streven is om vroegtijdig signalen van mensensmokkel op te pakken en de meest
effectieve maatregel in te zetten, zoals bijvoorbeeld het intrekken van vergunningen
en het beboeten van bedrijven. Er zal tevens meer moeten worden samengewerkt met ondernemingen
zoals luchtvaartmaatschappijen, spoorbedrijven, creditcard maatschappijen, banken,
woningcorporaties en de Kamer van Koophandel. Verder zal het barrièremodel mensensmokkel
geactualiseerd worden.

3.2 Versterking opsporing en vervolging

Bij de integrale aanpak blijft een harde en meer internationaal georiënteerde strafrechtelijke
aanpak van groot belang.

Netwerk brede aanpak van mensensmokkel

Het is niet alleen van belang dat er meer zaken tegen mensensmokkelaars worden opgepakt,
maar ook dat grotere en complexere mensensmokkelzaken worden opgepakt teneinde het
hele achterliggende criminele netwerk aan te pakken en te verstoren.

Voor de grotere onderzoeken zou meer gebruik moeten worden gemaakt van de gespecialiseerde
diensten van het Europees Centrum tegen Migrantensmokkel (EMSC) van Europol en Information
Clearing House. Daarnaast vergt deze werkwijze van de betrokken uitvoeringsorganisaties
een daarop toe gerichte organisatie-inrichting en beschikbare expertise bij het personeel.

Om netwerken van mensensmokkelaars te ontwrichten en de daders voor de rechter te
brengen, moeten justitiële autoriteiten in een vroeg stadium van het onderzoek bij
mensensmokkelzaken worden betrokken. Ook de justitiële respons op mensensmokkel zou
gericht moeten zijn op het aanpakken en ontmantelen van internationaal actieve criminele
netwerken met een hoog risico en een hoge waarde.

Om dit doel te bereiken zou meer gebruik moeten worden gemaakt van de ondersteuning
die Eurojust biedt, met name voor gemeenschappelijke onderzoeksteams en operationele
instrumenten, zoals coördinatievergaderingen en coördinatiecentra voor de uitwisseling
van informatie over specifieke zaken. De deelname aan de «Focus Group for Prosecutors
on Migrant Smuggling» die in 2020 binnen Eurojust is opgericht, versterkt verder de
uitwisseling van informatie tussen mensen uit de praktijk over bestaande uitdagingen,
trends en mogelijke oplossingen, onder meer door misbruik van administratieve procedures,
zoals schijnhuwelijken, aan te pakken. De focusgroep biedt een discussieforum voor
rechters en openbaar aanklagers uit de lidstaten en de landen die een samenwerkingsovereenkomst
met Eurojust hebben.

Daarnaast moet de basis bij de opsporingsdiensten en andere autoriteiten op orde zijn
en dient er genoeg en kwalitatief goede capaciteit beschikbaar te zijn voor de aanpak
en opsporing van mensensmokkel. Een gecoördineerde operationele (inter)nationale samenwerking
van de Nederlandse uitvoeringsdiensten, zoals de KMar, politie, het Openbaar Ministerie
en de IND, die ieder vanuit hun eigen aandachtsgebieden de benodigde expertise en
capaciteit leveren, is belangrijk. Hierbij moet ook de synergie tussen mensensmokkel-
en mensenhandelzaken over en weer worden gezocht. Operationele samenwerking is nu
vaak nog ad hoc. Door structurele intensivering van die operationele samenwerking
en meer gecoördineerde inzet van deze operationele partijen in derde landen (upstream)
kunnen mensensmokkel en irreguliere migratie nog effectiever worden aangepakt.

Strafmaxima en opsporingsbevoegdheden

Mensensmokkel mag niet lonen, het moet duidelijk zijn dat degenen die zich hier schuldig
aan maken hoge straffen riskeren. Hiertoe wordt dan ook het artikel inzake mensensmokkel,
artikel 197a WvSr, gewijzigd. Met de voorgestelde verhoging van de strafmaxima van
mensensmokkel naar een maximum van acht jaar (basisdelict mensensmokkel) tot eenentwintig
jaar (mensensmokkel met dodelijk gevolg) wordt meer recht gedaan aan de ernst van
mensensmokkel. Door verhoging van het strafmaximum van het gronddelict komen tevens
enkele additionele opsporingsbevoegdheden beschikbaar. Daarbij zal na de strafverhoging
de voorbereiding van mensensmokkel voorts over de gehele breedte strafbaar zijn. Door
de verhoging wordt dus het onderzoeksveld van de opsporingsdiensten vergroot en daarmee
de mogelijkheid verruimd om in een eerder stadium strafrechtelijk in te grijpen.

Uitbreiding extraterritoriale rechtsmacht

De bovengenoemde wetswijziging voorziet daarnaast in een uitbreiding van de extraterritoriale
rechtsmacht over mensensmokkel door het delict mensensmokkel ook op te nemen in artikel
4 WvSr. Deze bepaling voorziet in een algemene rechtsgrondslag voor de uitoefening
van rechtsmacht ter bescherming van gewichtige algemene nationale rechtsbelangen,
onafhankelijk van het grondgebied waarop het feit is begaan en de nationaliteit van
de dader of het slachtoffer. Hierdoor zal Nederland ook rechtsmacht hebben over eenieder
die zich buiten Nederland schuldig maakt aan mensensmokkel. Het doel hiervan is het
vergroten van de mogelijkheden om niet-Nederlandse daders van internationale georganiseerde
mensensmokkel in Nederland strafrechtelijk te kunnen vervolgen. Daarmee kan georganiseerde
mensensmokkel effectiever worden aangepakt.

Het bewerkstelligen van extraterritoriale rechtsmacht betekent ook een andere manier
van werken binnen de opsporingsonderzoeken. Het OM en de opsporingsinstanties zullen
investeren in kennis van internationaal opsporen en vervolgen. Deze kennis dienen
zij te borgen in hun organisaties. De opsporingsdiensten moeten hiertoe ook voldoende
en gekwalificeerd personeel in dienst hebben voor de aanpak van mensensmokkel. Hiertoe
zal onder andere de opsporings- en intelligencecapaciteit van de uitvoeringsorganisaties
worden uitgebreid en ruimte worden gezocht voor de nodige IV/ICT investeringen voor
de informatieverwerking en analyses.

Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft de regie in de afstemming en implementatie
van het wetsvoorstel. Voor de implementatie van het wetsvoorstel zal het Ministerie
van Justitie en Veiligheid in samenwerking met de relevante uitvoeringsorganisaties
een plan van aanpak opstellen.

3.3. Innovatieve methodes in de aanpak van mensensmokkel

Een vernieuwde respons van rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten op mensensmokkel
moet snel kunnen worden aangepast aan het voortdurend veranderende criminele landschap.
Er dient met name te worden ingezet op de digitale activiteiten in de voorbereiding
en tenuitvoerbrenging van mensensmokkel alsmede op het aanpakken van documentfraude.
Ook op het gebied van financieel onderzoek en de ontneming van vermogensbestanddelen
is nadere actie vereist.

Digitaal onderzoek

Onderzoek middels openbaar beschikbare bronnen, zoals sociale media, moet beter worden
benut teneinde op elk moment een duidelijk beeld te hebben van de actuele mensensmokkeldynamiek.
Dit maakt het beter mogelijk om te anticiperen op nieuwe ontwikkelingen en om trends
op de middellange termijn te voorspellen.

Om mensensmokkelnetwerken die betrokken zijn bij digitale smokkel te ontwrichten,
moeten KMar, politie en OM beter in staat worden gesteld om hun online aanwezigheid
en het gebruik van moderne technologieën voor communicatiedoeleinden doelgerichter
te maken met de steun van de EU-eenheid voor de melding van internetuitingen bij Europol.
Dit vraagt ook om meer capaciteit en gespecialiseerde expertise op dit terrein.

Naast de opbouw van expertise, eventueel met de steun van het Agentschap van de Europese
Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (CEPOL) en het Europees netwerk
voor justitiële opleiding, moeten de onderzoekseenheden van de KMar en politie kunnen
beschikken over geschikte technische apparatuur en software. Met geavanceerde digitale
zoekinstrumenten zoals een webcrawler en webvoyager, waarmee ook tekst- en foto-analyses
kunnen worden gemaakt op het internet om berichten van mensensmokkelaars te signaleren,
kunnen sneller interventies worden uitgevoerd.

Ook zal een verkenning uitgevoerd worden naar de inzet van big data om proactief op
(irreguliere) migratiebewegingen/mensensmokkelroutes te kunnen anticiperen. Het is
wenselijk om sneller inzicht te krijgen in het aantal migranten dat mogelijk met hulp
van een smokkelaar naar de EU en Nederland reist teneinde gerichte interventies te
kunnen plannen. Om deze migrantenbewegingen te monitoren en te voorspellen waar/wanneer
hoeveel migranten worden verwacht kan big data (bijv. via smartphone gegevens van
migranten) worden gebruikt. Dit is bestaande technologie, vergelijkbaar met het volgen
van verkeersstromen op basis van smartphone data dichtheid.

Financieel onderzoek

Mensensmokkel levert grote winsten uit criminele activiteiten op. Om te voorkomen
dat deze winsten worden gebruikt om criminele activiteiten van deze netwerken te versterken,
zou elk onderzoek naar een mensensmokkelzaak een financieel onderzoek moeten omvatten
om criminele vermogensbestanddelen te traceren, in beslag te nemen en terug te vorderen.
Dit gebeurt nog niet regelmatig genoeg. Financiële onderzoeken om «het geld te volgen»
moeten parallel aan bestaande reguliere onderzoeken naar verdachten, modi operandi
en routes lopen. Het is wenselijk dat in de komende jaren proactief wordt ingezet
op financieel rechercheren in de aanpak van mensensmokkel. Door actief in te zetten
op het volgen van geldstromen en om de winsten van de smokkelaars af te nemen wordt
een extra barrière gecreëerd waardoor mensensmokkel minder aantrekkelijk wordt.

3.4 Gerichte inzet van preventie- en bewustwordingscampagnes

In de programmatische inzet in bron- en herkomstlanden wordt ook aandacht besteed
aan bewustwording over de risico's van irreguliere migratie en mensensmokkel. Door
potentiële migranten zo goed mogelijk op de hoogte te stellen over irreguliere migratie,
de daarmee gepaard gaande risico’s en mogelijke alternatieven wordt men in staat gesteld
beter geïnformeerde keuzes te maken. Dit kan een potentiële migrant doen besluiten
om een irreguliere reis te vermijden, waar mogelijk een reguliere route te kiezen
of risico’s te verkleinen.

Naast deze bewustwordingsmaatregelen is het ook wenselijk dat er preventiemaatregelen
specifiek worden ontwikkeld voor vervoerders zodat zij tijdig signalen van mensensmokkel
herkennen en dat ze beter in staat worden gesteld om passende maatregelen te nemen.

3.5 Internationale samenwerking

Om het transnationale karakter van mensensmokkel over de EU-grenzen heen doeltreffend
aan te pakken, is nauwere samenwerking met de belangrijkste partnerlanden van herkomst
en doorreis nodig.

Migratiepartnerschappen

Als onderdeel van zowel de brede EU- als bilaterale partnerschappen met deze landen
zal de samenwerking door Nederland worden ingevuld met op maat gemaakte operationele
partnerschappen ten behoeve van de aanpak van mensensmokkel. De acties zullen gericht
zijn op het versterken van de wettelijke, operationele, strategische en beleidskaders
in de partnerlanden. Ook wordt ingezet op het vergroten van het effect, de duurzaamheid
van, en de eigen verantwoordelijkheid voor de inspanningen van deze landen om mensensmokkel
aan te pakken. Voor de verdere uitrol van de partnerschapsbenadering door Nederland
wordt in eerste instantie gekozen voor een klein aantal prioritaire landen.

Nederland zet Europees en bilateraal in op versterking van de capaciteit in derde
landen op het gebied van grensbeheer en de aanpak van criminele netwerken en draagt
zo direct bij aan het beïnvloeden van irreguliere migratiebewegingen en mensensmokkel.
Er liggen kansen om nog effectiever in te zetten op het tegengaan van mensensmokkel
in derde landen, onder andere door de meer structurele en multidisciplinaire inzet
van de betrokken organisaties (IND, KMar, politie, het OM, BZ en JenV) in deze landen.
Zodoende kan voor de partnerlanden relevante technische expertise en mogelijke assistentie
in de aanpak worden geboden. Hiermee kan meer grip op irreguliere migratie en mensensmokkel
worden verkregen en de kennis over de modi operandi van criminele smokkelnetwerken
worden vergroot, met het uiteindelijke doel mensensmokkelaars op te sporen en te pakken.
Geholpen door deze meer structurele betrokkenheid kunnen ook gerichtere opsporingsonderzoeken
en preventiemaatregelen worden getroffen om mensensmokkel en irreguliere migratie
tegen te gaan.

Deze benadering vergt aandacht voor integratie van mensenrechten in de interventies
en voor behoud en stimulering van legale regionale migratiebewegingen die bijdragen
aan vermindering van irreguliere migratie. Daarnaast zal waar dit opportuun is ook
worden ingezet om de liaisonnetwerken van de KMar, de politie, de IND en het OM uit
te breiden.

Liaisons en internationaal netwerk

Sinds 2014 is ook een Nederlandse liaisonmagistraat gestationeerd in Italië die zich
veelvuldig bezighoudt met migratiecriminaliteit. In de komende periode zal verkend
worden of dit succesvolle programma kan worden opgeschaald naar één of twee bron-
of transitlanden van mensensmokkel en/of mensenhandel naar de EU. Hiervoor zal in
beeld gebracht moeten worden: a) bij welke landen bereidheid en capaciteit voor een
dergelijke samenwerking is, b) de beschikbaarheid van OM-capaciteit in Nederland en
c) hoe dit zich verhoudt tot activiteiten van andere EU-landen op dit terrein en Eurojust.
Ook kan worden gedacht aan het uitbouwen van samenwerkingsverbanden met in Nederland
geplaatste openbare aanklagers uit derde landen. Het doel hiervan is het faciliteren
van rechtshulpverzoeken en kennisuitwisseling van informele en operationele informatie
tussen de opsporingsautoriteiten in Europa, Nederland en derde landen teneinde het
vervolgen van verdachten van mensensmokkel.

Door versterking van het liaisonnetwerk van de KMar, de politie en de IND wordt ook
de algehele Nederlandse informatiepositie verbeterd. Irreguliere migratie richting
de EU en Nederland kan zo in een eerder stadium worden geïdentificeerd, waardoor gerichte
interventies kunnen worden gepleegd om irreguliere migratie en daaraan gerelateerde
criminaliteit te voorkomen. Versterking van het netwerk levert naar verwachting ook
een positieve bijdrage aan de samenwerking met partnerlanden en internationale organisaties
als Europol en Frontex. Daarnaast kan met een versterkt liaisonnetwerk uiteindelijk
ook beter gewerkt worden aan de succesvolle en efficiënte terugkeer van reeds naar
Nederland gesmokkelde migranten die terug worden gestuurd naar hun land van herkomst.

Voor de betrokken organisaties in de aanpak van mensensmokkel is een internationaal
netwerk steeds meer van belang en derhalve zullen zij dit netwerk nog verder moeten
uitbouwen in de toekomst. In dit netwerk passen ook de contacten en samenwerking binnen
en met internationale organisaties zoals bijvoorbeeld Interpol en het VN-Bureau voor
Drugs en Criminaliteit (UNODC). Ook het Internationaal Strafhof (ICC) is in dit verband
een belangrijke partner om mee samen te werken voor wat betreft de internationale
onderzoeken waarin mogelijk ook misdaden tegen de menselijkheid naar boven komen.
Het versterken van het internationale netwerk past bij de migratiepartnerschapsbenadering
en sluit aan op de politieke agenda van het kabinet.

De opsporingsdiensten delen actief informatie uit mensensmokkel onderzoeken aan Europol
om op deze wijze de juiste analyses en informatiedeling met onderzoeken buiten Nederland
te bewerkstelligen. Opsporingsinstanties zullen daarbij actief gebruik maken van initiatieven
zoals het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (EMPACT).
Er wordt dan ook personele capaciteit vrijgemaakt om de aansluiting bij programma’s
onder EMPACT te borgen. Daarnaast moet duidelijk zijn welke bevoegdheden dit personeel
krijgt om ook daadwerkelijk bij te kunnen dragen aan gezamenlijke acties in Europees
verband.

3.6 Gegevensverzameling en statistieken

Gegevensverzameling, onderzoek en een actueel intelligence beeld zijn van primair
belang om een beter inzicht te krijgen in migratietrends, de aard en omvang van criminele
netwerken die betrokken zijn bij mensensmokkel, het effect van beleid in de aanpak
van mensensmokkel, de rol en het belang van mensensmokkelactiviteiten in lokale gemeenschappen,
alsmede de verbanden tussen mensensmokkel en andere criminele gebieden, zoals mensenhandel,
drugshandel en terrorisme.

De constant veranderende modi operandi gebruikt bij mensensmokkel vragen opsporingsinstanties
om scherp te zijn op veranderingen en om gebruik te maken van de juiste informatiekanalen.
Een goed (intelligence) netwerk en monitoring van sociale media moeten een actueel
beeld op kunnen leveren van de dynamiek van mensensmokkel. Op deze wijze kan worden
geanticipeerd op nieuwe ontwikkelingen. Om goede besluiten te kunnen nemen, pleit
Nederland ook voor eenduidigheid en afstemming van de informatieproducten die worden
opgesteld door Frontex en Europol.

In de voorgaande periode zijn stappen gezet om beter inzicht te krijgen in het fenomeen
mensensmokkel. In Nederland heeft het EMM op basis van haar integrale informatiepositie
diverse dashboards ontwikkeld voor haar convenantpartners. Deze dashboards zien op
trends, fenomenen, signalen en onderzoeken met betrekking tot mensenhandel en mensensmokkel
van de politie, de KMar en de NLA. Deze dashboards worden door het EMM ter beschikking
gesteld aan haar convenantpartners. Het is aan deze convenantpartners om te bepalen
welke informatie gedeeld kan/mag worden binnen de verschillende overlegstructuren
zoals het MDT. Op basis van dit product kunnen de richting en acties voor de gewenste
aanpak van mensensmokkel worden bepaald. In de komende periode zal het dashboard mensensmokkel
verder worden ontwikkeld. Daarnaast wordt door de IND ingezet op verbetering van registratie
en ontsluiting van relevante informatie uit het IND-systeem ten behoeve van analyse,
hetgeen een belangrijke stap voorwaarts is.

Daarbij is het ook van belang dat er voldoende analysecapaciteit is bij de verschillende
ketenpartners. Aan de hand van deze data kunnen interventies langs reisroutes gerichter
worden ingezet. Het is daarnaast wenselijk om ook de statistieken van de justitiële
keten hierin te verwerken. Verder is het, afhankelijk van het bron- of transitland,
de gebruikte smokkelroute, modus operandi en andere specifieke factoren wenselijk
dat ook meer gebruik wordt gemaakt van informatie van cultureel antropologen, landenexperts
en wetenschappers. Het MDT zal de nodige inspanningen leveren om de samenwerking met
deze experts te bevorderen door onder andere deelname aan de overleggen van het MDT.

Het internationale karakter van mensensmokkel vereist daarnaast een goede informatie-uitwisseling
tussen EU-lidstaten. De opsporingsdiensten in Nederland zullen informatie-uitwisseling
tussen lidstaten middels de daarvoor afgesproken kanalen moeten borgen in hun informatieverwerkingsproces.
De relatie tussen migratiebewegingen en mensensmokkel vraagt om een goede informatiepositie
en duiding van cijfers van de betrokken instanties. Op basis van de juiste duiding
hiervan zal Nederland moeten kunnen anticiperen op migratiebewegingen en mensensmokkel.
Migratiepartnerschappen zullen hiertoe verder worden uitgewerkt, waarbij de aanpak
van mensensmokkel hand in hand gaat met capaciteitsopbouwprojecten en zogeheten upstream
disruption.

4. Caribisch Nederland

Als uitgangspunt van het kabinetsbeleid geldt dat alle Nederlanders gelijkwaardig
beschermd worden. Daarom wordt in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba zoveel mogelijk aangesloten bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Om
die reden wordt voorgesteld ook in het Wetboek van Strafrecht BES de extraterritoriale
rechtsmacht over in het buitenland begane mensensmokkel te verruimen en de strafmaxima
voor mensensmokkel te verhogen. Voor de Caribische delen van het Koninkrijk zal gezien
de afwijkende lokale situatie een separaat beleidskader worden ontwikkeld. Daarnaast
is het Memorandum of Understanding van samenwerking ter voorkoming en bestrijding
van mensenhandel en mensensmokkel met de andere landen binnen het Koninkrijk, Aruba,
Curaçao en Sint Maarten herzien.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg