Brief regering : Strafrechtelijke aanpak van discriminatie

Nr. 353 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2023

Voor discriminatie is geen plaats in ons land. Cijfers over discriminatie1, maar ook actuele gebeurtenissen en incidenten laten zien dat het tegengaan van discriminatie
van onverminderd belang blijft. De aanpak om discriminatie en racisme tegen te gaan
is onder andere vanuit de Rijksoverheid de afgelopen jaren versterkt. Belangrijke
stappen zijn gezet met de aanstelling van de Nationaal Coördinator Antisemitismebestrijding
en de Nationaal Coördinator tegen Discriminatie en Racisme. Vanuit verschillende disciplines
en perspectieven wordt gewerkt aan het tegengaan van discriminatie. Dit gebeurt onder
andere door inzet op voorlichting, bewustwording, normstelling en handhaving. Het
strafrecht is in deze brede aanpak van discriminatie het sluitstuk.

Ter afdoening van de aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 83, item 15) motie van de leden Van Baarle en Belhaj2 waarin wordt verzocht om een plan van aanpak ter verbetering van de gang van discriminatiezaken
door de strafrechtketen, ga ik in deze Kamerbrief specifiek in op de strafrechtelijke
aanpak van discriminatie. Verder geef ik een antwoord op vragen van het Kamerlid Mutluer,
gesteld aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tijdens het
tweeminutendebat Discriminatie en Racisme op 16 maart jongstleden (Handelingen II
2022/23, nr. 62, item 8), onder andere over het in behandeling nemen van extra aangiften door het Openbaar
Ministerie als de meldingsbereidheid – als gevolg van een publiekscampagne – omhoog
gaat. Ten slotte geleid ik met deze brief het antwoord van de Nationaal Coördinator
Antisemitismebestrijding door aan uw Kamer op de vraag van het lid Ellian (VVD) of
er voldoende wordt gedaan met geregistreerde incidenten op het gebied van antisemitisme.
Deze vraag was gesteld tijdens het debat op 22 juni 2022 over de Slotwet en het Jaarverslag
van 2021 (Kamerstuk 36 100 VI, nr. 17).

Voordat ik concreet op de motie, de vragen en mijn toezegging inga, hecht ik eraan
de context te schetsen van strafbare discriminatie en de strafrechtelijke handhaving
hiervan.

Strafbare discriminatie en strafrechtelijke handhaving

Discriminatie is op twee verschillende manieren strafbaar gesteld. Enerzijds gaat
het om specifieke discriminatiefeiten in het Wetboek van Strafrecht. Dit zijn de artikelen
137c tot en met 137g en 429quater in het Wetboek van Strafrecht, waarin onder andere
het opzettelijk beledigen van een groep mensen en het aanzetten tot haat, geweld en
discriminatie strafbaar zijn gesteld. In 2022 zijn er 144 specifieke discriminatiefeiten
ingestroomd bij het Openbaar Ministerie.

In de tweede plaats gaat het om commune strafbare feiten die in het concrete geval
een discriminatieaspect hebben, zoals vastgelegd in de Aanwijzing discriminatie van
het Openbaar Ministerie3 (hierna: Aanwijzing discriminatie). In 2022 zijn er 273 commune feiten met een discriminatieaspect
ingestroomd bij het Openbaar Ministerie. Het gaat bij commune delicten met een discriminatieaspect
om delicten zoals belediging, mishandeling, vernieling, openlijke geweldpleging, of
bedreiging waarbij een discriminatieaspect als motief of aanleiding heeft gespeeld,
of gebruikt is om het delict indringender te plegen. In de Aanwijzing discriminatie
is vastgelegd dat dit discriminatieaspect als strafverzwarende omstandigheid in de
eis van de Officier van Justitie dient te worden betrokken. Concreet betekent dit
dat bij een ingrijpend strafbaar feit met een discriminatieaspect staat voorgeschreven
dat de verdachte moet worden gedagvaard en dat het uitgangspunt bij de strafeis is
een strafverzwaring van 100% ten opzichte van het uitgangspunt in de richtlijn van
het betreffende commune delict.4, 5

De strafrechtelijke aanpak van discriminatie na een aangifte is geprioriteerd. Het
uitgangspunt is dat na aangifte van discriminatie opsporingsonderzoek wordt verricht.
Concreet betekent dit dat in de Aanwijzing discriminatie is vastgelegd dat bij bewijsbare
en strafbare discriminatie het Openbaar Ministerie in de regel strafvervolging in
zal stellen. Gegeven is dat discriminatiezaken doorgaans in termen van het strafrecht
moeilijk te bewijzen zijn, bijvoorbeeld omdat het aanwezige bewijs alleen uit de verklaring
van de aangever bestaat, of bij anoniem gedane online uitingen, de verdachte moeilijk
te achterhalen is. Bovendien zijn discriminatiezaken vaak complex omdat per geval
moet worden afgewogen of strafrechtelijk ingrijpen is toegestaan in het licht van
de grondrechten die in het geding zijn (zoals de vrijheid van meningsuiting en de
godsdienstvrijheid).

Daarnaast kan het zijn dat een feit wel binnen de reikwijdte van het Wetboek van Strafrecht
valt, maar dat de strafrechtelijke weg niet tot de best passende afdoening of bescherming
zal leiden voor de aangever. In die gevallen is een strafrechtelijke respons minder
snel op zijn plaats. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een situatie waarin sprake is
van een specifieke relatie tussen de dader en de aangever, en bijvoorbeeld buurtbemiddeling
op de lange termijn meer genoegdoening kan geven voor de aangever dan een strafrechtelijk
traject. De keuze voor de best passende afdoening vindt plaats in de context van het
Regionaal Discriminatie Overleg en in afstemming met de aangever.

Jaarlijks wordt door de politie en het Openbaar Ministerie inzicht gegeven in de discriminatiecijfers.
De cijfers van de politie zijn onderdeel van de multi-agency rapportage, waarin naast
de cijfers van de politie, ook de cijfers staan opgenomen van de antidiscriminatievoorzieningen,
het College voor de Rechten van de Mens, het Meld. Online Discriminatie (voorheen
Meldpunt Internetdiscriminatie)6, de Nationale ombudsman en de Nationale Kinderombudsman.7 Het Openbaar Ministerie publiceert jaarlijks hun discriminatiecijfers in het rapport
Cijfers in Beeld.8 Op 25 april jl. heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deze
cijfers, mede namens mij, aan uw Kamer aangeboden.9

Motie van de leden Van Baarle en Belhaj

De motie van de leden Van Baarle en Belhaj10 verzoekt de regering om een plan van aanpak op te stellen ter verbetering van de
gang van discriminatiezaken door de strafrechtketen. De motie verzoekt de regering
daarin drie onderdelen mee te nemen, namelijk een herhaling van het WODC-onderzoek
«De gang van discriminatiezaken door de strafrechtketen»; verspreiding van de kennis
van de Aanwijzing discriminatie en bevordering van de toepassing daarvan; en expertisebevordering
binnen alle parketten op het gebied van discriminatiezaken. Daarnaast verzoekt de
motie de regering de pilot discriminatierechercheurs rond de zomer te laten starten
en volgend jaar te rapporteren over de geleerde lessen en de implementatie daarvan.
In deze paragraaf ga ik in op de verschillende onderdelen van de motie, en daarmee
doe ik in deze brief de motie af.

– Herhaling WODC-onderzoek «De gang van discriminatiezaken door de strafrechtketen»

In dit onderzoek uit 2015 is de gang van discriminatiezaken door de strafrechtketen
in kaart gebracht aan de hand van registeronderzoek, dossieronderzoek en interviews.
Hierbij is zowel gekeken naar de doorstroom van specifieke discriminatiefeiten, als
van commune delicten met een discriminatieaspect. In dit onderzoek is gekeken naar
de doorstroom bij de drie betrokken instanties in de strafrechtketen, namelijk de
politie, het Openbaar Ministerie en de rechtspraak. In het onderzoek uit 2015 is onder
andere geconcludeerd dat het ontbreekt aan een eenduidige definitie van commune delicten
met een discriminatieaspect. Ook benoemde het onderzoek dat het in veel gevallen niet
mogelijk is om vast te stellen of de rechter in de strafoplegging bij commune delicten
met een discriminatieaspect rekening houdt met het discriminatieaspect. Dit heeft
ermee te maken dat het Openbaar Ministerie op dit moment het discriminatieaspect aannemelijk
moet maken, maar dat het discriminatieaspect geen onderdeel is van de tenlastelegging
waarover de rechter oordeelt.

Bovengenoemde knelpunten worden gedeeltelijk ondervangen door het initiatiefwetsvoorstel
van de leden Ellemeet en Bikker, dat strekt tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht
in verband met de invoering van het discriminatoir aspect als wettelijke strafverzwaringsgrond.
De initiatiefnemers hebben de nota naar aanleiding van het verslag op 12 juli jl.
aan uw Kamer verzonden.11 De invoering van het discriminatoir aspect als wettelijke strafverzwaringsgrond die
het initiatiefwetsvoorstel beoogt, vraagt onder andere om meer diepgang in de analyse
van meldingen en aangiften bij de politie en vereist een andere manier van registreren
van commune delicten met een discriminatoir aspect en daarmee een aanpassing van de
ICT-systemen bij het Openbaar Ministerie en bij de rechtspraak. Dit initiatiefwetsvoorstel
kan daarnaast bijdragen aan een eenduidige definitie van commune delicten met een
discriminatoir aspect. Het initiatiefwetsvoorstel bevat een evaluatiebepaling.

Vanzelfsprekend onderschrijf ik het belang van een goede doorstroom van discriminatiezaken
in de strafrechtketen. In het licht van dit initiatiefwetsvoorstel dat bij uw Kamer
aanhangig is en de beoogde (praktische) gevolgen van dat voorstel voor de aanpak van
commune delicten met een discriminatoir aspect, acht ik het niet opportuun het gevraagde
onderzoek nu al op te starten. Ik wil uw Kamer dan ook toezeggen dat indien het initiatiefwetsvoorstel
wordt aangenomen en in werking treedt, de doorstroom van discriminatiezaken in de
strafrechtketen nadrukkelijk in de evaluatie van die wet zal worden betrokken.

– Verspreiding van de kennis van de Aanwijzing discriminatie en bevordering van de toepassing
daarvan en expertisebevordering binnen alle parketten op het gebied van discriminatiezaken

Binnen het Openbaar Ministerie heeft ieder arrondissementsparket een discriminatieofficier
van justitie, vaak geflankeerd met één of meer parketsecretarissen en/of beleidsmedewerkers.
Deze officieren van justitie zijn verantwoordelijk voor de kennis en expertise van
discriminatie binnen dat parket, en het afdoen van lokale discriminatiezaken. Alle
officieren van justitie en secretarissen die in aanraking komen met discriminatiezaken
kunnen contact opnemen met de discriminatieofficier binnen hun eigen parket. Deze
discriminatieofficieren kunnen voor ingewikkelde of regio-overschrijdende incidenten
advies vragen bij het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie van het Openbaar Ministerie.

Om de expertise op het thema discriminatie te bevorderen, bestaat binnen het Openbaar
Ministerie sinds 2021 een specifieke opleiding over de aanpak van discriminatie door
middel van het strafrecht, die verplicht is voor alle (startende) discriminatieofficieren
en medewerkers die de discriminatieportefeuille als specialist op zich nemen. Deze
opleiding staat ook open voor andere officieren van justitie en medewerkers binnen
het Openbaar Ministerie. In deze opleiding komt onder andere aan bod hoe een discriminatiezaak
herkend kan worden en succesvol kan worden vervolg. Het Openbaar Ministerie zal eind
dit jaar daarnaast ook een geactualiseerd handboek «Strafbare Discriminatie» uitbrengen.
Met dit Handboek wordt aan medewerkers bij het Openbaar Ministerie een praktisch hulpmiddel
geboden dat zij kunnen gebruiken bij het beoordelen van discriminatiezaken. De kennis
en expertise die door het Openbaar Ministerie in de loop der jaren is opgebouwd, is
in dit handboek bijeengebracht.

Tussen de discriminatieofficieren en -medewerkers van de verschillende parketten vindt
structureel tweemaal per jaar een uitwisseling plaats van kennis en ervaringen, op
daarvoor georganiseerde dagen. Verder informeert het Landelijk Expertise Centrum Discriminatie
periodiek en proactief alle discriminatiemedewerkers in het land over nationale en
internationale rechtsontwikkelingen, jurisprudentie en beleid.

Bij de politie levert het Expertise Centrum Aanpak Discriminatie-Politie, dat in 2021
als pilot is opgezet, verschillende vormen van expertise aan de politieorganisatie.
Het Expertise Centrum levert onder meer operationele ondersteuning in regionale eenheden
bij de behandeling van discriminatiezaken en helpt de basisteams bij het herkennen
en oppakken van meldingen en aangiftes. Het Expertise Centrum geeft duiding aan deze
zaken en adviseert de eenheden, gevraagd maar ook ongevraagd. Voor een adequate herkenning
en behandeling van de discriminatiezaken is een werkinstructie in ontwikkeling die
dit jaar nog op het intranet van politie wordt gepubliceerd. Deze werkinstructie is
mede gebaseerd op de Aanwijzing discriminatie van het Openbaar Ministerie.

– Pilot discriminatierechercheurs

De motie van de leden Van Baarle en Belhaj verzoekt de regering daarnaast de pilot
discriminatierechercheurs rond de zomer van 2022 te laten starten en dit jaar te rapporteren
over de geleerde lessen en de implementatie hiervan. Uw Kamer is in het eerste halfjaarbericht
politie 202312 geïnformeerd over de pilot van het Expertise Centrum Aanpak Discriminatie-Politie
waarin landelijke expertise wordt ontwikkeld ter versterking van de rol van de politie
in de (strafrechtelijke) aanpak van discriminatie in de samenleving, en waar de discriminatierechercheurs
onderdeel van zijn.

Beide expertisecentra staan in nauw contact met elkaar. Zij werken samen om de manier
waarop wordt omgegaan met discriminatiezaken verder te verbeteren door werkwijzen
op elkaar af te stemmen en te uniformeren en te zorgen dat in beide organisaties voldoende
kennis is om de strafrechtelijke aanpak van discriminatie succesvol te laten verlopen.

Ik heb grote waardering voor de manier waarop de politie en het Openbaar Ministerie
uitvoering geven aan hun taak en inspelen op de actualiteit van dit maatschappelijk
belangrijke thema. Ik blijf uw Kamer op de hoogte houden van de ontwikkelingen in
de strafrechtelijke aanpak van discriminatie.

Reactie op vragen van het lid Mutluer

Het lid Mutluer stelde mij – via de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties –
tijdens het Tweeminutendebat Discriminatie, racisme en mensenrechten van 16 maart
jongstleden de vraag «of het Openbaar Ministeries extra aangiften kan oppakken als
de meldingsbereidheid omhoog gaat». Zij stelde deze vraag naar aanleiding van een
motie13 ingediend door de leden Van Baarle en Dekker-Abdulaziz die vraagt om een publiekscampagne
die de meldingsbereidheid van discriminatie en de vindbaarheid van de antidiscriminatievoorzieningen
ten goede komt. Het lid Mutluer stelde mij verder de vraag of de overleggen tussen
het Openbaar Ministerie, de politie en de antidiscriminatievoorzieningen goed lopen,
waarbij niet alleen wordt afgegaan op een zelfevaluatie.

De afspraken over de samenwerking tussen het Openbaar Ministerie, de politie en de
antidiscriminatievoorzieningen zijn vastgelegd in een convenant. Het doel van deze
samenwerking is om discriminatie-incidenten tijdig en op effectieve wijze op te pakken,
de voortgang van discriminatiezaken te monitoren en te bewaken en slachtoffers van
discriminatie zo goed mogelijk te ondersteunen bij de uitoefening van hun rechten.
De samenwerking komt nader tot uitdrukking binnen het Landelijk Discriminatie Overleg
en de Regionale Discriminatie Overleggen. Als belangrijke input voor het Regionaal
Discriminatie Overleg, worden de politiesystemen continu landelijk gescreend om zicht
te krijgen op de aard en omvang van discriminatie-incidenten en trends daarbinnen.
Als iemand aangifte heeft gedaan zal bij een bewijsbare zaak in beginsel vervolging
plaatsvinden, maar in de context van het Regionaal Discriminatie Overleg en in afstemming
met de aangever kan ook worden gekeken of een buiten het strafrecht gelegen interventie
mogelijk tot een duurzamere oplossing voor het slachtoffer kan leiden.

Jaarlijks wordt met de partners gekeken of de afspraken nog aansluiten bij de wensen
en behoeften van de partners om goed samen te werken binnen het Regionaal Discriminatie
Overleg. De laatste evaluatie van het convenant heeft plaatsgevonden in 2022 en heeft
geen aanleiding gegeven tot een aanpassing van de afspraken in het convenant.

Op de vraag van het lid Mutluer of het Openbaar Ministerie extra aangiften kan oppakken
als de meldingsbereidheid – als gevolg van een publiekscampagne – omhoog gaat, kan
ik bevestigend antwoorden. In het huidige OM-beleid wordt de ernst van en noodzaak
voor het oppakken van discriminatiezaken gezien en onderschreven. Een hogere instroom
(door bv. een hogere meldingsbereidheid) van discriminatiezaken zal dat niet direct
anders maken. Het huidige aantal discriminatiezaken maakt dat er naar verwachting
ook niet direct een tekort zal ontstaan aan capaciteit. Dat kan uiteraard anders worden
als er een veelvoud van het huidige aantal zaken instroomt in de toekomst. Ook heeft
een toename in het aantal aangiften uiteraard consequenties voor de werklast van de
politie. Ik blijf daarover uiteraard met de politie en het Openbaar Ministerie in
gesprek.

Tijdens het debat over de Slotwet en het Jaarverslag 2021 van 22 juni 202214 heeft de Minister van Justitie en Veiligheid de Tweede Kamer toegezegd de vraag «Doen
we voldoende met de geregistreerde incidenten op het gebied van antisemitisme?» naar
de Nationaal Coördinator Antisemitismebestrijding (NCAB) door te geleiden. Via deze
brief geleid ik het antwoord van de NCAB door aan uw Kamer:

De NCAB constateert dat er nog effectiever opvolging gegeven kan worden aan de geregistreerde
meldingen van antisemitisme. De inspanningen kunnen nog meer worden gecoördineerd
en geprioriteerd om te komen tot een reële en gepercipieerde verlaging van antisemitisme
in Nederland, zo blijkt uit de huidige manier van registreren door verschillende instanties
en uit lopende gesprekken van de NCAB met verschillende organisaties in de strafrechtketen.

In de Nationale Strategie Antisemitismebestrijding, die in het voorjaar van 2024 aan
uw Kamer zal worden verzonden, zal nader worden stilgestaan bij de meldingsbereidheid
van slachtoffers van antisemitisme en de opvolging van meldingen.

Tot slot

Ik neem op deze plaats de gelegenheid om aandacht te vragen voor het feit dat de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op 27 maart jl.15 het rapport van Berenschot aan uw Kamer heeft aangeboden, dat beoogt een antwoord
te formuleren op de vraag welke organisatievorm, financieringssystematiek en welk
takenpakket het beste past bij de opgaven om lokaal discriminatie beter te bestrijden.
De komende tijd zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de verdere
richting bepalen van het stelsel en de rol van de antidiscriminatievoorzieningen,
als organisatie waar de burger zich kan melden met alle discriminatie ervaringen.
Voorafgaand hieraan zal de Minister met de betrokken partijen hierover in overleg
treden. Deze ontwikkeling kan niet geheel los worden gezien van de ontwikkelingen
bij de politie, het Openbaar Ministerie en de andere organisaties waar discriminatie
gemeld kan worden. De komende tijd wordt nauw gevolgd hoe een andere inrichting van
het stelsel van de antidiscriminatievoorzieningen doorwerkt op de samenwerking tussen
de verschillende partijen, waaronder op de samenwerking met de politie en het Openbaar
Ministerie vanwege de verbinding in onder andere de Regionale Discriminatie Overleggen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius