Brief regering : Doorontwikkeling uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV)

Nr. 268 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 oktober 2023

Om ervoor te zorgen dat meer grondstoffen langer in de keten blijven en niet worden
vernietigd, maken we gebruik van het instrument uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
(UPV). Met UPV worden producenten verantwoordelijk voor (de kosten van) de inzameling
en verwerking van het afval van de producten die zij op de markt brengen. UPV heeft
daarmee een belangrijke plek in de overgang naar een circulaire economie. In een circulaire
economie blijven grondstoffen zo lang mogelijk in de keten, om uiteindelijk te worden
gerecycled en opnieuw gebruikt in producten. Met UPV krijgt de producent de prikkel
om dit te doen: door de producent verantwoordelijk te maken voor inname, recycling
en hergebruik of enige andere vorm van afvalverwerking komt het product weer bij hem
terug. Daarmee worden de organisatie en kosten van het verwerken van het geproduceerde
afval gelegd bij degene die het product op de markt brengt, conform het principe dat
de vervuiler betaalt.

In mijn brief van 21 april 20221 heb ik mijn visie op UPV uiteengezet. Ik heb er met uw Kamer op diverse momenten
over van gedachten gewisseld, waarbij meerdere moties zijn aangenomen en toezeggingen
zijn gedaan2. Ik heb daarbij aangegeven met belanghebbenden in gesprek te gaan over UPV, met als
doel te komen tot verbetervoorstellen. Deze gesprekken zijn in de eerste helft van
2023 gevoerd en hebben tot verdieping en verrijking van de inzichten ten aanzien van
UPV geleid.

Er is gesproken met producentenorganisaties (PRO’s), (belangenbehartigers van) inzamelaars
en verwerkers, (belangenbehartigers van) gemeenten, wetenschappers en ngo’s. Bij de
gesprekken lag de focus op twee thema’s die nadrukkelijk vermeld werden in de genoemde
moties, te weten de rol van gemeenten bij UPV’s en de mogelijkheid om (sterkere) prikkels
in UPV-systemen in te bouwen richting circulariteit, met name de «hogere» circulaire
activiteiten zoals hergebruik en reparatie. Daarnaast kwam nog een aantal andere bevindingen
aan de orde. Hieronder ga ik op die specifieke punten dieper in, na een aantal algemene
bevindingen.

Algemene bevindingen

Dat het instrument UPV bijdraagt aan circulaire economie en verduurzaming wordt door
alle gesprekspartners onderkend. UPV is ingesteld voor een breed scala aan producten,
zoals verpakkingen, textiel en batterijen3. Over het algemeen is UPV een succesvol instrument bij het financieren en organiseren
van het inzamelen en recyclen van producten wanneer deze in de afvalfase terechtkomen.
Er is echter ook een aantal UPV-systemen waarbij de realisatie van de inzamel- en
recyclingdoelstellingen minder succesvol is.

UPV’s verschillen sterk in de te behalen doelen, waarbij sommige zich vooral richten
op inzameling, andere op inzameling en recycling en in een enkel geval ook op (het
voorbereiden op) hergebruik. Daarnaast verschillen UPV’s ook in de manier waarop ze
worden uitgevoerd, bijvoorbeeld wat betreft de betrokken actoren, inclusief producentenorganisaties
en gemeenten, en de rol die actoren vervullen in de UPV-systemen. Hetzelfde geldt
bijvoorbeeld voor de inzamelmethodes, recyclingmogelijkheden en financiering van de
UPV-systemen. Daarnaast spelen nog de verschillen in ander beleidsinstrumentarium
dat naast UPV van toepassing is op bepaalde stromen.

Het is daarom van belang om onderscheid te maken tussen de verbeterkansen voor het
instrument UPV zelf en het aanpakken van de specifieke problemen bij bepaalde afvalstromen.
De ervaren problematiek met het instrument UPV bij plastic verpakkingen, metalen verpakkingen
en drankenkartons (PMD) speelt vaak een beeldbepalende rol in de discussies over UPV
in het algemeen. De oplossingsrichtingen die ik in deze brief presenteer dragen bij
aan het verder verbeteren van het instrument als geheel, maar ook aan het verhelpen
van de problematiek rondom PMD. Onderdeel daarvan is het verduidelijken van de verhoudingen
tussen producentenorganisaties en gemeenten.

De oplossingsrichtingen voor de rolverdeling tussen gemeenten en producenten komen
in het eerste deel van deze brief aan bod. Vervolgens doe ik in het tweede deel verbetervoorstellen
voor UPV’s ten aanzien van circulariteit, zodat ze meer bijdragen aan de transitie
naar een circulaire economie.

1. De rol van gemeenten in UPV’s

Gemeenten dragen op grond van de Wet milieubeheer zorg voor de inzameling van huishoudelijke
afvalstoffen en het schoonhouden van de publieke ruimte. Ook moeten gemeenten een
aantal afvalstromen op grond van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke
afvalstoffen apart inzamelen, zoals metaal, kunststof, glas en papier. Vanaf 1 januari
2025 komen daar textiel en gevaarlijke afvalstoffen bij.

Door UPV worden producenten financieel en/of organisatorisch verantwoordelijk voor
hun producten wanneer deze in de afvalfase terechtkomen. In mijn brief van 21 april
2022 heb ik aangegeven dat voor afvalstromen waar een UPV voor geldt, producenten
moeten voorzien in een innamesysteem waarmee afvalstoffenhouders het hele jaar kosteloos
hun producten kunnen inleveren. Het is dan ook aan de producent om deze keten te organiseren
en afspraken te maken met andere ketenpartijen over inzameling, recycling of (voorbereiding
voor) hergebruik. Het uitvoeren van deze verantwoordelijkheid is dus nadrukkelijk
geen publieke verantwoordelijkheid van gemeenten. Vaak maken de producenten wel afspraken
met gemeenten over het gebruik van gemeentelijke innamesystemen voor het uitvoeren
van de UPV en de vergoedingen daarvoor. Daarbij ontstaat in de praktijk onduidelijkheid
over de vraag waar de verantwoordelijkheden van gemeenten en producenten beginnen
en eindigen. Door de verschillende interpretaties van de verplichtingen van producenten
en gemeenten is er veel onenigheid over de kwaliteit van het ingezamelde afval en
de bijbehorende vergoedingen. De problematiek ontstaat met name bij PMD. In mijn brief
van 7 december 20224 heb ik de casuïstiek bij een aantal gemeenten in Twente beschreven.

Naar aanleiding van de gevoerde gesprekken en analyse van de juridische kaders van
het instrument UPV, kom ik tot de conclusie dat de verhouding tussen de gemeentelijke
verplichtingen ten aanzien van afvalinzameling van huishoudelijke afvalstoffen en
de verantwoordelijkheden van producenten bij UPV, verduidelijking behoeft.

Verduidelijken rolverdeling

Verschillende oplossingsrichtingen zijn naar aanleiding van de gesprekken verkend.
Gelet ook op de in de Tweede Kamer uitgesproken wens voor een (meer) formele rol van
gemeenten in UPV, is daarbij gekeken naar andere samenwerkingsmodellen. Er zijn modellen
denkbaar waarbij ofwel de gemeente, ofwel het Rijk een centralere rol zou krijgen
bij het maken van afspraken over de kwaliteit van en tarieven voor ingezameld afval.
Dit stuit echter op het fundamentele bezwaar dat het indruist tegen het concept UPV,
dat erop gestoeld is dat de producent verantwoordelijk is. Producenten zouden bij
zo’n model immers niet meer geheel verantwoordelijk zijn voor de afvalfase van hun
producten, en daardoor niet verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor het bereiken
van de wettelijke doelstellingen en andere resultaten. Ik vind het van belang dat
producenten hun verantwoordelijkheid nemen en houd daarom vast aan het model waarin
de producent primair verantwoordelijk is voor het afvalbeheer zoals de inzameling
en recycling van zijn afvalstroom.

Als vervolgstap ga ik de (juridische) rolverdeling tussen producenten en gemeenten
verduidelijken. Daarbij zal ik tevens onderzoeken of aanpassing van de gemeentelijke
verplichtingen wat betreft de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen noodzakelijk
en wenselijk is. Hier hoort ook aan de kant van producenten een verheldering van randvoorwaarden
bij waarbinnen afspraken met gemeenten tot stand komen. Hieronder ga ik onder het
kopje «vereisten producentenorganisaties» hier dieper op in.

Beoogde uitkomst is een duidelijkere positie voor gemeenten bij het maken van afspraken
met de betreffende producentenorganisatie. Daarnaast verbetert een verduidelijkte
rolverdeling de handhaafbaarheid van UPV systemen, doordat het de producenten in staat
stelt hun doelstellingen te realiseren zonder afhankelijkheid van derden5.

Standaardisering inzamelsystemen

De grote verscheidenheid aan inzamelmethoden leidt tot veel discussie in UPV-systemen
tussen producenten en gemeenten over vergoedingen, samenstellingen van afvalstromen
en communicatie richting de inwoner dan wel eindgebruiker. Daarom wil ik inzetten
op standaardisering van de wijze van inzameling, met als achterliggend streven om
verbranding van recyclebare materialen te voorkomen.

De standaardisatie van inzamelsystemen zal naar verwachting bijdragen aan betere afvalscheiding,
omdat het zorgt voor meer eenduidigheid en herkenning bij inwoners. Afvalinzameling
is een bevoegdheid van gemeenten in het kader van hun wettelijke zorgplicht. Dit vanuit
het oogpunt dat zij zelf het beste in staat zijn te bepalen welke inzamelmethoden
passen binnen hun zorggebied. In het Nationaal Programma Circulaire Economie heb ik
aangekondigd te onderzoeken wat de (juridische) mogelijkheden zijn van een nationale
standaard voor afvalinzameling. Daarnaast wordt ook gekeken of hier draagvlak voor
is en hoe zo’n standaard er uit zou moeten zien. Dit onderzoek vindt op dit moment
plaats, in samenspraak met gemeenten.

Verbeteren governance bij geschillen

Ik ga ervan uit dat met het beoogde wegnemen van de juridische onduidelijkheid en
standaardisering van de inzameling veel van de urgente problematiek rondom PMD kan
worden opgelost en daarnaast het instrument UPV als geheel verder wordt versterkt.

In de gesprekken is ook door enkele partijen ingebracht dat het behulpzaam zou zijn
als er een escalatiemogelijkheid is, waarmee partijen bij onenigheid een beslissing
kunnen forceren. Er werd geopperd dat mijn ministerie hier een rol in zou kunnen spelen.
Ik wil ervoor waken om bij een geschil ook te oordelen over verschillen in interpretatie
van wettelijke regels. In principe vervult de rechtspraak deze rol. Ik snap dat de
gang naar de rechter een grote stap is, zeker voor partijen die dagelijks met elkaar
samenwerken. Daarom hoop ik dat het verduidelijken van de rolverdeling tussen producenten
en gemeenten en meer gestandaardiseerde inzamelsystemen zullen leiden tot constructievere
gesprekken tussen producenten en gemeenten. Daar waar desondanks geschillen blijven
bestaan, staat het partijen natuurlijk vrij om onderling hun meningsverschil te beslechten,
bijvoorbeeld door mediation of arbitrage. Als systeemverantwoordelijke voor UPV ben ik uiteraard wel bereid een
faciliterende rol te spelen in het dichterbij elkaar brengen van partijen, bijvoorbeeld
door jaarlijkse ketengesprekken. Onder onderstaande kopje «vereisten producentenorganisaties»
ga ik daar dieper op in.

Vereisten producentenorganisaties

In UPV-systemen wordt veel gebruik gemaakt van producentenorganisaties, die namens
de producenten in een bepaalde sector de uitvoering van een UPV op zich nemen. De
gezamenlijke uitvoering draagt eraan bij dat de inzameling en recycling efficiënt
georganiseerd kan worden en maakt het in veel gevallen ook makkelijker voor inwoners.
De andere kant van de medaille is echter dat dit maakt dat er zich veel marktmacht
en invloed op één punt in de keten concentreert. Dat is nodig om effectief te zijn,
maar kan ook onbedoelde negatieve neveneffecten hebben. Het is daarom belangrijk om
goede randvoorwaarden mee te geven aan producentenorganisaties.

In de bestaande wettelijke kaders worden beperkt aanwijzingen gegeven over de werkwijze
en het functioneren van producentenorganisaties. In het Besluit regeling voor uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid staan voorwaarden voor zulke regelingen, die ook verplichtingen
voor producentenorganisaties met zich meenemen. Ik wil bekijken of en hoe deze voorwaarden
kunnen worden aangevuld met eisen die bij de gevoerde gesprekken aan de orde kwamen.
Daarbij wil ik in ieder geval kijken naar de volgende elementen:

– Transparantie over hoe en welke afspraken tussen producenten en gemeenten ten aanzien
van inzameling tot stand komen. Bijvoorbeeld door het verplichten van het uitvoeren
en openbaar maken van kostenonderzoeken en verduidelijken welke kosten hierbij in
ogenschouw genomen moeten worden.

– Eisen met betrekking tot de publicatie van rapportages (zoals met betrekking tot de
hoeveelheid in de handel gebrachte producten) en de gewenste externe verificatie van
opgegeven inzamel- en recyclingpercentages.

– Regels voor het meer en beter toepassen van tariefdifferentiatie, gericht op circulariteit.
Tariefdifferentiatie zou niet alleen gebaseerd moeten zijn op de kosten voor het afvalbeheer,
maar ook op circulariteitsstrategieën.

– Het verbeteren van de samenwerking in de keten. Het sluiten van de keten ligt niet
bij de producentenorganisatie alleen, het vraagt inzet van veel partijen. Het met
elkaar bespreken van de gang van zaken en het identificeren van verbetermogelijkheden
helpt daarbij. Bijvoorbeeld door aan producentenorganisaties verplicht te stellen
om ten minste jaarlijks een ketenoverleg te organiseren, waarbij alle betrokken ketenpartijen
uitgenodigd worden om de uitvoering van de UPV en de circulariteit van de keten te
bespreken en kwesties te agenderen. Uiteraard is mijn ministerie bereid daarbij aan
te sluiten om het overheidsperspectief in te brengen.

– De aansluiting van de UPV-uitvoeringspraktijk bij de mededingingsvereisten. Bij producentenorganisaties
concentreert zich veel marktmacht, mede door het algemeen verbindend verklaren van
overeenkomsten die de sector onderling heeft vastgesteld. Het is daarom belangrijk
om de mededingingsvereisten in ogenschouw te nemen bij UPV’s. Dit ga ik nader onder
de loep nemen.

– Verbetering van de sturing op UPV’s zonder wettelijk bindende doelstellingen6 voor inzameling en recycling. Het is natuurlijk lovenswaardig dat producenten zelf
het initiatief nemen om een UPV-systeem op te zetten. Het nadeel van vrijwillige systemen
is echter wel dat de overheid niet direct kan sturen op de doelstellingen en dat de
mogelijkheden van toezicht en handhaving op de inspanningsverplichtingen in deze UPV’s
diffuus en daardoor beperkt zijn.

2. Prikkels «hogere» circulaire activiteiten

UPV is een instrument dat is ontworpen om de organisatie en/of de kosten van het afvalbeheer
van producten bij producenten neer te leggen. Het idee is dat daarmee ook een prijsprikkel
wordt gegeven tot meer afvalpreventie. Immers, hoe minder afval een producent veroorzaakt,
hoe minder kosten die producent heeft in de afvalfase van zijn producten.

In de praktijk is dat echter maar beperkt het geval en zijn veel UPV-systemen vooral
gericht op (financiële) efficiëntie van het afvalbeheer. Tariefdifferentiatie wordt
wel toegepast, maar in veel gevallen is de differentiatie vooral gestoeld op de kosten
van het afvalbeheer, niet op duurzaamheid of circulariteit van het product. Dat is
ook logisch, omdat de doelen zich bij de meeste UPV’s richten op inzameling en recycling
en niet op preventie, hergebruik of reparatie.

Doelen en tariefdifferentiatie

In vrijwel alle gesprekken is geconstateerd dat UPV een belangrijk beleidsinstrument
is, dat deel uitmaakt van een bredere gereedschapskist om verduurzaming van producten
te bereiken. Daarbij moet steeds gekeken worden welk instrument het meest geschikt
is voor welk doel. UPV is een instrument gericht op de afvalfase, wat het beperkt
geschikt maakt om bijvoorbeeld eisen te stellen aan producten die in de handel worden
gebracht. Hiervoor zijn betere beleidsinstrumenten beschikbaar, met name op EU-niveau
(bijvoorbeeld de in voorbereiding zijnde Ecodesignverordening, de Batterijenverordening
en de Verpakkingenverordening).

Gelet op deze omstandigheden wil ik kijken op welke manier binnen de reikwijdte van
het instrument UPV toch meer circulaire prikkels kunnen worden opgenomen, waarbij
de verhouding tot andere beleidsinstrumenten steeds goed in de gaten moet worden gehouden.
Hierbij wordt aan twee richtingen gedacht:

– Waar mogelijk doelstellingen opnemen voor de «hogere» circulaire strategieën, zoals
hergebruik, reparatie, preventie en het gebruik van gerecycled materiaal in producten
in wettelijke UPV-systemen;

– Verdergaande toepassing van tariefdifferentiatie in UPV’s ten gunste van duurzamere
producten, bijvoorbeeld door korting op of vrijstelling van de UPV-bijdrage voor duurzamere
producten. Dit kan bovengenoemde prijsprikkel versterken, ook op het niveau van individuele
producenten.

Ook werd tijdens de gevoerde gesprekken een innovatie- en/of reparatiefonds als verbeterrichting
voorgesteld, waarbij een deel van de UPV-bijdragen bestemd worden voor ontwikkeling
van duurzamere producten en/of voor reparatie van producten. Het is een logische gedachte
dat verplichte fondsvorming leidt tot meer investeringen in reparatie en innovatie,
maar hetzelfde doel is te bereiken via ambitieuze doelstellingen en het goed toepassen
van tariefdifferentiatie. Het is mijn voorkeur om het instrument UPV zo zuiver mogelijk
in te zetten: de overheid bepaalt de doelen en randvoorwaarden, de producenten bepalen
hoe ze de doelen behalen. Door stevige doelstellingen en op circulariteit gerichte
tariefdifferentiatie ontstaan de juiste prikkels voor innovatie bij producenten en
in het afvalbeheer, zonder een verplicht fonds voor te schrijven. Het beter toepassen
van tariefdifferentiatie neem ik mee in het verbeteren van de eisen aan producentenorganisaties
(zie hierboven).

Ik zal daarom een onderzoek uitvoeren om te inventariseren voor welke UPV-stromen
doelstellingen voor hergebruik, reparatie en/of preventie zinvol zijn en welke hoogte
van de doelstellingen ambitieus maar haalbaar zou zijn. De inzichten hieruit worden
meegenomen bij evaluaties en herzieningen van bestaande UPV’s. Daarbij wil ik ook
kritisch kijken naar de hoogte van de bestaande doelstellingen voor inzameling en
recycling. Bij sommige UPV’s worden de doelen in de praktijk al (bijna) gerealiseerd
en is er ruimte om de volgende stap te zetten door verhoging van het ambitieniveau.
Ook neem ik in het onderzoek de manier waarop realisatie van de doelstellingen worden
berekend mee, en of dit de juiste prikkel geeft (met name bij elektrische en elektronische
apparaten).

Handhaafbaarheid

In het vervolgproces neem ik ook de signalen van gesprekspartners over de handhaafbaarheid
van verschillende UPV-doelen en andere bepalingen mee. Voor een goede werking van
UPV-systemen is handhaving van groot belang, zeker bij productstromen waar de gestelde
inzamel- en recyclingdoelstellingen niet gehaald worden. Vanuit de Inspectie Leefomgeving
en Transport zijn verbetervoorstellen gedaan die opgepakt worden, zoals de hierboven
beschreven stappen om de transparantie van UPV systemen te vergroten en informatievoorziening
te verbeteren. Daarnaast zal ik kijken of de gebruikte definities en doelstellingen
tussen verschillende UPV systemen meer te harmoniseren zijn.

Verbreding producentenverantwoordelijkheid

UPV’s richten zich tot op heden vooral op inzameling en recycling van de producten
waarvoor de UPV geldt. Maar met de invoering van de UPV wegwerpplastic is een eerste
stap gezet naar een bredere vorm van producentenverantwoordelijkheid. De kosten die
publieke gebiedsbeheerders hebben aan het opruimen van het wegwerpplastics in het
zwerfafval worden vanaf 2024 deels vergoed door de producenten van bepaalde kunststof
producten die veel in het zwerfafval gevonden worden. Dit is een verbreding, waarbij
de producent niet alleen financieel en organisatorisch verantwoordelijk is voor het
afvalbeheer voor zover dat nodig is voor het behalen van de wettelijke doelstellingen
voor inzameling en recycling, maar ook voor de kosten die de producten veroorzaken
bij het opruimen van zwerfafval. Hiermee bewegen we naar een meer integrale verantwoordelijkheid
voor producten in de (afval)keten. Een volgend aspect in deze verbreding zou kunnen
zijn dat ook wordt gekeken naar de producten van producenten die ondanks afvalscheiding
eindigen in het restafval of als vervuiling in andere afvalstromen. Deze producten
worden vaak niet gerecycled, maar verbrand.

Het is mijn streven om te voorkomen dat recyclebaar materiaal wordt verbrand of gestort.
Zoals in het NPCE is aangegeven, worden hiervoor meerdere maatregelen verkend, waaronder
een bronscheiding-, nascheiding- en/of sorteerverplichting. Ook vanuit het instrument
UPV kan hieraan worden bijgedragen, bijvoorbeeld met scherpe recyclingdoelstellingen.
Daarnaast wil ik bekijken of het wenselijk is dat producenten ook (financieel) verantwoordelijk
kunnen worden gehouden voor het afval van hun producten dat nog in restafval of andere
afvalstromen terechtkomt. Bijvoorbeeld door de producenten mee te laten betalen aan
extra sortering van het restafval, naar rato van het vóórkomen van hun producten in
dat afval. Dit zou een verdere prikkel kunnen geven aan producenten om ervoor te zorgen
dat hun producten goed worden ingezameld. Wel moet daarbij worden voorkomen dat onbedoeld
een prikkel ontstaat om voor bepaalde stromen van bronscheiding naar nascheiding over
te stappen. Daarom is het belangrijk zorgvuldig per productgroep te bezien wat de
optimale manier van inzamelen en verwerken is.

Vervolgproces

De ontwikkelingen rond UPV blijven doorgaan, op EU- en nationaal niveau. Zoals in
deze brief aangegeven ga ik aan de slag met het aanscherpen van de doelen en het scheppen
van duidelijkheid over rollen en verantwoordelijkheden om het instrument UPV door
te ontwikkelen. Hiermee kan het instrument UPV een nog waardevollere bijdrage leveren
aan de ontwikkeling naar een circulaire economie in 2050.

Bovengenoemde oplossingsrichtingen worden de komende tijd onderzocht en uitgewerkt,
waarbij ook in kaart wordt gebracht welke juridische aanpassingen nodig zijn om ze
te bewerkstelligen. De invoering van een CE-wet raakt ook aan deze discussie, aangezien
de grondslag voor een UPV in de Wet milieubeheer staat. Bij de uitwerking van de verbetervoorstellen
zal dan ook goede afstemming plaatsvinden met dat wetgevingstraject. De uitwerking
en uitvoering van de verbeterplannen zal ik doen met nauwe betrokkenheid van de belanghebbenden,
zodat de verbeteringen goed aansluiten op de zorgen en wensen vanuit de praktijk.

In de komende maanden zullen bovengenoemde verbeterrichtingen in gang worden gezet
door het opstarten van onderzoeken en het verzamelen van informatie. Daarbij wordt
ook in kaart gebracht of en welke wetswijzigingen nodig zijn om de beoogde resultaten
te behalen. Daar waar concretisering van de verbetervoorstellen juridische stappen
vraagt, zal dit naar verwachting ter hand moeten worden genomen door een nieuw kabinet.
Als demissionair bewindspersoon zet ik mij in om zoveel mogelijk voorwerk te verrichten,
opdat een nieuw kabinet snel aan de slag kan met het verder verbeteren van het UPV-instrumentarium.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen