Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling EU-coördinatie bij verstoring vitale infrastructuur

Nr. 3803 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 oktober 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Raadsaanbeveling EU-coördinatie bij verstoring vitale infrastructuur

Fiche: Mededeling digitalisering sociale zekerheidscoördinatie (Kamerstuk 22 112, nr. 3804)

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Raadsaanbeveling EU-coördinatie bij verstoring vitale infrastructuur

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende een blauwdruk om de respons
op verstoringen van vitale infrastructuur van aanzienlijk grensoverschrijdend belang
op Unieniveau te coördineren

b) Datum ontvangst Commissiedocument

6 september 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 526 final // 2023/0318 (NLE)

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=COM:2023:526:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

Op 6 september jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel
voor een Raadsaanbeveling betreffende een blauwdruk om de respons op verstoringen
van vitale infrastructuur van aanzienlijk grensoverschrijdend belang op Unieniveau
te coördineren.1

Het voorstel betreft een opvolging van één van de actiepunten voortkomend uit de Raadsaanbeveling
betreffende een gecoördineerde EU-aanpak voor het verhogen van de weerbaarheid van
vitale infrastructuur.2 Die aanbeveling kwam destijds voort uit een vijfpuntenplan van de Voorzitter van
de Europese Commissie, bedoeld om de weerbaarheid van vitale infrastructuur binnen
de EU te verhogen.3 Het vijfpuntenplan moet in het licht gezien worden van de geopolitieke ontwikkelingen
rond de illegale Russische inval in Oekraïne en incidenten rondom vitale infrastructuur
binnen de EU, waaronder de explosies bij NordstreamII.

Het voorstel onderschrijft het belang van verbeterde coördinatie in EU-verband wanneer
vitale infrastructuur met een grensoverschrijdend karakter verstoord wordt. Ook worden
handvatten geboden bij incidenten waar lidstaten moeilijk in staat zijn adequaat zelfstandig
of bilateraal te reageren. Het voorstel bevat beperkt nieuwe elementen en betreft
vooral een inkleuring van EU-samenwerking op het thema vitale infrastructuur door
gebruik van bestaande EU-fora en -mechanismen.

De Raadsaanbeveling heeft als doel het handelingsperspectief voor samenwerking tussen
lidstaten en EU-instellingen en -agentschappen bij incidenten of aanvallen op vitale
infrastructuur met een grensoverschrijdend karakter binnen de EU te versterken, in
de context van een snel ontwikkelend dreigingslandschap. Dit voorstel beschrijft het
toepassingsgebied, de doelstellingen, de actoren, de processen en de bestaande instrumenten
op EU-niveau die kunnen worden gebruikt om te reageren op dergelijke verstoringen.
Het voorstel benadrukt ook de noodzaak van coördinatie en samenwerking tussen lidstaten
en EU-instellingen in dergelijke situaties. Meerdere partijen hebben hier voordeel
bij, waaronder de lidstaten, de Europese Commissie, de Europese Dienst voor extern
optreden (EDEO) en andere EU-agentschappen of -gremia, en de kritieke entiteiten binnen
lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de continuïteit van processen binnen de vitale
infrastructuur en direct te maken kunnen krijgen met incidenten. Het voorstel moet
leiden tot een verbetering van het gezamenlijk situationeel beeld bij incidenten,4 gecoördineerde publiekscommunicatie, steun voor lidstaten en een effectieve en gecoördineerde
respons. Daarnaast moet ten alle tijden rekening gehouden worden met bestaande EU-crisisbeheersingsmechanismen
en (diplomatieke) responsmechanismen op operationeel, tactisch en strategisch niveau,
zoals de geïntegreerde regeling politieke crisis­respons (IPCR),5 het Uniemechanisme voor civiele bescherming (EUCPM),6 het Europees Coördinatiecentrum voor noodhulp (ERCC),7 het CSIRTs Network,8 het Cyber Crisis Liason Organisation Network (CyCLONe), 9 de Cyber Diplomacy Toolbox,10 en het EU-protocol voor het tegengaan van hybride dreigingen.11

De Raadsaanbeveling omvat elf punten die essentieel zijn voor een gecoördineerde aanpak.
Allereerst wordt benadrukt dat EU-samenwerking onmisbaar is om adequaat te reageren
op ernstige grensoverstijgende verstoringen van de vitale infrastructuur. De blauwdruk
die hiervoor is ontwikkeld, zal direct worden toegepast in twee specifieke scenario’s:
te weten als er een verstorend effect optreedt op de levering van essentiële diensten12 aan of in zes of meer lidstaten, inclusief wanneer het gevolgen heeft voor een kritieke
entiteit van bijzonder Europees belang;13 of als er een aanzienlijk verstorend effect optreedt op essentiële diensten in minimaal
twee lidstaten, en het EU-voorzitterschap – na overleg met andere lidstaten en de
Commissie – van mening is dat EU-coördinatie noodzakelijk is vanwege de technische
of politieke impact.

Verder benadrukt de Raadsaanbeveling dat het essentieel is dat alle betrokken partijen,
waaronder lidstaten en andere relevante gremia of organisaties, streven naar samenwerking
en complementariteit. Zij moeten zorgen voor adequate en tijdige informatie-uitwisseling,
inclusief coördinatie van publieke communicatie, en een gecoördineerde reactie. De
Blauwdruk dient synergiën te creëren met bestaande crisismechanismen en de lidstaten
moeten zorg dragen voor effectieve nationale respons. Bovendien zullen lidstaten,
de Raad, EDEO, de European Police Office (Europol) en andere relevante EU-agentschappen een centraal contactpunt aanwijzen.
Voor lidstaten zijn dit de centraal contactpunten zoals bedoeld onder de richtlijn
weerbaarheid kritieke entiteiten (CER-richtlijn)14 en voor de Europese Commissie is dit het ERCC.

Informatie over het incident zal via de contactpunten en passende kanalen lopen, inclusief
waar toepasselijk en nodig, via het IPCR15, ERCC16 en het gemeenschappelijk noodcommunicatie- en informatiesysteem (CECIS)17. Vertrouwelijkheid dient in acht te worden genomen bij het uitwisselen van gevoelige
informatie aangaande incidenten. Verder moet de werking van de Blauwdruk periodiek
getest worden, te beginnen met een oefening binnen twaalf maanden na aanname van de
raadsaanbeveling. Als de Blauwdruk wordt ingezet bij een significant incident, zal
de expertgroep voor weerbaarheid van vitale infrastructuur (CERG) samenwerken met
relevante partijen om een rapport op te stellen met aanbevelingen voor verbeteringen.
Tot slot zal dit rapport worden gepresenteerd aan de lidstaten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In de versterkte aanpak voor de bescherming van de vitale infrastructuur staan uitgangspunten
en maatregelen die bijdragen aan een hogere mate van bescherming van vitale infrastructuur.18 Deze aanpak is nodig vanwege het snel ontwikkelende dreigingslandschap en past binnen
de doorontwikkeling van EU-beleid. Onderdeel van die doorontwikkeling zijn twee Europese
richtlijnen, de herziening van de richtlijn netwerk- en informatiebeveiliging (de
NIS2-richtlijn)19 en de CER-richtlijn, die momenteel worden omgezet naar Nederlandse wet- en regelgeving.20 Deze richtlijnen dienen als basis voor het verhogen van de weerbaarheid van vitale
infrastructuur. Als onderdeel van het verhogen van weerbaarheid worden ook veerkracht
en responscapaciteit verder ontwikkeld door versterking van de crisisbeheersing en
de meerjarige landelijke agenda crisisbeheersing.21 Hierbij worden in samenwerking tussen Rijk, veiligheidsregio’s en betrokken vitale
aanbieders landelijke crisisplannen ontwikkeld voor de uitval van vitale processen.
Vanwege het grensoverschrijdende karakter van vitale infrastructuur wordt informatie
met internationale partners, inclusief de NAVO, uitgewisseld waar mogelijk en relevant.
In het geval van een nationale crisis is coördinatie belegd bij het Nationaal Crisiscentrum
(NCC).

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Over het algemeen lijkt dit voorstel een doordachte en weloverwogen aanpak te bieden
om de weerbaarheid van vitale infrastructuur in de EU te vergroten en de coördinatie
bij grensoverschrijdende incidenten te verbeteren, terwijl het rekening houdt met
bestaande wetgeving en bestaande samenwerkingsmechanismen. Het voorstel is goed ingebed
in het bredere Europese crisisbeheersingskader, zoals de IPCR-regelingen, het interne
crisiscoördinatieproces van de Commissie, ARGUS en het EUCPM. Tegelijkertijd kan deze
aanbeveling leiden tot overmatige overlap en frictie met andere al bestaande crisisreactiemechanismen
en sectorale crisisplannen. In het onderhandelingstraject van het voorstel zal het
kabinet ervoor waken dat de Raadsaanbeveling de nodige complementariteit van dergelijke
mechanismen en plannen behoudt.

Het kabinet is positief over het voorstel omdat het bijdraagt aan de bescherming van
vitale infrastructuur en de weerbaarheid van kritieke entiteiten in de EU. De voorgestelde
aanbeveling is tevens een welkome aanvulling op het huidige rechtskader op dit gebied.

Het kabinet is tevreden dat het voorstel gebruik maakt van bestaande structuren en
mechanismen op EU-niveau, zoals de EUCPM, ERCC en IPCR, en aanhaakt bij de CER-richtlijn
om samenwerking tussen bevoegde autoriteiten te vergemakkelijken en informatie-uitwisseling
te bevorderen. Het voorstel benadrukt ook de samenhang met andere relevante EU-initiatieven,
zoals de NIS 2-richtlijn voor cyberbeveiliging en het EU-protocol voor de bestrijding
van hybride bedreigingen, waar ook de werking van de EU-hybride toolbox in is beschreven.
Het kabinet merkt positief op dat het voorstel aandacht besteedt aan de coördinatie
van respons tussen cyberbeveiligingsincidenten en incidenten in vitale infrastructuur,
wat cruciaal is in de huidige digitale wereld. Het kabinet acht het hierbij van belang
dat deze aanbeveling niet leidt tot overmatige overlap en frictie met bovengenoemde
CER- en NIS2-richtlijnen waar ook al wordt gesproken over coördinatie van incidentrespons
door het CyCLONe op grensoverschrijdende incidenten die meerdere lidstaten raken.
De Raadsaanbeveling moet bijdragen aan het organiseren van deze incidentrespons. Ook
moet er rekening worden gehouden dat lidstaten niet verplicht worden om informatie
te delen die de nationale veiligheid of de beveiliging en commerciële belangen van
entiteiten die opereren binnen de vitale infrastructuur aantast. Dergelijke informatiedeling
moet plaatsvinden op vrijwillige basis. Hier zal het kabinet zich voor inzetten in
het onderhandelingstraject.

Daarnaast acht het kabinet het van belang dat er coördinatie plaatsvindt over de toepassing
van deze blauwdruk ten opzichte van de EU-hybride toolbox, zodat aanvallen op vitale
infrastructuur in samenhang worden gezien met hybride dreigingen. Het belang van coördinatie
en samenhang van handelingsperspectief, waardoor asymmetrische respons ook mogelijk
kan worden gemaakt, zou nog nadrukkelijker in het voorstel terug kunnen komen.22 Het kabinet zal dit meenemen in het onderhandelingstraject.

De EU heeft al wetgeving en aanbevelingen ontwikkeld om de bescherming van vitale
infrastructuur te verbeteren, met name in de sectoren energie en transport.23 De recent aangenomen CER-richtlijn en NIS2-richtlijn breiden deze inspanningen uit
naar een breder scala van sectoren en richten zich op het verhogen van de fysieke
en digitale weerbaarheid van entiteiten binnen deze infrastructuur. Ondanks de recente
EU-wetgeving en aanbevelingen om de bescherming van vitale infrastructuur te verbeteren,
heeft het kabinet behoefte aan verdere maatregelen op EU-niveau om de weerbaarheid
van vitale infrastructuur te vergroten, gezien de veranderende veiligheidscontext
en de groeiende onderlinge afhankelijkheid van sectoren en landen. Voorkomen moet
worden dat dergelijke maatregelen in strijd komen met bestaande samenwerkingsverbanden
en crisismechanismen op sectoraal niveau. Ook moet de inzet die wordt beoogd en gevraagd
van lidstaten niet ten koste gaan van de inzet die eigenlijk door lidstaten zelf benodigd
is voor de afhandeling van het incident. Dit laatste heeft altijd de prioriteit. Het
kabinet zal dit meenemen in het onderhandelingstraject.

Het kabinet mist in het voorstel een verwijzing naar EU-NAVO kennisdeling en samenwerking
(zoals de EU-NAVO taskforce op weerbaarheid van vitale infrastructuur). Het kabinet
zal in het onderhandelingstraject inzetten op een verduidelijking van hoe NAVO-samenwerking
wordt meegenomen indien respons nodig is en hoe aansluiting gezocht wordt bij de ontwikkelingen
rondom de NAVO Resilience Objectives voor het verhogen van de weerbaarheid van vitale infrastructuur. Bij de NAVO Top
2023 in Vilnius hebben de NAVO-lidstaten toegezegd de NAVO Resilience Objectives te zullen implementeren.24

Vitale sectoren of kritieke entiteiten waarvan de activiteiten hoofdzakelijk worden
uitgevoerd op het gebied van nationale veiligheid, openbare veiligheid, defensie of
rechtshandhaving vallen niet onder de CER en de NIS2-richtlijnen en blijven daarmee
ook buiten scope van dit voorstel. Dit is in lijn met het uitgangspunt van het kabinet
om dergelijke thema´s tot nationale bevoegdheden te beperken.

Plaats- en tijdsbepaling met behulp van satellieten is gedefinieerd als vitale sector
door het kabinet. De entiteiten die we op dit gebied hebben binnen Nederland, het
Galileo Reference Centre in Noordwijk en het Galileo Sensor Station op Bonaire, vallen
qua operationele verantwoordelijkheid onder de European Union Agency for the Space
Programme (EUSPA). Het kabinet kan de CER en NIS2-richtlijn hier niet toepassen. Op
dit thema is vanuit het kabinet verdere samenwerking tussen Europese lidstaten gewenst.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De eerste reacties van lidstaten zijn wisselend. Enerzijds lijkt er een brede consensus
onder de lidstaten over de noodzaak van verbeterde coördinatie op Unieniveau bij de
respons op verstoringen van vitale infrastructuur met een grensoverschrijdend karakter.
Dit wordt gezien als een passende reactie op het huidige dreigingslandschap, met inachtneming
van de nationale bevoegdheden en de vertrouwelijkheid van gevoelige informatie. Anderzijds
deelt een meerderheid van de lidstaten de zorg dat deze aanbeveling kan leiden tot
overmatige overlap en frictie met andere al bestaande crisisreactiemechanismen en
sectorale crisisplannen.

De positie van het Europees Parlement is op dit moment nog niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 114
VWEU en artikel 292 VWEU. Op grond van artikel 292 VWEU kan de Raad op voorstel van
de Commissie aanbevelingen vaststellen op gebieden waarvoor de EU bevoegd is. Artikel 114
VWEU geeft de EU de bevoegdheid tot het vaststellen van maatregelen inzake de onderlinge
aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die
de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Het kabinet kan zich vinden
in deze rechtsgrondslagen, gezien het feit dat het voorstel strekt tot het garanderen
van een gecoördineerde reactie in geval van verstoringen van vitale infrastructuur
met aanzienlijke grensoverschrijdende relevantie, wat de werking van de interne markt
zou kunnen verstoren. Op het terrein van de interne markt is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten, op grond van artikel 4, tweede lid, sub
a VWEU.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel de samenwerking tussen lidstaten, de Commissie, EU-agentschappen
en andere actoren, zoals de NAVO, te verbeteren in het geval van ernstige verstoringen
van de vitale infrastructuur met aanzienlijke grensoverschrijdende relevantie. In
het geval dat vitale infrastructuur een grensoverschrijdend karakter heeft omdat essentiële
diensten in meerdere lidstaten worden aangeboden, kan verstoring gevolgen hebben voor
meerdere lidstaten en verschillende economische sectoren op de interne markt. In dergelijke
gevallen zijn lidstaten soms onvoldoende in staat op centraal, regionaal of lokaal
niveau te reageren, daarom is een EU-aanpak nodig. Door deze aanbeveling worden mogelijke
belemmeringen op de interne markt weggenomen doordat samenwerking met betrekking tot
het oplossen van infrastructuurverstoringen wordt versterkt. Omwille van de verwevenheid
van de vitale infrastructuur van de lidstaten en de noodzaak tot gedegen, effectieve
coördinatie bij een ernstige verstoring ervan is optreden op het niveau van de EU
gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De aanbeveling heeft tot doel de samenwerking tussen lidstaten, de Commissie, EU-agentschappen
en andere actoren, zoals de NAVO, te verbeteren in het geval van ernstige verstoringen
van de vitale infrastructuur met aanzienlijke grensoverschrijdende relevantie. Het
voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat de aanbeveling
een blauwdruk biedt voor deze samenwerking. Bovendien gaat het voorgestelde optreden
niet verder dan noodzakelijk, omdat de aanbeveling gebruik maakt van bestaande instrumenten
en wetgeving.

d) Financiële gevolgen

Het kabinet verwacht geen financiële gevolgen die direct voortkomen uit de Raadsaanbeveling.
Het kabinet is van mening dat de eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling. Eventuele nationale budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het kabinet verwacht geen gevolgen voor regeldruk of concurrentiekracht.

In de huidige geopolitieke context, gekenmerkt door toenemende instabiliteit als gevolg
van gebeurtenissen zoals de Russische agressie tegen Oekraïne, geo-economische ontwikkelingen
en effecten van klimaatverandering, is het van cruciaal belang dat de Europese Unie
voldoende adaptief en waakzaam blijft. Vitale infrastructuur speelt een essentiële
rol voor de continuïteit van de samenleving, economische activiteiten, volksgezondheid,
openbare veiligheid en het milieu. Het waarborgen van de weerbaarheid van deze infrastructuur
is van groot belang voor maatschappelijke stabiliteit, burgerveiligheid, het functioneren
van de interne markt en om verstoringen van essentiële diensten te voorkomen. Omdat
de Raadsaanbeveling gaat over coördinatie op Unieniveau van de EU-respons op verstoringen
van vitale infrastructuur van aanzienlijk grensoverschrijdend belang, kent deze geopolitieke
aspecten.