Brief regering : Reactie op de NCP-analyse van de Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) aan de hand van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen over Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen

Nr. 428
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 oktober 2023

Tijdens het Commissiedebat Beleidscoherentie voor ontwikkeling d.d. 6 juli jl. (Kamerstuk
36 180, nr. 72) zegde ik toe een appreciatie met uw Kamer te delen van de analyse van het Nationaal
Contactpunt voor de OESO-richtlijnen (NCP) van de Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) aan de hand van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen over
Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (OESO-richtlijnen).1 Met deze brief voldoe ik aan die toezegging.

Context

Alvorens op de analyse van het NCP in te gaan, wil ik het belang van EU-regelgeving
op het terrein van IMVO nog eens benadrukken. Dergelijke regelgeving draagt bij aan
een gelijk speelveld voor ondernemingen op de Europese interne markt en een grotere,
gezamenlijke impact in productielanden waardoor negatieve effecten op mens en milieu
in de Europese en internationale waardeketens van ondernemingen voorkomen en aangepakt
worden. Europese IMVO-regelgeving is in lijn met het kabinetsbeleid op IMVO, waarbij
elkaar versterkende vrijwillige en verplichtende maatregelen moeten bijdragen aan
de brede toepassing van IMVO door bedrijven.2 Met de CSDDD wordt het proces van gepaste zorgvuldigheid in lijn met de OESO-richtlijnen
en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) wettelijk verankerd;
dat is een mijlpaal in het IMVO-beleid.

Appreciatie

Het kabinet verwelkomt de analyse van het NCP. Zoals aangegeven in het BNC-fiche over
de CSDDD en meermaals in debatten met uw Kamer, zet Nederland in de EU in op IMVO-wetgeving
die coherent is met de gezaghebbende internationale standaarden, te weten de OESO-richtlijnen
en de UNGP’s. Die inzet zal Nederland in de triloogfase voortzetten. Voor de eisen
die de richtlijn stelt aan bedrijven is dan met name de coherentie met de zes stappen
van het gepaste zorgvuldigheidsproces onder de OESO-richtlijnen van belang. De uitkomst
van deze onderhandelingen hangt uiteraard af van de positie van andere lidstaten en
het Europees Parlement. Niet voor alle Nederlandse prioriteiten is evenveel draagvlak
in Brussel.

Het NCP benoemt in zijn analyse één overkoepelend aandachtspunt, namelijk het risico
dat ondernemingen die onder de CSDDD gaan vallen, zich niet langer gehouden zullen
voelen aan aspecten van de OESO-richtlijnen die niet in de CSDDD zijn verwerkt. Het
kabinet deelt deze zorg niet. De CSDDD is in belangrijke mate gebaseerd op de OESO
richtlijnen. In de Raadspositie is ten aanzien van de zes stappen van gepaste zorgvuldigheid
de toegang tot herstel bovendien beter verankerd dan dat in het Commissievoorstel
het geval was; ook enkele andere aandachtspunten in de keten (waarover later meer)
zijn in de Raadspositie beter in lijn gebracht met de OESO richtlijnen. In de triloogfase
blijft hier aandacht voor. De OESO-richtlijnen zijn tevens de basis voor de vrijwillige
maatregelen die onderdeel vormen van het brede beleid om IMVO onder het Nederlands
bedrijfsleven te bevorderen. De OESO-richtlijnen zijn daarmee niet alleen het fundament
onder de regelgeving maar ook van belang voor bedrijven die in aanmerking willen komen
voor ondersteuning vanuit bijvoorbeeld het BHOS-handelsinstrumentarium, of voor inkoopopdrachten
van de rijksoverheid. Tot slot moet worden opgemerkt dat OESO-conformiteit geen zwart-witkwestie
is. De OESO-richtlijnen zijn vrijwillige normen die in veel opzichten opener zijn
dan wenselijk is in het geval van wetgeving. Om die reden is in de update van de OESO-richtlijnen
van juni 2023 gespecificeerd dat de richtlijnen niet afdwingbaar zijn en geen vervanging
vormen voor wetgeving. Bij vertaling van de OESO-richtlijnen naar wetgeving moet steeds
een balans worden gevonden tussen enerzijds de flexibiliteit die bedrijven toestaat
de normen toe te snijden op hun eigen context, en anderzijds de rechtszekerheid die
bij wetgeving essentieel is – zowel voor bedrijven die eraan moeten voldoen als voor
toezichthouders die de wetgeving moeten handhaven. Gezien de pionierende aard van
deze wetgeving bestaan voor het vinden van die balans geen simpele antwoorden. Mede
daarom is een omvattende en tijdige evaluatie van de uiteindelijke CSDDD zo belangrijk
evenals de impacttoets Ondernemingsklimaat die de Minister van Economische Zaken en
Klimaat (EZK) o.b.v. de motie van de leden Graus en Rahimi tijdens de transpositieperiode
kan uitvoeren3, om eventuele onbedoelde effecten te kunnen corrigeren.

Naast dit overkoepelende aandachtspunt, identificeert het NCP een tiental specifieke
punten waar de CSDDD inhoudelijk zou afwijken van de OESO-richtlijnen. Het NCP neemt
daarbij het Commissievoorstel en de Raadspositie samen, zonder duidelijke appreciatie
welke van de twee teksten beter in lijn is met de OESO-richtlijnen. In sommige opzichten
doet dit geen recht aan de Raadspositie, waarin de risicogerichte benadering, die
zo centraal staat in de OESO-richtlijnen, mede onder druk van Nederland veel beter
verankerd is dan in het Commissievoorstel, dat de gepaste zorgvuldigheidsverplichtingen
beperkte tot «gevestigde zakelijke relaties» in de keten. Ook de sterke nadruk op
contractuele garanties in het Commissievoorstel, die niet in de geest van de OESO-richtlijnen
is, is aanzienlijk verminderd in de Raadspositie, onder meer doordat dergelijke garanties
niet meer kunnen gelden als vrijwaring van civiele aansprakelijkheid. En in tegenstelling
tot de constatering van het NCP op p. 15 van het rapport vraagt de Raadspositie wel
degelijk van ondernemingen (in art. 7(2)(a))4 dat zij de betrokkenheid van de onderneming bij de geïdentificeerde daadwerkelijke
of potentiële negatieve gevolgen beoordelen om de juiste aanpak te bepalen.

Zoals ik in gesprek met uw Kamer reeds benadrukte, is coherentie met de zes stappen
van het gepaste zorgvuldigheidsproces zoals uiteengezet in de OESO-richtlijnen bijzonder
relevant. Het NCP wijst terecht op een aantal punten die ten opzichte van het Commissievoorstel
en de Raadspositie nog beter in lijn gebracht kunnen worden met deze zes stappen.
In de positie van het Europees Parlement zijn deze punten, bijvoorbeeld de omschrijving
van passende maatregelen om adequaat te reageren op geïdentificeerde IMVO-risico’s,
grotendeels geadresseerd. In de triloogfase van de onderhandelingen kan wat Nederland
betreft dan ook aansluiting worden gezocht bij de positie van het Europees Parlement
om de CSDDD op deze punten te verbeteren. Het gaat hier tenslotte om de manier waarop
bedrijven gepaste zorgvuldigheid toepassen. Voor zover bedrijven dat al doen, baseren
zij hun inspanningen ook nu al op de OESO-richtlijnen, dus het ligt voor de hand daar
zoveel mogelijk op aan te sluiten. De stelling van het NCP dat de Raadspositie op
de CSDDD onvoldoende de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven ten aanzien van hun
gepaste zorgvuldigheid in stand houdt, gaat voorbij aan enkele belangrijke verbeteringen
die zijn ingebracht door de Raad. Zoals gemeld, is in de Raadspositie de nadruk op
bepalingen in contracten met ketenpartners juist afgezwakt. De mogelijkheid gepaste
zorgvuldigheid op groepsniveau in te richten laat, volgens art. 4a lid 1 van de Raadspositie,
civiele aansprakelijkheid van dochterondernemingen onverlet. Ten aanzien van sectorale
initiatieven specificeert de Raad dat deze alleen gebruikt kunnen worden om implementatie
van de verplichtingen te ondersteunen (art. 14 lid 4).

De overige aandachtspunten van het NCP gaan in op verschillende dimensies van de reikwijdte
van de CSDDD. Het kabinet is het eens met het NCP dat de Europese Richtlijn van toepassing
zou moeten zijn op de gehele waardeketen en op de financiële sector, zoals al aangegeven
in de Kamerbrief over de uitkomst van de onderhandelingen in de Raad d.d. 16 december
jl. (Kamerstuk 26 485, nr. 405). Hoewel ook het kabinet in lijn met het BNC-fiche voorstander is van verbreding
van de reikwijdte van de CSDDD om aan te sluiten bij de verwante Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD), is het niet realistisch om de CSDDD net als de OESO-richtlijnen toe te passen
op alle (multinationale) ondernemingen. Dat staat haaks op het beginsel van proportionaliteit
dat een belangrijke toetssteen is voor wetgeving. Tot slot wijst het NCP op het feit
dat de OESO-richtlijnen geen beperkingen kennen ten aanzien van de mogelijk relevante
mensenrechten- en milieunormen waarmee bedrijven rekening dienen te houden in hun
gepaste zorgvuldigheid. Een dergelijke onbegrensde benadering staat in de ogen van
het kabinet haaks op het rechtszekerheidsbeginsel dat eveneens een belangrijke toetssteen
is voor wetgeving.

De Minister voor Buitenlandse Handelen Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher