Brief regering : Fiche: Richtlijn bodemmonitoring en veerkracht

Nr. 3798
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling visie klimaat en veiligheid (Kamerstuk 22 112, nr. 3794)

Fiche: Speelgoedverordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3795)

Fiche: Richtlijn Business in Europe: Framework for income taxation (Kamerstuk 22 112, nr. 3796)

Fiche: Wijziging Verordening Europese statistiek (Kamerstuk 22 112, nr. 3797)

Fiche: Richtlijn bodemmonitoring en veerkracht

Fiche: Richtlijn tot wijziging minimumnormen slachtoffers strafbare feiten (Kamerstuk
22 112, nr. 3799)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Richtlijn bodemmonitoring en veerkracht

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake bodemmonitoring
en -veerkracht (richtlijn bodemmonitoring)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

5 juli 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 416

d) EUR-lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2023) 417 en SEC (2023) 416

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

h) Rechtsbasis

Artikel 192, eerste lid Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 5 juli 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) het voorstel voor een
Richtlijn Bodemmonitoring en -veerkracht gepubliceerd. Het voorstel is onderdeel van
het pakket «Duurzaam gebruik van belangrijke natuurlijke hulpbronnen».

Met het voorstel beoogt de Commissie de bodemgezondheid binnen de Europese Unie voortdurend
te verbeteren door toepassing van duurzaam bodembeheer en het terugdringen van bodemverontreiniging
tot niveaus die niet langer als schadelijk worden beschouwd voor de menselijke gezondheid
en het milieu, met als lange termijn doel een gezonde en veerkrachtige bodem in 20501 en het behoud van een gezonde bodem. De richtlijn bevat het uitgangspunt dat het
vermogen van de bodem voor het leveren van ecosysteemdiensten niet achteruit mag gaan
en het liefst verbetert. Ecosysteemdiensten van bodem zijn: productie van voedsel,
veevoer, vezels, hout, de aanwezigheid van nutriëntenkringlopen, het vermogen om koolstof
vast te houden en schadelijke organismen te bestrijden en waterregulering.

De Commissie noemt de achteruitgang van de bodem en hierdoor de onmogelijkheid om
(een deel van zijn) vitale diensten te leveren en het ontbreken van een geharmoniseerd
beeld van de bodemkwaliteit en data als belangrijke redenen om actie te ondernemen.
Verder stelt de Commissie dat alle lidstaten te maken hebben met grensoverschrijdende
impact van bodemdegradatie, bijvoorbeeld ten gevolge van niet-duurzaam landbeheer,
bodemafdekking, verontreiniging en overexploitatie, in combinatie met de gevolgen
van klimaatverandering en extreme weersomstandigheden en door mobiele verontreinigingen
via de lucht en het oppervlaktewater.

De Commissie hanteert een gefaseerde aanpak. Het huidige voorstel omvat als belangrijkste
maatregelen verplichte monitoring van de gezondheid van de bodem en een hieraan gekoppelde
rapportageverplichting, het vaststellen van maatregelen gericht op duurzaam bodembeheer,
de identificatie, registratie, onderzoek en beoordeling van (potentieel) verontreinigde
locaties en het overgaan tot een aanvaardbaar risico door het nemen van risicoreducerende
maatregelen. Voor de uitvoering van de monitoring dient elke lidstaat een bodemdistrict
in te stellen. De richtlijn bevat in deze fase geen verplichting om tegen 2050 gezonde
bodems te bereiken. Zes jaar na inwerkingtreding van de richtlijn vindt evaluatie
plaatsen, op basis waarvan de Commissie zal beoordelen of de gezondheid van de bodems
in de Europese Unie (hierna: EU) voldoende verbetert en zal zij indien nodig een herziening
van de richtlijn opstellen met specifiekere eisen om te verzekeren dat alle EU bodems
in 2050 gezond zijn.

Voor de monitoring van bodemgezondheid moeten de lidstaten een monitoringskader opzetten
in overeenstemming met alle indicatoren en methoden, zoals door de Commissie zijn
voorgesteld. Verder moeten de lidstaten door hen zelf vastgestelde maatregelen gericht
op duurzaam bodembeheer koppelen aan monitoring. De lidstaten krijgen de ruimte om
aanvullende indicatoren toe te voegen, gelijkwaardige indicatoren te kiezen of zelf
de criteria voor gezondheid te bepalen (bijvoorbeeld ten aanzien van stikstofgehalte,
pH en afname van bodembiodiversiteit).2 De monitoring dient plaats te vinden per bodemdistrict. Hiervoor moet elke lidstaat
bodemdistricten instellen met een bevoegde autoriteit, daarbij kan worden aangesloten
op bestaande bestuurlijke eenheden. Ook verdient het aanbeveling om bij de indeling
van bodemdistricten rekening te houden met homogeniteit binnen het district ten aanzien
van bodemtype, klimatologische omstandigheden en landgebruik.

Lidstaten moeten om de vijf jaar de bodemgezondheid meten en moeten jaarlijks de indicator
voor ruimtebeslag en bodemafdekking3 actualiseren. De eerste bodemmetingen moeten uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding
van de richtlijn plaatsvinden. De beoordeling van de bodemgezondheid op het niveau
van de bodemdistricten en de rapportage van lidstaten aan de Commissie gebeurt vervolgens
om de vijf jaar. De Commissie heeft gekozen voor een beoordeling van een gezonde bodem
op basis van het «one out all out»-principe.4. Een bodem is op basis van de richtlijn gezond als de meting alle indicatoren positief
scoort.

Een van de indicatoren is ruimtebeslag. De Commissie definieert ruimtebeslag als:
de omzetting van natuurlijk en half-natuurlijk land in kunstmatig land. De Commissie
vraagt aan lidstaten om mitigatieprincipes in relatie tot ruimtebeslag te eerbiedigen,
bijvoorbeeld het principe om ruimtebeslag zoveel mogelijk te beperken. Bij de beoordeling
van ruimtebeslag moet een lidstaat aangeven in hoeverre het ruimtebeslag de ecosysteemdienstenlevering
ernstig schaadt.

Maatregelen gericht op duurzaam bodembeheer moeten door de lidstaten worden vastgesteld
met inachtneming van de door de Commissie gehanteerde beginselen: in een open, participatief
proces met landeigenaren en bodembeheerders. De lidstaten moeten binnen vier jaar
na inwerkingtreding van de richtlijn met een lijst van maatregelen komen die worden
aangeraden en afgeraden.

Bij bodemverontreiniging moeten lidstaten een risicogebaseerde aanpak hanteren. Dit
betekent dat er actie (bijvoorbeeld sanering) nodig is als een verontreiniging een
onaanvaardbaar risico voor mens of milieu veroorzaakt. In dit kader verplicht de richtlijn
registratie, identificatie, onderzoek en beheer van verontreinigde locaties. Verder
moeten lidstaten vrijwillige bodemgezondheidscertificaten voor eigenaren en landbeheerders
introduceren. Bij de certificering dienen alle indicatoren (chemisch, biologisch en
fysisch) aan bod te komen. Met een dergelijk certificaat wordt de gezondheid van de
bodem vastgelegd. In combinatie met certificering van koolstofopslag of verwijdering
daarvan biedt dit grondeigenaren nieuwe kansen.

b) Impact assessment Commissie

In het impact assessment van de Commissie zijn verschillende beleidsopties5 afgewogen, met een verschillende mate van flexibiliteit en harmonisering op de onderdelen:
definitie bodemgezondheid en bodemdistricten, monitoring, duurzaam bodembeheer, identificatie
en onderzoek van verontreiniging en bodemherstel.

De voorkeursoptie biedt lidstaten een mix van harmonisering en flexibiliteit op alle
onderdelen. De voorkeursoptie is gebaseerd op een gefaseerde aanpak die de lidstaten
tijd geeft om de mechanismen in te voeren die nodig zijn om de toestand van de bodem
te beoordelen en vervolgens te beslissen over de herstelmaatregelen die nodig zijn
nadat de beoordelingsresultaten beschikbaar zijn.

In het impact assessment concludeert de Commissie dat de voorkeursoptie leidt tot
het behalen van het doel van nul verontreiniging en gezonde bodems in 2050 op een
kostenefficiënte wijze.

De baten-kosten ratio berekent de Commissie op 1.7, met jaarlijks baten van € 74 miljard
euro en jaarlijks € 28–38 miljard euro aan kosten. De voorkeursoptie houdt rekening
met wetenschappelijke onzekerheden ten aanzien van de conditie van de bodem. De Commissie
ziet een grote kans voor het MKB (midden- en kleinbedrijf) om te groeien en te innoveren.
Zij geeft aan dat de voordelen (inclusief vermeden schade, die de Commissie schat
op tientallen miljarden euro’s per jaar) de economische kosten overstijgen, al zijn
de voordelen voor het milieu en de sociale voordelen niet altijd te kwantificeren.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Om de beschikbare ruimte maximaal te benutten, kent de Nederlandse bodemregelgeving
sinds 19876 een gestaffelde indeling van kwaliteit van de bodem, gesorteerd op de functie ervan.
Afhankelijk van de kwaliteit van de bodem mogen bepaalde activiteiten er wel of niet
op plaatsvinden. Zo mag alleen op de schoonste bodem landbouw worden gepleegd en is
de meest vuile toegestane categorie louter geschikt voor industrie. Zo wordt op effectieve
wijze duurzaam gebruik gemaakt van de bodem.

Verder vereist de grote ruimtedruk en bodemdalingsgevoeligheid in grote delen van
het land het zoveel mogelijk circulair hergebruiken van grond. Voor het waterbeheer
en het functioneren van het watersysteem – inclusief de ecologie – is het bestaande
verspreidingsbeleid van onderhoudsbagger van essentieel belang.

De Nederlandse bodem kent een aantal specifieke kenmerken, zoals grote en zeer lokale
diversiteit in bodemtypen7, huidig intensief en dynamisch gebruik van bodem en ondergrond en afhankelijkheid
van het waterbeheer. Het Nederlandse bodembeleid kenmerkt zich tot dusverre door een
sterke focus op het voorkomen (bronbeleid) en bestrijden van (chemische) bodemverontreiniging.
Met de Wet bodembescherming8 is een basis gelegd voor bodembescherming, bodemsanering en veilig bodemgebruik.
De locaties met (historische) verontreinigingen van Nederlandse bodems met onaanvaardbare
risico’s voor mens, ecosysteem en van verspreiding via het grondwater zijn nagenoeg
beheerst of gesaneerd.

Tegelijkertijd staat Nederland nog steeds voor grote opgaven. Er zijn nieuwe verontreinigde
locaties en nieuwe schadelijke stoffen, zoals PFAS, bijgekomen en door nieuwe inzichten
kan het nodig zijn risico’s van stoffen en bodemverontreiniging te heroverwegen. Om
het beeld van de aanwezigheid van schadelijke niet-genormeerde stoffen te verbeteren,
wordt momenteel een signalerings- en monitoringsysteem van deze stoffen voorbereid.
Ten aanzien van diffuse verontreinigingen9, speelt het Impulsprogramma Chemische Stoffen.10 Daarnaast is er op sommige (aangepakte) locaties langdurige of zelfs eeuwigdurende
nazorg nodig om het resultaat van de sanering in stand te houden.

Tot slot zijn er verontreinigde locaties en diffuus verontreinigde gebieden, waarbij
weliswaar geen sprake is van onaanvaardbare risico’s, maar wel bodemverontreiniging
in de bodem aanwezig blijft zo lang deze niet op een natuurlijk moment wordt verwijderd.
De komende jaren worden de bodemregelgeving en de aanpak van bodemverontreiniging
herijkt.11 Het doel van de herijking is om tot een solide toekomstbestendig bodemstelsel te
komen, waarin bodem en grondwater beschermd zijn, en waar een goede balans tussen
beschermen en benutten bereikt wordt. Daarnaast wordt gewerkt aan het Nationaal Milieuprogramma,12 waarin beleid ten aanzien van bodemkwaliteit wordt geactualiseerd. Ander belangrijk
bodembeleid in ontwikkeling is het Programma Bodem en Ondergrond13 dat streeft naar een vitale bodem.

De koers van het kabinet is dat «Water en Bodem Sturend»14 zijn bij beslissingen voor de ruimtelijke inrichting van Nederland. In dit kader
heeft het kabinet structurerende keuzes15 geformuleerd die moeten leiden tot vitale en veerkrachtige bodems.16 De water- en bodemopgaven staan niet op zichzelf. Ze hangen samen met elkaar, maar
ook met andere opgaven in de leefomgeving. Zo kunnen doelen voor klimaatadaptatie,
waterkwaliteit en bodem niet los gezien worden van verstedelijking, woningbouw, landbouw
en de energietransitie en vice versa.

De Omgevingswet gaat uit van een integrale benadering van de fysieke leefomgeving.

Voor bodem is daarbij vooral aandacht voor bestaande verontreiniging (bij humane risico’s
tijdelijke beschermingsmaatregelen treffen, dit betreft de zogenaamde toevalsvondst)
en zorgplicht (geen bodems verontreinigen en als dat toch gebeurt de gevolgen daarvan
voorkomen of zoveel mogelijk beperken of ongedaan maken).

In de afgelopen jaren heeft ook beleid voor landbouwbodems zich ontwikkeld.

Met het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL)17 toont Nederland ambitie met ruimte voor gebied specifiek maatwerk. Het NPL is gericht
op de samenhang tussen bodem, water, klimaat en biodiversiteit. Het doel van het NPL
is dat in 2030 alle Nederlandse landbouwbodems duurzaam worden beheerd en dat vanaf
2030 jaarlijks 0,5 Mton CO2-equivalent extra wordt vastgelegd in minerale landbouwbodems, zoals afgesproken in
het nationaal Klimaatakkoord. Om de gezondheid van landbouwbodems te kunnen monitoren
heeft Nederland voor landbouwbodems sinds 2019 een monitoringssysteem: de Bodemindicatoren
voor Landbouwgronden in Nederland (de BLN).

Hierbij wordt vijfjaarlijks op ruim 1100 locaties de bodem gemonitord op achttien
biologische, fysische en chemische parameters. De locaties zijn gekozen op basis van
bodem-, water-, landschaps- en gebiedskenmerken.

Daarnaast worden er maatregelen vanuit het mestbeleid geïmplementeerd die bijdragen
aan een gezondere en beter weerbare landbouwbodem en die het verlies van nutriënten
naar water zoveel mogelijk helpen te beperken. Het gradueel wegvallen van de mestderogatie
leidt tot ingrijpende effecten op landbouwbodems, te weten een vermindering van de
koolstoftoevoer door de reductie in toepassing van graasdierenmest en het vervallen
van de verplichting om grasland aan te houden op 80% van het areaal op derogatiebedrijven.

In het Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw18 (AP KAL) vervult duurzaam bodembeheer een belangrijke rol in het beter kunnen opvangen
van klimaatverandering. Via pijler 2 over het bodemsysteem en NPL wordt gewerkt aan
het verbeteren van de structuur en kwaliteit van landbouwbodems. Bodem is een cruciale
factor in het klimaatbestendig maken van de landbouw. Het verbeteren van de bodemstructuur
en toepassen van bodemmaatregelen vergroot het waterbergend vermogen van de bodem
van het boerenbedrijf. Daarnaast kan verbetering van de bodemkwaliteit in brede zin
(fysisch, chemisch en biologisch) gewassen ondersteunen bij het omgaan met extreme
weersomstandigheden. Duurzaam bodembeheer draagt in belangrijke mate bij aan de doelstelling
van AP KAL dat in 2030 alle ondernemers in de land- en tuinbouwsector voorbereid zijn
om duurzaam en effectief te kunnen omgaan met de veranderingen van het klimaat.

Met de maatregelen in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) worden
maatregelen voor duurzaam bodembeheer gestimuleerd. Dit gebeurt via de Goede Landschap
en Milieucondities (GLMC’s) en de eco-regeling en het Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer
(ANLb).

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het doel van het voorstel: voortdurend verbeteren van bodemherstel
door bodembeheer en het terugdringen van bodemverontreiniging. Het kabinet onderschrijft
de afhankelijkheid en het belang van een gezonde bodem en zijn diensten voor vele
maatschappelijke opgaven, alsmede voor klimaatmitigatie, klimaatadaptatie en het behoud
van biodiversiteit. Het voorstel in zijn huidige vorm biedt kansen om de trend naar
bodemherstel in te zetten. Het voorstel van de Commissie sluit aan bij de Nederlandse
inzet op de Europese Green Deal19 en bij de ontwikkelingen in het Nederlandse bodembeleid. Voor Nederland dient een
Europees bodembeleid ook een economisch belang. Europa kan economisch sterker worden
door de diensten die een gezonde bodem levert. Bovendien draagt een geharmoniseerd
bodembeleid bij aan het level playing field voor bedrijven in die lidstaten die al een nationaal bodembeleid hebben (zoals Nederland).
De voorwaarde is dan wel dat op gelijkwaardige wijze wordt gemonitord.

Het kabinet hecht veel waarde aan een gezonde bodem en voert daarom ambitieus beleid.
Nederland is een dichtbevolkt land met een groeiende bevolking en bloeiende economie.
Dit geeft een forse druk op de ruimte. Gezien deze grote druk op de ruimte, bestaande
geïsoleerde en gesaneerde locaties, het noodzakelijk gebruik van bouwstoffen, bestaande
oude en diffuse verontreinigingen in binnensteden en buitengebied, zijn bepaalde elementen
van de conceptrichtlijn voor Nederland niet werkbaar. Zo is de richtlijn – waaronder
de einddatum – voor bestaande geïsoleerde en gesaneerde locaties, het gebruik van
bouwstoffen en oude verontreiniging van binnensteden te weinig flexibel. De richtlijn
moet hieraan worden aangepast en het kabinet zal zich daarvoor inzetten tijdens de
onderhandelingen. Daarnaast is van belang dat de richtlijn voldoende rekening houdt
met de diversiteit van de verschillende lidstaten. Het is van belang dat we hierbij
leren van de ervaringen met de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en de Vogel-
en Habitatrichtlijn, namelijk dat het van belang is dat lidstaten gelijkwaardig monitoren.

Verder mist het kabinet aandacht voor stoffen- en bronbeleid in het voorstel van de
Commissie. Zolang schadelijke stoffen worden toegelaten, blijft het dweilen met de
kraan open.

Verder is het van belang dat de richtlijn met draagvlak kan worden geïmplementeerd
omdat de richtlijn niet enkel landelijke en decentrale overheden raakt maar ook landeigenaren
en de uitvoeringspraktijk van diverse andere partijen.

Definities en begrippen

Een heldere definitie van het begrip «bodem» is nodig. Het kabinet wil hierbij de
al lang in Nederland in relatie tot de Kaderrichtlijn Water20 gebruikte afbakening van bodem, waterbodem, grondwater en oppervlaktewater hanteren.
Ook ten aanzien van enkele andere definities in het richtlijnvoorstel vindt het kabinet
een preciezere omschrijving wenselijk.

Bodemdistricten

Het kabinet begrijpt dat bodemdistricten nodig kunnen zijn om passend uitvoering te
geven aan de vereiste bodemmonitoring. Het kabinet constateert wel dat het aanwijzen
van bodemdistricten op gespannen voet staat met de decentralisatie van bodemtaken
in de Omgevingswet. Verder leidt invoering van bodemdistricten mogelijk tot een grote
toename van administratieve lastendruk bij decentrale overheden. Daar ontbreekt de
uitvoeringscapaciteit om deze toename op te vangen. De termijn van twee jaar – na
inwerkingtreding van de richtlijn – om bodemdistricten in te stellen acht het kabinet
niet haalbaar. Het wegen van enerzijds het belang van bodemdistricten met zoveel mogelijk
homogene kenmerken en anderzijds het hanteerbaar houden van het aantal administratieve
eenheden, vraagt om meer tijd.

Het kabinet onderzoekt of de invoering van de bodemdistricten op regionaal schaalniveau
gevolgen heeft voor de nationale beleidsruimte. Ook zal het kabinet in de onderhandelingen
pleiten voor het opnemen van de mogelijkheid om het gehele Nederlandse grondgebied
aan te wijzen als één bodemdistrict. Nederland wil onderzoeken of dit beter aansluit
op de situatie in Nederland met een compacte omvang, een grote diversiteit van bodems
en een gedecentraliseerd bodembeleid.

Monitoren

Het kabinet ondersteunt het belang van het monitoren van de bodem om zo de ontwikkeling
van de bodemgezondheid te volgen en bodem als belangrijk aspect te betrekken bij besluitvorming.

Ten aanzien van de maatregel tot het instellen van monitoringssystemen door lidstaten
zal het kabinet aandacht vragen voor de mogelijk aanzienlijke administratieve lasten
en kosten die dit met zich kan meebrengen. Vooral als het gaat om aanpassingen in
protocollen en procedures van werkzaamheden in de bodemkwaliteitsketen liggen forse
inspanningen voor implementatie en daarmee forse kosten op de loer. De inzet van het
kabinet is om de nationale monitoringssystematiek zoveel mogelijk te handhaven, inclusief
de bijbehorende meetmethodieken in bodemlaboratoria.

Het kabinet verwelkomt de flexibiliteit die de Commissie biedt in relatie tot de voorgestelde
indicatoren om de gezondheid van de bodem te monitoren. De door de Commissie aangewezen
indicatoren komen nagenoeg overeen met de Bodemindicatoren voor Landbouwgronden in
Nederland (BLN). Het kabinet laat onderzoeken of er genoeg uitzonderingsopties zijn
ten aanzien van de beoordeling van moeilijk te meten indicatoren en ranges en of kosten21 hanteerbaar zijn.

Ook dient nader bezien te worden hoe de monitoring van verschillende typen bodems
wat betreft bodemgebruik (landbouw, stedelijk, industrie, natuur) precies vorm kan
krijgen. Hiervoor bestaat op dit moment geen integrale systematiek in Nederland.

Een belangrijk aandachtspunt voor het kabinet voor wat betreft het monitoringsysteem
is het «one out all out»-principe. Met dit principe stelt de Commissie dat een bodem alléén als gezond wordt
beoordeeld als deze alle van nature aanwezige bodemeigenschappen kan vervullen. Het
kabinet is van mening dat de bodemgezondheid dan moeilijk kan worden bereikt in lidstaten
waar de bodem intensief wordt gebruikt. Dit principe in de richtlijn kan leiden tot
onhaalbare doelstellingen en de (toekomstige) verplichting om ingrijpende maatregelen
te nemen. Het kabinet zal in de onderhandelingen pleiten voor het schrappen van het
«one out all out»-principe. Het kabinet zet daarbij in op de toepassing van een correctiefactor voor
natuurlijke, historische omstandigheden en op het uitgangspunt dat de gewenste mix
van waarden voor indicatoren kan variëren per bodemtype en per landgebruik.

Voor het kabinet is het essentieel dat de beoordeling van landdegradatie geldt voor
het gemiddelde van alle bodems (binnen één bodemdistrict) en niet voor elke bodem
apart.

Binnen het intensieve Nederlandse ruimtegebruik is enige variatie in bodemkwaliteit
binnen een gebied onvermijdelijk. Als landdegradatie wordt beoordeeld op perceelniveau
wordt het vrijwel onmogelijk om (tijdelijke) wijzigingen van het landgebruik toe te
laten die nodig zijn voor bijvoorbeeld de agrarische bedrijfsvoering (bijvoorbeeld
omzetten van grasland naar bouwland), natuurontwikkeling (bijvoorbeeld afgraven sterk
bemeste toplaag) en het onderhoud van het watersysteem (bijvoorbeeld op de kant zetten
van sediment).

Het kabinet acht het niet zinvol en niet gewenst om in het kader van deze richtlijn
het fosforgehalte in de bodem te bepalen. Fosfor heeft geen negatief effect op de
bodemecologie, noch op de humane gezondheid. Het kabinet erkent wel het negatieve
effect dat een hoge fosfaattoestand van bodems kan hebben op de waterkwaliteit. De
Kaderrichtlijn Water en de Nitraatrichtlijn zijn al gericht op het bereiken van de
gewenste waterkwaliteit en zijn maatgevend voor het nationale fosforbeleid in de landbouw.
Het kabinet is van mening dat een dubbele regulering op EU-niveau moet worden voorkomen.
Het nationale fosforbeleid bestaat uit een stelsel van fosfaatgebruiksnormen, gebaseerd
op de fosfaattoestand van de bodem.

Hierbij worden percelen geclassificeerd op basis van P-Al (als capaciteitsindicator)
en P-CaCl2 (als intensiteitsindicator). Dit systeem, zoals geadviseerd door de Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (CDM), is erop gericht toe te werken naar evenwichtsbemesting,
waarbij de onttrekking voor het gewas in evenwicht is met de aanvoer door bemesting.
Een bodem heeft dan fosfaattoestand «neutraal» in dit systeem van fosfaatgebruiksnormen.
CDM is om advies gevraagd over de in deze richtlijn voorgestelde fosforwaarden en
meetmethoden. De eerste indruk van de CDM is dat de range van P-Olsen die door de
Commissie wordt voorgesteld strookt met de fosfaatklasse «neutraal». Het Nederlandse
beleid lijkt er dus reeds op gericht om deze range te bereiken maar hierin heeft Nederland
nog een lange weg te gaan. De door de Commissie voorgestelde referentiemethode voor
fosforbepalingen is niet geschikt voor bodems met een lagere zuurgraad (pH) die veel
voorkomen in Nederland, het is daarbij onwenselijk om op nationale schaal verschillende
analysemethoden naast elkaar te gebruiken en de referentiemethode wijkt af van wat
de CDM heeft aanbevolen en wettelijk is vastgelegd. Daarom kan het kabinet niet instemmen
met de referentiemethode voor fosfor, indien er geen overgangstermijn wordt geboden
om een conversiemethode te ontwikkelen voor de wettelijk vastgestelde meetmethode
naar P-Olsen.

Een conversiemethode leidt echter tot een additionele berekeningsstap. Aangezien de
in Nederland gekozen methode met zorgvuldigheid is vastgelegd kan het kabinet zich
in beginsel niet vinden in de door de Commissie voorgestelde methode. Ook kan het
kabinet zich niet vinden in de voorgestelde range ten aanzien van fosforconcentraties
in de bodem.

Een eerste inschatting van CDM is dat tussen de 80 tot 90% van de landbouwpercelen
in Nederland niet aan de maximumwaarde van de fosforindicator (50 mg/kg grond) zal
voldoen.

De CDM stelt tevens dat de gezondheid van de bodem afhangt van de systeemfunctie.
Indien het «one-out-all-out»-principe gehanteerd wordt zou in één keer het overgrote deel van het Nederlandse
landbouwareaal als ongezond worden verklaard, terwijl de relatief hoge fosfaattoestand
in deze bodems hun functie als landbouwgrond niet beperkt. Het kabinet kan om deze
reden niet met de maximum indicatorwaarde voor fosfor instemmen.

Een ander voorbeeld waarbij niet aan de maximumwaarde van de indicator kan worden
voldaan zijn de vruchtbare kleibodems die zijn afgezet onder zeeniveau (7% van de
minerale landbouwbodems in Nederland) en niet voldoen aan de SOC/klei-ratio van 1/13.
Dit komt door natuurlijke achtergrondwaarden als gevolg van natuurlijke sedimentatieprocessen.
Het zal nagenoeg onmogelijk zijn om met maatregelen voor duurzaam bodembeheer wel
aan de ratio te gaan voldoen.

Ruimtebeslag

De Commissie kiest bij de monitoring van ruimtebeslag voor een puur kwantitatieve
insteek.22

Uit een door het Planbureau voor de Leefomgeving in januari 2023 opgesteld rapport
inzake ruimtebeslag23 wordt gewezen op voor Nederland wellicht betere kwalitatieve monitor alternatieven
(bijvoorbeeld in verhouding tot huishoudgrootte). Het kabinet zal in de onderhandelingen
over het richtlijnvoorstel hiervoor aandacht vragen. Het kabinet is van mening dat
het compensatieprincipe geschrapt moet worden en zal ervoor pleiten artikel 11, onderdeel
b, uit de richtlijn te verwijderen.

De lidstaten moeten de mitigatieprincipes in relatie tot ruimtebeslag respecteren.
Dit principe is geborgd met het Water en Bodem Sturend beleid, waarin aandacht is
voor het tegengaan van verharding in stedelijk gebied en het verhogen van het watervasthoudend
vermogen van de bodem.

Onduidelijk is in hoeverre het respecteren van de mitigatieprincipes voor ruimtebeslag
vereist dat daaraan getoetst moet worden bij beslissingen in concrete gevallen, zoals
het verlenen van vergunningen of projectbesluiten, in welk geval het kabinet daar
afwijzend tegenover staat. Er zijn zorgen dat met de tijd juridificering zal plaatsvinden
door rechtszaken. Dit geldt voor zowel ruimtebeslag als het «one out all out»-principe.

Het kabinet oordeelt als positief dat de Commissie geen doelstellingen in de vorm
van harde normen verplicht op ruimtebeslag. Voor het kabinet is een harde Europese
verplichting op dit punt niet aanvaardbaar omdat dit de mogelijkheden van een integrale
afweging van nationale ruimtelijke belangen met één deelbelang doorkruist. Het kabinet
zal bij de Commissie om opheldering vragen over in welke mate de mitigatieprincipes
van ruimtebeslag verplichtend zijn.

Duurzaam bodembeheer

De eis in het voorstel tot herstel van koolstofrijke ecosystemen en extra koolstofopslag
in de bodem sluit aan bij het Nationaal Programma Landbouwbodems. Aandachtspunt is
dat door het gradueel wegvallen van de mestderogatie een vermindering ontstaat van
de koolstoftoevoer naar de bodem door de reductie in toepassing van graasdierenmest
en de 80% verplichting ten aanzien van het areaal grasland op derogatiebedrijven.
Een stapeling van wet- en regelgeving met hetzelfde doel (verlaging fosforconcentratie
in het bodemwater-systeem) dient voorkomen te worden. Vanuit de vierjaarlijkse Actieprogramma’s
Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking gelden reeds specifieke maatregelen resulterend
in een reductie van nutriënten.

De lidstaten moeten zelf een lijst van duurzaambodembeheermaatregelen vaststellen
en onderbrengen in de categorie aan te raden of af te raden maatregelen. Het kabinet
is van mening dat deze maatregel voldoende noodzakelijke flexibiliteit biedt om de
bodem gezond te maken.

De bodem maakt onderdeel uit van de fysieke leefomgeving waartoe ook andere onderdelen
zoals het watersysteem behoren. De opgaven voor bodem en water zijn in Nederland onlosmakelijk
met elkaar verbonden; duurzaam bodembeheer heeft daarom ook positieve gevolgen voor
de grond- en oppervlaktewaterkwaliteit.

Aanpak verontreinigde bodems

Op het eerste gezicht lijkt de door de Commissie voorgestelde aanpak van verontreinigde
bodems te passen bij de Nederlandse risicogerichte aanpak en de geslaagde inspanning
van de gezamenlijke overheden op bodemsanering. Het kabinet wil waken voor te omvangrijke
administratieve lasten in relatie tot de door de Commissie voorgeschreven registratieplicht
en informatiebeheer. Er zal door de Nederlandse overheid samen met kennispartijen
een inspanning verricht moeten worden om te voorkomen dat een andere eis/norm/analysemethode
leidt tot onnodige administratieve en procedurele acties, zonder daadwerkelijk milieuresultaat.
Het kabinet zal er in de onderhandelingen voor pleiten dat bestaande nationale, landsdekkende
beelden en systemen mee kunnen worden genomen in de opzet van het nationale systeem.
Aandacht voor de aanpak van zeer zorgwekkende stoffen en opkomende stoffen is van
groot belang voor het slagen van de doelstellingen van deze richtlijn, evenals een
strikter EU-beleid op de dossiers REACH, POP-verordening, Kaderrichtlijn Afvalstoffen24 en regelgeving over mest en gewasbeschermingsmiddelen.

Het kabinet vindt het onwenselijk dat verontreinigde bodems alleen worden beschouwd
in het kader van puntbronnen en sanering, maar niet in de context van diffuse verontreinigingen.

Hoewel de aanpak van diffuse verontreinigingen zich vooral richt op risicobeheersing
en bronbeleid, is het van belang deze vorm van verontreiniging op het netvlies te
blijven houden, onder andere met het oog op mogelijke latere indicatoren en ontwikkeling
van Europees beleid.

Vrijwillig bodemgezondheidscertificaat

Het kabinet oordeelt kritisch over het door de lidstaten op te zetten mechanisme voor
een vrijwillig bodemgezondheidscertificaat voor eigenaren en landbeheerders, waarin
alle indicatoren (chemisch, biologisch en fysisch) aan bod moeten komen. Het opzetten
van een dergelijk mechanisme leidt tot hoge kosten en lasten, waarbij het kabinet
aan de meerwaarde van een dergelijk systeem twijfelt. Het kabinet zal bij de Commissie
om opheldering vragen over het doel van deze stimulans.

Beoordeling impact assessment

Ten aanzien van het impact assessment, kan het kabinet zich overwegend vinden in de
door de Commissie gekozen middenweg.

Implicaties voor brede welvaart

De Motie Van Raan25 verzoekt om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met
welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt hierbij naar vier aspecten: kwaliteit van
leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten.

Ten aanzien van dit voorstel, worden de effecten op alle vier de aspecten door het
kabinet als positief beoordeeld. Het voorstel draagt bij aan duurzaam bodemgebruik
en de reductie van bodemdegradatie en is daarmee voor zowel de mens en dier, als het
milieu, van essentieel belang voor huidige en toekomstige generaties. De bodem speelt
een grote rol in klimaatmitigatie, klimaatadaptatie en het behoud van biodiversiteit,
duurzaam beheer van de bodem heeft daarom grensoverschrijdende effecten. Gezonde bodems
dragen bij aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken en verminderen daarmee
de economische risico’s in de samenleving. Een bodem ontwikkelt en herstelt zich traag,
baten kunnen daarom aanzienlijk later volgen dan de kosten. Het kabinet vertrouwt
erop dat dit niet leidt tot een tussentijdse koerswijziging en dat verplichte maatregelen
achterwege blijven. Voorts geldt dat de bodem een natuurlijke kapitaalvoorraad is
waar latere generaties meer baat bij hebben.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Een aantal lidstaten is voor een ambitieuze richtlijn. Enkele andere lidstaten hebben
vraagtekens gezet bij de subsidiariteit en proportionaliteit van het voorstel en vragen
zich af of een bodemrichtlijn nodig is ten opzichte van al lopende acties onder het
GLB en de Kaderrichtlijn Water. Meerdere lidstaten zitten op de lijn van het kabinet
om ruimte te laten voor nationale omstandigheden en maatwerk.

Een meerderheid van het Europees Parlement (EP) heeft in een resolutie uit 2021 de
Commissie opgeroepen met bodemwetgeving te komen.26 Een aantal leden van het EP heeft reeds aangegeven het voorstel niet ambitieus genoeg
te vinden. Het voorstel zal behandeld worden door het Comité Milieu, Volksgezondheid
en Voedselveiligheid. Op moment van schrijven zijn de rapporteur en de schaduwrapporteur
van het EP nog onbekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet oordeelt positief over de bevoegdheid van de EU. Het voorstel is gebaseerd
op artikel 192, eerste lid, VWEU. Op grond van dit artikel stellen de Raad en het
EP volgens de gewone wetgevingsprocedure de activiteiten vast ter behoud, bescherming
en verbetering van de kwaliteit van het milieu, ter bescherming van de gezondheid
van de mens, voor een behoedzaam en rationeel gebruik van de natuurlijke hulpbronnen
en ter bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan
regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
Het voorstel past binnen deze doelstellingen. Nederland kan zich daarmee vinden in
deze rechtsgrondslag. Op het terrein van milieu is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is
positief. De richtlijn heeft tot langetermijndoel gezonde en veerkrachtige bodems
in 2050 te realiseren. Gezonde bodems in de Europese Unie zijn van belang in het licht
van de klimaatverandering. Gezien de grensoverschrijdende rol van de bodem ten aanzien
van klimaat (adaptatie en mitigatie) en biodiversiteit en de internationale uitdagingen
rond verontreiniging (water-bodem-lucht) kunnen de doelstellingen van het voorgestelde
optreden door de lidstaten onvoldoende op centraal, regionaal of lokaal niveau worden
verwezenlijkt. Om te kunnen beoordelen of bodems in de Europese Unie gezond zijn,
is Europese regelgeving nodig. Monitoring op EU-niveau kan verder tot schaalvoordelen
leiden, in relatie tot technologische vooruitgang en kennis van bodems. Tevens wordt
door optreden op EU-niveau een gelijk speelveld gecreëerd en worden belemmeringen
op de interne markt weggenomen. Om bovenstaande redenen is optreden op het niveau
van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel is deels negatief,
deels positief. Het voorstel heeft tot langetermijndoel gezonde en veerkrachtige bodems
in 2050 te realiseren. Een deel van de daartoe voorgestelde maatregelen wordt positief
beoordeeld. Zo zijn monitoring, het beoordelen van de bodemgezondheid en het opstellen
van beheermaatregelen passende instrumenten om verbetering van de kwaliteit van de
bodems te realiseren. Deze maatregelen zijn dan ook geschikt om de doelstelling van
het voorgestelde optreden bereiken. De voorgestelde maatregelen gaan in beginsel ook
niet verder dan nodig om het doel van het voorstel te bereiken. Het voorstel bevat
bijvoorbeeld geen verplichtingen om in 2050 gezonde bodems te hebben gerealiseerd
en bevat evenmin tussentijdse verplichtingen.

Het kabinet heeft echter een negatief oordeel over een deel van de voorgestelde maatregelen
in het voorstel. Die maatregelen gaan verder dan nodig om het voorgestelde doel van
het voorstel te bereiken. Het kabinet vindt het van belang dat de lidstaten voldoende
ruimte behouden om de inrichting van de monitoring aan te kunnen sluiten op bestaande
monitoring27. Daarnaast is het van belang dat voldoende flexibiliteit wordt geboden om rekening
te houden met de specifieke situatie in een lidstaat. Het voorgestelde streven naar
compensatie bij bodembedekking (het mitigatieprincipe) en het voorgestelde «one out
all out»-principe gaan verder dan nodig omdat deze maatregelen te weinig ruimte overlaten
voor de lidstaten om rekening te houden met de specifieke situatie in een lidstaat.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie geeft aan dat er voor het EU Directoraat-Generaal Milieu (DG Milieu)
in de periode van 2024 t/m 2027 in totaal ca. € 2 miljoen nodig is om implementatie
activiteiten te ondersteunen, dit zijn operationele uitgaven. Voor diezelfde periode
is er bij het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek € 1,9 miljoen in totaal nodig
voor de implementatie (2–3 FTE). Bij DG Milieu (2–4 FTE) en DG ESTAT (2 FTE) gaat
het om € 4,8 miljoen euro aan administratieve kosten en personeel. Het totaal komt
op € 8,7 miljoen euro. Het voorstel kan volledig worden gefinancierd door herschikking
binnen de betrokken rubriek van het meerjarig financieel kader. Een deel van het budget
komt uit het LIFE programma en de Commissie wil de aanvulling in personeel bekostigen
door een aanvullende toewijzing in het kader van de jaarlijkse toewijzingsprocedure
voor personele middelen.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Ook de niet begrote
kosten moeten passen binnen EU-budget en binnen de nationale begroting. Daarnaast
moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies
van juli 2020 over het Meerjarig Financieel Kaderakkoord.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

De autoriteiten en medeoverheden die verantwoordelijk zijn voor de bodemdistricten
onder de richtlijn zullen extra monitoring- en rapportagekosten moeten dragen. Dat
betekent ook extra inzet van FTE’s. Het kabinet zal zich inzetten voor een beter beeld
van de rol van de bevoegde autoriteiten voor de bodemdistricten om de financiële consequenties
beter te kunnen duiden.

In het impact assessment heeft de Commissie een schatting opgenomen van doorlopende
administratieve lasten voor de EU van € 8 miljoen per jaar en € 48 miljoen administratieve
lasten vooraf, in de eerste vijf jaar implementatie. Daarnaast worden jaarlijkse monitoringkosten
voor de EU geschat op € 46 miljoen.

De exacte kosten omgerekend voor Nederland zijn op dit moment onbekend. Een nadere
berekening is hiervoor noodzakelijk. Uitkomsten van het onderzoek naar de financiële
gevolgen volgen zo spoedig mogelijk.

Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting zullen worden ingepast
op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake
budgetdiscipline.

De Commissie geeft aan dat de implementatie van de richtlijn zal worden ondersteund
door bestaande financiële programma’s van de EU, zoals: LIFE, het GLB en Horizon Europe
(Bodemdeal voor Europa). De verwachting is dat dit betekent dat voorstellen in de
praktijk financieel zullen concurreren met andere beleidsterreinen om aanspraak te
maken op financiering uit deze financiële programma’s.

Voor de Rijksoverheid zitten de gevolgen vooral in de opzet van een mechanisme voor
het vrijwillige bodemcertificaat, het op te zetten monitoring- en rapportagesysteem,
het openbaar register voor verontreinigde locaties en de kosten voor herstel- en saneringswerkzaamheden.

Met name de kosten van monitoring met bijbehorende administratie zijn een belangrijk
aandachtspunt. Voor de landbouwbodems kent Nederland de eerdergenoemde BLN, voor bodemverontreiniging
de bodeminformatiesystemen. In eerste instantie wordt uitgegaan van het voortzetten
van deze bestaande monitoring. Wat er extra nodig is ten opzichte van bestaande monitoring
betekent een toename van waardevolle bodeminformatie, maar ook van de kosten.

De baten ingeschat door de Commissie, op een totaal van 74 miljard euro jaarlijks,
gaan vooral naar landeigenaren en bodembeheerders, doordat duurzaam bodembeheer bijvoorbeeld
om minder bodembewerking vraagt. Voor de samenleving in zijn geheel kan het leiden
tot meer waardevolle bodems en daarmee indirect tot meer waardevolle natuur, parken
en overig groen in de stad. Sectoren waarop het initiatief, naar verwachting van de
Commissie, ook van invloed zal zijn, zijn bosbouw en aanverwante voorlichtingsdiensten,
zakelijke activiteiten met betrekking tot de sanering van verontreinigde locaties,
onderzoek en laboratoria.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De Commissie heeft geen kosten voor burgers kunnen identificeren. Administratieve
kosten ziet de Commissie voor bedrijven alleen bij het identificeren van verontreinigde
locaties voor het registreren van onderzoek en de resultaten van de risicobeoordeling.
De kosten hiervan worden door de Commissie voor de hele EU ingeschat op jaarlijks
€ 9.1 miljoen. Het kabinet is van oordeel dat het hier gaat om een te lage inschatting
van kosten.

Het voorstel schrijft monitoring van alle bodems voor. De hiermee samenhangende regeldruk
zal om de vijf jaar optreden gekoppeld aan de rapportageverplichting van de lidstaten.
In dit kader zal een regeldruktoets worden uitgevoerd.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Commissie ziet voor economische actoren in de EU op korte termijn vooral kosten
in relatie tot de implementatie van duurzaam bodembeheermaatregelen en bodemherstel.
De kosten vallen op termijn, wanneer de bodemvruchtbaarheid toeneemt en het productiesysteem
weerbaarder is tegen klimaatverandering, lager uit dan de baten. Daarbij dient ook
te worden opgemerkt dat de kosten en baten van de verduurzaming op termijn per bodemsoort
verschillen. De concurrentiekracht van de EU kan op de korte termijn verslechteren,
maar door de implementatie van maatregelen wordt vergroting van de duurzaamheid van
het bodemsysteem en daarmee een betere concurrentiepositie van de EU verwacht ten
aanzien van andere landen.

Het voorstel van de Commissie kent naar het oordeel van het kabinet een geopolitiek
aspect, namelijk dat de richtlijn naar verwachting helpt om de weerbaarheid van de
bodem en daarmee de weerbaarheid van de EU op lange termijn ten aanzien van voedselvoorziening
(de toegang tot voldoende, voedzaam en betaalbaar voedsel op de lange termijn) en
het beter kunnen opvangen (minder schades) van klimaatverandering te vergroten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De richtlijn zal naar verwachting worden geïmplementeerd in de Omgevingswet en de
Wet milieubeheer en waarschijnlijk in de op die wetten gebaseerde uitvoeringsregelgeving.

Het kabinet zal bezien of de richtlijn leidt tot een herschikking van taken en bevoegdheden
op het gebied van de bodem, in verband met het bepalen van de bodemdistricten en het
aanwijzen van de bevoegde autoriteiten voor die districten. Er is in het voorstel
geen sprake van vergunningplichten en derhalve ook niet van de lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, inclusief Nederlandse-beoordeling daarvan

Het voorstel kent aan de Commissie een drietal bevoegdheden toe tot het vaststellen
van gedelegeerde handelingen. Deze bevoegdheden zien op de wijziging van bijlagen
II, III, V en VI met het oog op aanpassing aan de wetenschappelijke en technologische
vooruitgang.

Dit betreft aanpassing van methoden en methodologieën voor monitoring van de bodemgezondheid
(artikel 8, zesde lid), aanpassing van de lijst van beginselen van duurzaam bodembeheer
(artikel 10, vierde lid), en aanpassing van de indicatieve lijst van risicobeperkende
maatregelen en de eisen voor de locatie-specifieke risicobeoordeling (artikel 15,
zesde lid).

De toekenning van deze gedelegeerde bevoegdheden is mogelijk, omdat ze geen betrekking
hebben op essentiële onderdelen van de richtlijn. Daarnaast ligt de keuze voor gedelegeerde
handelingen voor de hand, aangezien het gaat om bevoegdheden tot het wijzigen of aanvullen
van (de bijlagen van) de basishandeling. Ook acht het kabinet de mogelijkheid tot
vaststelling van gedelegeerde handelingen wenselijk om de benodigde snelheid en flexibiliteit
voor aanpassingen aan nieuwe ontwikkelingen te borgen.

Wel vindt het kabinet het van belang dat – waar het de lijst van risicobeperkende
maatregelen en de eisen voor locatie-specifieke risicobeoordeling betreft – de lidstaten
de flexibiliteit behouden om passende maatregelen te kiezen. Tevens is van belang
dat de gehanteerde methodieken voor bepaling van indicatoren aansluiten bij de in
Nederland gehanteerde werkwijze.

Artikel 20 bakent de gedelegeerde bevoegdheid procedureel af overeenkomstig de afspraken
uit het Interinstitutioneel Akkoord Beter Wetgeven tussen het Europees Parlement,
de Raad en de Commissie. Aandachtspunt is dat de bevoegdheid geldt voor onbepaalde
tijd. Nederland is in het algemeen geen voorstander van de verlening van een bevoegdheidsdelegatie
voor onbepaalde tijd, en het kabinet ziet in onderhavig geval geen reden om van dit
standpunt af te wijken.

Het kabinet acht van belang dat een evaluatie van de uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie
plaatsvindt en zal daarom tijdens de onderhandelingen pleiten voor de gebruikelijke
duur van vijf jaar met de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging.

Daarnaast bevat het voorstel vier bevoegdheidstoekenningen voor de vaststelling van
uitvoeringshandelingen. De uitvoeringshandelingen zien op een mogelijk geharmoniseerd
EU-format voor het bodemcertificaat (artikel 9, vijfde lid), rapportage over bodemgezondheidsdata
(artikel 6, achtste lid), het format ten behoeve van het register voor (potentieel)
verontreinigde locaties (artikel 16, vijfde lid), en het format en de modaliteiten
voor de verstrekking van de data, genoemd in artikel 18, eerste lid (artikel 18, vierde
lid). Het kabinet kan zich vinden in de bevoegdheid om voor genoemde onderwerpen uitvoeringshandelingen
vast te stellen. Er worden geen essentiële onderdelen geregeld, waardoor toekenning
van uitvoeringsbevoegdheden mogelijk is. Daarnaast ligt de keuze voor uitvoeringshandelingen
voor de hand, omdat het gaat om handelingen die ertoe leiden dat de richtlijn volgens
eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd, en om handelingen tot het vaststellen van
procedures en technische aspecten ter uitvoering van de richtlijn. Toekenning van
deze bevoegdheden acht het kabinet wenselijk, omdat het niet nodig is de gewone wetgevingsprocedure
hiervoor te belasten en er behoefte is aan snelheid en flexibiliteit. Wat betreft
de keuze voor de procedure voor vaststelling van de uitvoeringshandelingen, wordt
de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011
voorgesteld. Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de onderzoeksprocedure gelet
op het feit dat het gaat om handelingen die betrekking hebben op het milieu (artikel
2, lid 2, onder b, onder iii, van Verordening 182/2011).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde implementatietermijn voor het aanwijzen van bodemdistricten en de
bevoegde autoriteiten is twee jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn.

Er zullen meerdere wetten gewijzigd moeten worden en daarnaast moeten de bevoegdheden
voor de bodemdistricten worden beoordeeld waardoor een zorgvuldige implementatie nodig
is.

Het kabinet acht de voorgestelde implementatietermijn niet haalbaar en zal in de onderhandelingen
inzetten op een implementatietermijn van ten minste drie jaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie stelt zes jaar na inwerkingtreding van de richtlijn een evaluatierapport
op.

Doel van de evaluatie is om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen
te beoordelen, evenals de noodzaak om bepalingen te wijzigen teneinde meer specifieke
eisen te stellen om ervoor te zorgen dat ongezonde bodems worden hersteld en dat alle
bodems tegen 2050 gezond zullen zijn.

Het evaluatiemoment is volgens het kabinet wenselijk, gezien mogelijke wetenschappelijke
vooruitgang wat betreft de definitie, methodieken en indicatoren van een gezonde bodem
en om ervaringen ten aanzien van implementatie van duurzaam bodembeheermaatregelen
en financiële gevolgen op te halen. Wel kijkt het kabinet kritisch of een besluit
ten aanzien van meer specifieke eisen na een termijn van zes jaar, waarbij feitelijk
maar vier jaar volgens de richtlijn is gewerkt, mogelijk is op basis van dit rapport.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en handhaving

Implicaties ten aanzien van de uitvoering kunnen er zijn bij de bemonstering en analyse,
monitoring en rapportage. Deze implicaties worden meegenomen in twee impactanalyses
die worden uitgevoerd op de richtlijn in opdracht van het Rijk en in opdracht van
de medeoverheden. Daarnaast wordt op dit moment een bedrijfseffectentoets uitgevoerd.
Over de uitkomsten hiervan zal de Kamer zo spoedig mogelijk worden geïnformeerd.

a) Haalbaarheid

Bij gemeenten bestaan grote twijfels over de haalbaarheid van het voorstel.

Redenen daarvoor zijn onder andere: Het gegeven dat de Nederlandse bodem te maken
heeft met een grote ruimtelijke en kwalitatieve druk, vanuit onder meer verstedelijking
en landbouw;

De uitvoerbaarheid en effectiviteit van het terugdringen van emissies naar de bodem
en de gestelde termijnen; Het Europese toelatingsbeleid dat nog ruimte laat tot verslechtering
van de bodem in plaats van minimaal een stand-still principe op gebiedsniveau.

Andere zorgen bij de haalbaarheid is de onduidelijkheid die bestaat over interferentie
met bijvoorbeeld de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water, het voorstel voor de
Europese natuurherstelwet en de op handen zijnde vernieuwing van de Bouwproductenverordening.

Ook het effect op de mogelijkheden tot hergebruik van grond, een duurzame praktijk
binnen de vele grondwerken die ons land kent, zal het kabinet samen met de decentrale
overheden kritisch bekijken. Inhoudelijk zijn er veel doelen die overeenkomen met
het Nederlandse bodembeleid, zo is de sanering van bodemverontreiniging al ver afgerond
in ons land en zijn veel doelen uit de Kamerbrief «Water en bodem sturend» terug te
vinden in de EU Richtlijn. Eisen in de uitvoering; in bijvoorbeeld overheidsrollen,
registratie en analysemethoden, kan echter leiden tot een overmatige druk op o.a.
overheden en bedrijfsleven.

b) Handhaafbaarheid

De richtlijn laat de wijze van handhaving over aan de lidstaten, waarbij wel is bepaald
dat de lidstaten in geval van overtredingen doeltreffende, proportionele en afschrikwekkende
sancties moeten opleggen. Een van de op te leggen sancties is het opleggen van een
boete.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er worden geen specifieke effecten voor ontwikkelingslanden verwacht, anders dan die
voor derde landen in het algemeen zoals uiteengezet onder 5d.