Brief regering : Voortgang maatregelen ter voorkoming van identiteitsfraude met paspoorten en VRS

29 911
Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 144
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2023

Met deze brief voldoe ik aan mijn toezeggingen om u te informeren over de voortgang
op twee trajecten, ten eerste de maatregelen ter voorkoming van identiteitsfraude
met paspoorten en identiteitskaarten en ten tweede het programma Verbeteren Reisdocumentenstelsel
(VRS). In gezamenlijkheid zorgen deze programma’s voor een verbetering van het aanvraag-
en uitgifteproces van reisdocumenten.

Op 8 juli 2022 en 8 november 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over kwetsbaarheden
in het aanvraag- en uitgifteproces van paspoorten en identiteitskaarten waardoor bewust
en onbewust fouten gemaakt kunnen worden (Kamerstukken 25 764 en 29 911, nrs. 137 en 140) De aanpak hiervan is belangrijk om identiteitsfraude en ondermijning te voorkomen.

Het vergt een gedegen aanpak om de bestaande kwetsbaarheden in het aanvraag- en uitgifteproces
van paspoorten en identiteitskaarten te voorkomen. De prioriteit ligt bij het (structureel)
voorkomen van fouten en fraudepreventie. Geen enkele maatregel kan op zichzelf het
probleem oplossen. Het is juist de combinatie van de verschillende maatregelen die
voor effect zal zorgen.

Het programma VRS is randvoorwaardelijk voor het ondersteunen van het fouten- en fraudedossier.
VRS maakt stapsgewijs de noodzakelijke verbeteringen in de ICT achter het reisdocumentenstelsel.

De Tweede Kamer is de afgelopen jaren (vanaf 2019) steeds op de hoogte gebracht van
de voortgang van de onderdelen van programma VRS. De laatste brief hierover heeft
u 26 september 2022 ontvangen (Kamerstuk 25 764, nr. 138).

Voortgang

Sinds de vorige brief van 8 november 2022 zijn de volgende maatregelen uitgevoerd
en afgerond:

ICT-voorzieningen

In de huidige ICT-voorziening Reisdocumenten Aanvraag- en Archiefstations (RAAS) zijn
aanpassingen doorgevoerd. Hiermee zorgen we ervoor dat:

– medewerkers automatisch uitgelogd worden. Dit voorkomt dat medewerkers (moedwillig)
op naam van iemand anders aanvragen voor reisdocumenten kunnen verwerken.

– meer gegevens gelogd worden. Dit ondersteunt betere monitoring van de procesuitvoering
door gemeenten zelf en door de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) die namens
de Minister toezicht uitoefent.

Meldplicht

Bij de uitwerking van de maatregelen met betrekking tot de meldplicht bleek een aanpassing
van de wet niet noodzakelijk. Het formulier voor het melden van vermissingen is aangepast
zodat onderscheid gemaakt kan worden tussen vermissing uit voorraad en vermissing
van een burger. Gemeenten zijn geïnformeerd over de aanpassing en zijn nogmaals gewezen
op de verplichting om vermissingen te melden.

Kluishygiëne/voorraadbeheer

Voor de kluishygiëne (bij gemeenten beter bekend als voorraadbeheer) zijn aanbevelingen
voor betere uitvoering van de procedures ontwikkeld die middels passende voorlichtingsmiddelen
en communicatiekanalen met uitgevende instanties gedeeld.

ICAO assessment

Ik heb een assessment conform de adviezen van de International Civil Aviation Organization
(ICAO) uit laten voeren. Dat heeft waardevolle aanbevelingen opgeleverd die in de
ontwikkeling van beter toezicht meegenomen worden. Dit betreft:

– Uitvoeren van actuele risicoanalyses, zowel op systeemniveau als binnen de keten en
processen (zoals aanvraag, uitgifte, personalisatie, enzovoort).

– Sluitende audittrail door het vastleggen en regelmatig aanleveren van bewijsstukken in elke stap van het
aanvraag- en uitgifteproces.

Omdat het rapport veel inzicht in het Nederlandse aanvraag- en uitgifteproces biedt,
is besloten het rapport als confidentieel te classificeren en niet te publiceren.

Toezicht

In het kader van aanscherping toezicht heb ik dit jaar het nader onderzoek in verband
met de zelfevaluatie reisdocumenten bij gemeenten versterkt. Er zijn dit voorjaar
60 in plaats van de reguliere 30 gemeenten bezocht. Bovendien zijn de drie openbare
lichamen bezocht. Met het nader onderzoek is de betrouwbaarheid van de door de gemeenten
ingevulde zelfevaluatie1 beoordeeld (komen de antwoorden op vragen overeen met de praktijk). De betrouwbaarheidsscore
ligt bij ca. 91% voor gemeenten en ca. 95% voor de 3 openbare lichamen. De afwijkingen
ontstaan voornamelijk door de zelfevaluatie te positief in te vullen. Tijdens het
bezoek is bovendien besproken hoe werkprocessen te verbeteren en fraude tegen te gaan.
Tijdens de bezoeken zijn ca. 300 personen gesproken en is een goed beeld van de uitvoeringspraktijk
verkregen. Het beeld bevestigt wederom de noodzaak om het aanvraag- en uitgifteproces
nog beter in te richten en om te investeren in toezicht en kennis bij medewerkers.
Dit sluit aan bij het reeds in gang gezette maatregelenpakket.

Brief VNG aan gemeenten

Ik vind het belangrijk dat niet alleen medewerkers van uitgevende instanties maar
ook teamleiders, managers en het college van burgemeester en wethouders zich bewust
zijn van het belang van het verminderen van fouten en het voorkomen van fraude. Het
OM en de Rijksrecherche hebben bijgedragen aan de bewustwording middels een presentatie
op het NVVB-congres. De VNG heeft in samenspraak met BZK alle burgemeesters voor de
zomer aangeschreven en hen gewezen op de kwetsbaarheden in het aanvraag- en uitgifteproces
van reisdocumenten, de verantwoordelijkheid die zij daarvoor dragen en de mogelijkheden
die zij zelf hebben om (vooruitlopend op wetgeving of technische ondersteuning) bij
te dragen aan de integriteit en veiligheid van hun medewerkers (zie bijlage).

Gesprekken over integriteit en dilemma’s

Er is een grote behoefte aan bespreking van vraagstukken die je tegenkomt in de aanvraag
en uitgifte van paspoorten en identiteitskaarten. Daarom hebben we het dialoogspel
«Samen scherp» ontwikkeld. Deze methodiek zet aan tot een gesprek en het uitwisselen
van ervaringen. De dialoogkaarten met dilemma’s over vakmanschap, integriteit en weerbaarheid,
voorschriften en waarde van het document dagen uit om na te denken over het eigen
handelen. Door de toevoeging van een blancokaart voor een eigen dilemma kan het spel
naar eigen inzicht aangevuld worden. De ontmoeting van deelnemers van verschillende
instanties en ketenpartners in het spel is zeer waardevol gebleken. Het spel is afgelopen
mei geïntroduceerd tijdens het NVVB jaarcongres (4 x 36 deelnemers). Daarna is het
spel ingezet bij (regionale) bijeenkomsten van de Werkgroep Tegengaan Identiteitsfraude
(WTI), het PIVA platform en intergemeentelijke overleggen. Ook is het voor instanties
op aanvraag mogelijk om het spel onder begeleiding te spelen (tot nu toe 18 aanvragen).
Het dialoogspel is nu ook in het Engels beschikbaar gekomen voor bijvoorbeeld medewerkers
van ambassades.

Verplichte VOG

Ik heb de opties voor een verplichte VOG laten onderzoeken en kom tot de conclusie
dat een verplichting met een tweejaarlijkse herhaling2 het meest kansrijk is. Dit beleidsvoornemen laat ik met een impactanalyse door de
VNG toetsen.

Digitale pasfoto

Zoals in de brief van juli 2022 aangekondigd heb ik laten onderzoeken of het inleveren
van een digitale pasfoto juridisch mogelijk is. De bestaande wettelijke kaders van
de Paspoortwet en onderhavige regelgeving zijn geen belemmering voor uitgevende instanties
om op vrijwillige basis live enrolment apparatuur te installeren en digitale foto’s
te accepteren. Echter, de huidige hardware en koppelingen met bestaande systemen zijn
de voornaamste belemmering om daarmee te beginnen. Dit wordt geadresseerd in het traject
voor live enrolment.

Het programma VRS heeft sinds de vorige rapportage de volgende doelen gerealiseerd:

RPS controle

De directe controle van het Register Paspoort Signaleringen (RPS), als onderdeel van
het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten, is beschikbaar gesteld. Tot nu
toe was dit een handmatig proces. Inmiddels maakt 99% van de instanties gebruik van
deze functie. De resterende instanties ondervinden op dit moment problemen in hun
burgerzakenapplicaties. De komende periode wordt hier samen met hun leveranciers aan
gewerkt.

Daarnaast zijn lopende aanvragen zichtbaar gemaakt in het Reisdocumenten Aanvraag
Portaal (RAP). Hiermee kan eventueel «shopgedrag3» van burgers vroegtijdig worden gesignaleerd.

Om een consistent, betrouwbaar en frauderesistent reisdocumentenstelsel verder te
realiseren, met name in het aanvraag- en uitgifteproces, moeten een aantal stappen
worden genomen. Een belangrijke stap is de ontwikkeling van de Centrale Voorziening
(CV). Deze CV is ontworpen voor het centraal opslaan van biometrische gegevens, zoals
gezichtsopnames, handtekeningen en tijdelijke vingerafdrukken voor productiedoeleinden.
De noodzakelijke aanpassing van de Paspoortwet heeft al ter consultatie voorgelegen.
De reacties worden nu verwerkt en begin volgend jaar in het wetgevingsproces ingebracht.

Omdat het nog enige tijd kost om de CV te ontwikkelen en wettelijk te borgen maar
technische verbeteringen nu al wenselijk zijn, ben ik voornemens een tijdelijke voorziening
te creëren (RAAS-DOBbox). Daarmee is automatische deling mogelijk van gezichtsopname
en handtekening tussen uitgevende instanties bij de behandeling van een aanvraag voor
een reisdocument (in plaats van zoals nu per mail/post). De beslissing tot het bouwen
van deze RAAS-DOBbox heb ik uitgesteld tot het moment dat ik beschik over het advies
van de Autoriteit Persoonsgegevens ten aanzien van de wetgeving over de CV voor biometrische
gegevens en het Data Protection Impact Assessment (DPIA) over het gehele stelsel en
programma. Het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens is afgegeven. De AP beveelt
een betere onderbouwing van de subsidiariteit en proportionaliteit aan. Ik wacht echter
nog op de DPIA. De DPIA is nog niet volledig afgerond. Zodra dit gebeurd is zal ik
een besluit nemen en u hierover berichten (naar verwachting einde van het jaar).

Vertragende factoren

De technische doorontwikkeling in het algemeen loopt vertraging op omdat de huidige
ICT-dienstleverancier voor de zomer heeft aangegeven over onvoldoende capaciteit te
beschikken en tevens nieuwe, voor VRS noodzakelijke functionaliteiten, niet te kunnen
ondersteunen. In overleg zal een oplossing gevonden moeten worden. De consequenties
zijn nu nog niet inzichtelijk. Zodra er meer bekend is zal ik u hierover informeren.
In de tussentijd worden ontwikkelingen die met beschikbare capaciteit wel gerealiseerd
kunnen worden doorgevoerd.

Komende periode

Toegang tot historische gegevens

De afgelopen periode is gewerkt aan de implementatie van een cruciale technische maatregel
om fraude en fouten tegen te gaan:

Uitgevende instanties krijgen bij nieuwe aanvragen inzicht in alle historische reisdocumentengegevens
van de aanvrager, met uitzondering van de bijbehorende biometrische gegevens. Hierdoor
kan een medewerker aan de balie een nieuwe aanvraag vergelijken met eerdere aanvragen,
zelfs als die afkomstig zijn uit een andere gemeente. Deze functionaliteit komt naar
verwachting in Q4 voor de uitgevende instanties beschikbaar in de huidige ICT omgeving
(RAAS).

StopID

De functionaliteit «StopID», waarbij een burger direct de geldigheid van een paspoort
of identiteitskaart kan stopzetten bij vermissing of vermoedens van fraude, is als
gevolg van de eerdergenoemde capaciteitsproblemen bij de leverancier vertraagd. De
geplande pilot kan pas medio 2024 starten en, afhankelijk van de resultaten, later
aan een breed publiek beschikbaar worden gesteld.

Ondersteuning van gemeenten

De komende periode wordt vooral ingezet op nauwere samenwerking met gemeenten. Burgemeesters
zijn in eerste lijn verantwoordelijk voor een goede procesuitvoering en toezicht daarop.
Ik ga hen waar nodig helpen om deze rol goed in te kunnen vullen. O.a. ontvangen gemeenten
aan het eind van dit jaar resultaten van de analyse van individuele procesdata om
meer inzicht in de eigen prestaties en kwetsbaarheden te krijgen. Daarnaast blijf
ik de vrijwillige inrichting van functiescheiding, aanvraag van een VOG en opleiding
voor personeel stimuleren.

Toezicht

In september is het onderzoek naar structurele verbeteringen gestart t.a.v. toezicht.
In februari 2024 verwacht ik het rapport.

Live enrolment

De ontwikkeling van live enrolment zal zich tot eind van het jaar richten op het realiseren
van proefopstellingen om praktische inzichten t.a.v. fotokwaliteit en bediengemak
te verkrijgen. Parallel daaraan wordt de architectuur uitgewerkt om digitale pasfoto’s
te kunnen ontvangen en delen met alle relevante partners.

Opleiding en certificering

Verder verwacht ik in oktober het resultaat van het onderzoek naar opleiding en certificering
waarmee inzicht in beleidskeuzes ontstaan. Op basis van de resultaten zal ik een beleidsvoorstel
voor certificering en opleiding van medewerkers in het aanvraag- en uitgifteproces
opstellen en een impactanalyse uit laten voeren.

Begroting

De looptijd van het programma t.a.v. de maatregelen om fouten en fraude tegen te gaan
is vooralsnog tot eind 2025 met een budget van 2 miljoen euro per jaar. De totale
begroting van het programma VRS is onveranderd ten opzichte van mijn vorige brief4. Er heeft wel een verschuiving van budget plaats gevonden. Fase 1 wordt nu geschat
op 47,3 miljoen euro, dit is 2 miljoen euro lager dan in mijn vorige brief gemeld.
De post onvoorzien is met deze 2 miljoen euro opgehoogd naar 5,8 miljoen euro. Fase
2 wordt nog steeds geschat op 8 miljoen euro. De impact op de begroting van het contracteren
van een nieuwe ICT-dienstenleverancier is op dit moment nog onduidelijk.

Absorptievermogen gemeenten

Ik besef dat gemeenten voor een grote uitdaging staan. De maatregelen om fouten en
fraude tegen te gaan en VRS kunnen tot veranderingen leiden die bovenop een reeds
groot takenpakket komen. De invoering van nieuwe maatregelen zal in goed overleg met
gemeenten gepland worden.

Vervolg

Begin volgend jaar zal ik u over de voortgang op de lopende maatregelen en VRS informeren.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen