Brief regering : Te volgen procedures bij nieuwe treindiensten in open toegang

Nr. 1134 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 september 2023

Tijdens het Commissiedebat over de Hoofdrailnetconcessie van 26 september 2023 heeft
het lid van de VVD-fractie, de heer Minhas, verzocht om uitleg over de procedures
die een spoorvervoerder moet volgen als hij een treindienst in open toegang wil aanbieden
op het spoor. Met deze brief voldoe ik aan zijn verzoek en schets ik de procedures
zoals die in de huidige wet- en regelgeving zijn opgenomen. Daarna ga ik ook kort
in op een nieuwe Europees voorstel in het kader van capaciteitsverdeling dat hieraan
raakt.

Als een spoorvervoerder een treindienst in open toegang wil aanbieden, dan doorloopt
hij twee procedures. De opentoegangtoetreder maakt melding bij de Autoriteit Consument
en Markt (ACM) van de treindienst die hij in open toegang beoogd te rijden. De opentoegangtoetreder
doet dat minimaal 18 maanden voordat hij die treindienst wil gaan rijden. De ACM kan
op verzoek van een belanghebbende een economische evenwichtstoets uitvoeren om te
toetsen of een concessie op datzelfde (of een alternatief) traject financieel-economisch
niet in gevaar is. Daarnaast vraagt de opentoegangtoetreder bij ProRail spoorcapaciteit
aan voor de treindienst die hij in open toegang wil aanbieden. ProRail verdeelt als
verdeler de capaciteit op het spoor en moet beoordelen of de capaciteitsaanvraag van
de opentoegangtoetreder past binnen de beschikbare spoorcapaciteit. Ik wil benadrukken
dat het om twee separate procedures gaat, die verder ook geen samenhang tot elkaar
hebben. Hieronder licht ik deze procedures nader toe.

Meldingsprocedure ACM

De ACM plaatst de melding op haar website en bericht betrokken concessieverleners,
concessiehouders en ProRail daarover. De ACM kan door belanghebbende partijen – zoals
de vervoerder die op hetzelfde traject op basis van een concessie rijdt – verzocht
worden tot het uitvoeren van een objectieve economische evenwichtstoets (EET). Het
betreft een financieel-economische toets. Een EET kan worden aangevraagd als op dezelfde
route (of voor een alternatieve route) als de opentoegangdienst een of meer concessies
zijn verleend, en als de opentoegangdienst het economisch evenwicht van de betreffende
concessie of concessies in gevaar zou brengen. In de EET wordt onder andere rekening
gehouden met het effect op de rentabiliteit van de vervoerdiensten op basis van de
vervoerconcessie, inclusief de daaruit voortvloeiende effecten op de netto kosten
voor de concessieverlener, het aantal reizigers, de tarifering van vervoerbewijzen,
de kaartverkoop, de dienstregeling en de frequentie van de voorgestelde nieuwe dienst.
De procedure en criteria voor het uitvoeren van de EET zijn vastgelegd in een Europese
uitvoeringsverordening1.

Op basis van de economische evenwichtstoets kan de ACM een opentoegangtoetreder het
recht op toegang toewijzen of afwijzen. In het geval dat er een verstoring van het
evenwicht is zal de ACM de opentoegangtoetreder vragen zijn gemelde opentoegangtreindienst
dusdanig aan te passen zodat deze daarna wel toegang tot het spoor kan krijgen. Indien
de ACM besluit om geen EET uit te voeren – zoals in de beslissing op bezwaar van de
NS waarin de ACM besluit om geen EET uit te voeren naar aanleiding van de opentoegangmelding
voor treindiensten op het traject Zwolle-Leeuwarden en Zwolle-Groningen2 – dan heeft de opentoegangtoetreder van rechtswege toegang tot het spoor voor zover
er capaciteit beschikbaar is. Concreet gevolg van de recente beslissing van de ACM
op het bezwaar van de NS inzake de treindiensten in Noord-Nederland is dat van rechtswege
recht op toegang bestaat voor deze diensten. Het besluit doet geen uitspraak over
het recht voor capaciteit op of voorrang bij capaciteitsverdeling op het spoor. Dat
is onderdeel van de tweede procedure, die is belegd bij ProRail.

Capaciteitsverdeling door ProRail

Als capaciteitsverdeler beoordeelt ProRail of de capaciteitsaanvraag van de opentoegangtoetreder
past binnen de beschikbare capaciteit op het spoor. Ieder jaar in augustus stelt ProRail
de definitieve capaciteitsverdeling vast voor het opvolgende dienstregelingsjaar.
ProRail doet dat op basis van alle aanvragen die in april ingediend zijn door vervoerders.
Indien er voldoende ruimte op de infrastructuur is en er geen conflicten zijn tussen
concessievervoer en opentoegangvervoer kan ProRail capaciteit toekennen aan beide
typen vervoer. Als trajecten al druk bereden worden, kan de ruimte op het spoor beperkt
zijn. Op het moment dat er meer capaciteitsaanvragen zijn dan er beschikbare infrastructuur
is en spoorwegvervoerders in de coördinatiefase er onderling niet uitkomen, verklaart
ProRail de spoorinfrastructuur overbelast. Op grond van de prioriteringsregels uit
het Besluit capaciteitsverdeling geeft ProRail vervolgens prioriteit aan één of meerdere
aanvragen. Van belang hierbij is dat de volgorde van de aanvraag geen beslissende
factor is in de toekenning van capaciteit.

Dit besluit is in 2023 gewijzigd3 om te borgen dat – als er sprake is van een overbelastverklaring – het binnenlands
concessievervoer voorrang heeft boven zogenoemd binnenlands opentoegangvervoer. Dit
moet het aanbod voor reizigers en de kwaliteit van het openbaar vervoer in Nederland
borgen, alsmede de uitvoering van de regionale concessies en de nieuwe HRN-concessie
per 2025. Bij een toename van binnenlands opentoegangvervoer zouden aanvragen immers
van invloed kunnen zijn op de robuustheid en het efficiënt gebruik van het spoor,
en daarmee op de kwaliteit en stabiliteit van de dienstverlening aan de reiziger.

Tijdens het Commissiedebat van 26 september jl. maakte de heer Minhas ook de verbinding
met het voorstel voor een nieuwe EU-verordening voor capaciteitsverdeling4. Dat voorstel heeft de Europese Commissie op 11 juli jl. gepubliceerd. In dit voorstel
wordt geen speciale positie toegekend aan concessievervoer ten opzichte van opentoegangvervoer.
De Europese Commissie stelt voor om in geval van schaarste de capaciteit te verdelen
op basis van geharmoniseerde, sociaaleconomische prioriteitscriteria, ongeacht de
status van het vervoer (concessie of open toegang). Een lidstaat zou wel de mogelijkheid
hebben om een strategisch kader op te stellen waar de infrastructuurbeheerder rekening
mee dient te houden bij de verdeling van schaarse capaciteit. De Europese Commissie
beoogt een stapsgewijze implementatie van de verordening vanaf 2026 tot volledige
inwerkingtreding in 2030. Op dit moment wordt het Nederlands standpunt voorbereid
in een BNC-fiche. Deze ontvangt uw Kamer in het najaar.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen