Brief regering : Kabinetsreactie evaluatie verlaagde btw-tarief

Nr. 174
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2023

Aan Dialogic & Significant Public is de opdracht verstrekt om het verlaagde btw-tarief
in brede zin te evalueren. Dat evaluatierapport heb ik op 11 april 2023 aan uw Kamer
verzonden.1 Deze brief bevat de kabinetsreactie op dit rapport die bij de Voorjaarsnota 2023
(VJN 2023) is aangekondigd.2

De evaluatie van het verlaagde btw-tarief vloeit voort uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE).3 Die regeling stelt dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid periodiek
moeten worden geëvalueerd en dat voor fiscale regelingen de vragen uit het zogenoemde
«Toetsingskader fiscale regelingen» beantwoord moeten worden.4 Conform dit toetsingskader is door de onderzoekers bekeken of de fiscale regeling
een helder beschreven doel heeft, of overheidsingrijpen wenselijk is en of het daarvoor
gekozen beleidsinstrument geschikt is.

De belangrijkste uitkomst van de evaluatie is dat het verlaagde btw-tarief deels doeltreffend,
maar in het algemeen géén doelmatig instrument is om de beoogde doelen te bereiken.5 In het algemeen voldoet het verlaagde btw-tarief volgens de onderzoekers verder niet
aan het toetsingskader fiscale regelingen. De onderzoekers bevelen aan kritisch te
evalueren of de doelen van het verlaagde btw-tarief (die vaak decennia geleden zijn
vastgesteld) nog actueel en relevant zijn. Zij raden bovendien aan meer doelmatige
beleidsinstrumenten te overwegen om de beoogde beleidsdoelen te bereiken. Naar aanleiding
van deze evaluatie is onder regie van het Ministerie van Financiën, in samenwerking
met de andere betrokken departementen, ambtelijk zoveel mogelijk geïnventariseerd
wat de impact van de verschillende in de evaluatie genoemde beleidsopties is.

Deze brief geeft een overzicht van de huidige verlaagde btw-tarieven. Vervolgens worden
de bevindingen van de evaluatie samengevat. Daarnaast worden de uitkomsten van de
ambtelijke inventarisatie, zoals opgestart naar aanleiding van de VJN 2023, aangeboden
(«Fichebundel»).

A) Overzicht huidige verlaagde btw-tarieven en budgettair beslag

Nederland maakt – zoals eerder aangegeven6 – ruim gebruik van de mogelijkheden om een verlaagd btw-tarief toe te passen. De
productgroepen die in Nederland zijn belast tegen het verlaagde btw-tarief worden,
inclusief de budgettaire omvang, weergegeven in (Tabel 1).

Tabel 1: Overzicht waarop het verlaagde tarief van toepassing is

Productgroep

Categorie1

Budgettaire omvang 2023 in € mln.2

Voedingsmiddelen en water

Voeding en water

8983

Genees- en hulpmiddelen

Genees- en hulpmiddelen

1842

Sportwedstrijden en sportaccommodaties

Cultuur

212

Boeken (incl. e-pubs) en uitleen door bibliotheken

Cultuur / e-Publicaties

184

Tijdschriften, week- en dagbladen (incl. e-pubs) en uitleen door bibliotheken

Cultuur / e-Publicaties

284

Toegang tot musea & verzamelingen

Cultuur

74

Toegang tot bioscopen

Cultuur

34

Toegang tot podia & het optreden door uitvoerende kunstenaars

Cultuur

155

Kunstvoorwerpen e.d.

Cultuur

10

Toegang tot circussen, dierentuinen, attractieparken, speel- en siertuinen en andere
dagrecreatie & kermisdiensten

Cultuur

97

Logiesverstrekking / kamperen

Logies

1375

Herstelwerkzaamheden

Arbeidsintensief – Alg.

44

Kappersdiensten

Arbeidsintensief – Alg.

355

Schilderen en stukadoren

Arbeidsintensief – Bouw

379

Isolatiewerkzaamheden

Arbeidsintensief – Bouw

34

Schoonmaakwerkzaamheden woningen

Arbeidsintensief – Alg.

254

Sierteeltproducten

Sierteelt

309

Dierengeneesmiddelen

Genees- en hulpmiddelen

59

Agrarische goederen en diensten

n.v.t.3

36

Personenvervoer

Personenvervoer

670

X Noot

1

Zoals opgenomen in tabel 2.

X Noot

2

Dit is bepaald aan de hand van vertrouwelijke CBS-gegevens.

X Noot

3

Deze is niet nader onderzocht, omdat met het afschaffen van de landbouwregeling de
oorspronkelijke doelstelling is vervallen.

Het verlaagde btw-tarief had bij invoering tot doel de druk van de omzetbelasting
op minder draagkrachtigen te verlichten. De keuze van Nederland om bepaalde producten
en diensten met een lager tarief te belasten, werd grotendeels ingegeven door de vrijstellingen
die Nederland in het voorgaande systeem al hanteerde.

De evaluatie laat zien dat (de definities van) de productgroepen die onder het verlaagde
btw-tarief vallen, met de tijd zijn gewijzigd. Bij die wijzigingen zijn ook andere
of aanvullende doelen voor het verlaagde btw-tarief geformuleerd. Sinds 1969 is het
totale aantal goederen en diensten waarop het verlaagde btw-tarief van toepassing
is aanzienlijk toegenomen.

De Tabel 2 toont de relatie tussen de doelstellingen van het verlaagde btw-tarief en de door
de onderzoekers gecategoriseerde productgroepen.7 De eerste vier doelen zijn generiek van aard en gekoppeld aan meerdere categorieën
(integrale doelen).8 De laatste vijf doelen hebben een doelstelling die van toepassing is op één categorie
(de specifieke doelstellingen van de productgroepen).9

Tabel 2: Doelstellingen van de verlaagde btw-tarieven per categorie

Doelstelling

Voeding en water

Cultuur

Arbeidsintensief | alg.

Arbeidsintensief | bouw

Agrarische goederen

Sierteelt

Logies

Personenvervoer

ePublicaties

Genees- en hulpmiddelen

1. Minder fiscale druk op minder draagkrachtigen

√

 
 
 
 

√

 

√

 

√

2. Bemoeigoederen (merit goods)

 

√

 
 
 
 

√

√

 
 

3. Ondersteunen sector

 

√

 
 
 

√

√

√

 
 

4. Meer werkgelegenheid

 

√

√

 
 

√

 
 
 
 

5. Gelijk speelveld (level playing field)

 
 
 
 
 
 
 
 

√

 

6. Bestrijding zwarte circuit

 
 

√

 
 
 
 
 
 
 

7. Crisis woningbouw bestrijden

 
 
 

√

 
 
 
 
 
 

8. Preventie btw-accumulatie

 
 
 
 

√

 
 
 
 
 

9. Voorkomen concurrentieverstoringen

 
 
 
 

√

 
 
 
 
 

B) Bevindingen van de evaluatie

Doeltreffendheid

Uit het onderzoek blijkt dat het verlaagde btw-tarief wisselend doeltreffend is.

De mate waarin het verlaagde btw-tarief doeltreffend is, verschilt voor wat betreft
(1) integrale doelen en (2) de specifieke doelstellingen van de productgroepen.10 Als de onderzoekers redeneren vanuit de integrale doelen dan komen ze tot de volgende
conclusies:

• Het verlaagde btw-tarief leidt tot minder fiscale druk op minder draagkrachtigen en
is daardoor doeltreffend. De mate waarin afnemers profiteren van de btw-verlaging
(en niet de verkopers) verschilt per productgroep en hangt vooral af van de elasticiteit
van vraag en aanbod.

• Het verlaagde btw-tarief leidt in bepaalde gevallen tot een hogere consumptie van
bemoeigoederen11 en is hiermee deels doeltreffend. De mate waarin er sprake is van hogere afname verschilt
tussen productgroepen.

• Het verlaagde btw-tarief leidt er in bepaalde gevallen toe dat sectoren worden ondersteund
en is hiermee deels doeltreffend. De mate waarin sectoren worden ondersteund verschilt
tussen productgroepen.

• Het verlaagde btw-tarief leidt in bepaalde gevallen tot meer werkgelegenheid en is
daardoor deels doeltreffend. De evaluatie laat zien dat het verlaagde btw-tarief doeltreffend
is voor de werkgelegenheid in de sierteeltsector en mogelijk ook voor de werkgelegenheid
bij bepaalde arbeidsintensieve diensten en de museumsector.

Als wordt gekeken naar de specifieke productgroepen, concluderen de onderzoekers per
productgroep dat het verlaagde btw-tarief doeltreffend, mogelijk doeltreffend, waarschijnlijk
niet doeltreffend of niet vast te stellen is. De meeste productgroepen kennen meer
dan één doelstelling en voor elk van de doelstellingen heeft het onderzoek de doeltreffendheid
uitgewerkt.12

Doelmatigheid

In het algemeen is het verlaagde btw-tarief geen doelmatig instrument om de beoogde
doelen te bereiken. Vanuit de integrale doelen komen de onderzoekers tot de volgende
conclusies:

• Op basis van een kwantitatieve analyse komen de onderzoekers tot de conclusie dat
het verlaagde btw-tarief een zeer ondoelmatig instrument is om fiscale druk bij minder
draagkrachtigen te verminderen. Hoe draagkrachtiger een huishouden is, hoe meer dit
huishouden profiteert van het verlaagde btw-tarief. De 50% meest draagkrachtige huishoudens
profiteren twee keer zo veel van het verlaagde btw-tarief als de 50% minst draagkrachtige
huishoudens. Slechts 10% van de fiscale stimulering slaat neer bij de 20% minst draagkrachtige
huishoudens. Om € 1 bij de 10% minst draagkrachtige huishoudens te krijgen, moet in
totaal bijna € 20 worden uitgegeven.

• Het verlaagde btw-tarief is waarschijnlijk geen doelmatig instrument om de consumptie
van bemoeigoederen te vergroten. Het kwantificeren hiervan is niet mogelijk.

• De onderzoekers kunnen niet inschatten of het ondersteunen van sectoren middels het
verlaagde btw-tarief doelmatig is. Ook hier is kwantificeren niet mogelijk. Het ondersteunen
van bepaalde sectoren sluit niet goed aan bij doelmatigheid van beleid vanuit een
breder perspectief.

• Het creëren van meer werkgelegenheid door een fiscale stimulering in de vorm van een
verlaagd btw-tarief is waarschijnlijk niet doelmatig. De kosten voor het creëren van
een aanvullende baan door fiscale stimulering liggen mogelijk hoger dan het inkomen
dat uit deze baan voortvloeit.

De doelmatigheid wisselt per productgroep. De onderzoekers concluderen per productgroep
dat dat het verlaagde btw-tarief ofwel niet doelmatig, niet vast te stellen of niet
te bepalen is.13

De uitvoeringskosten van de Belastingdienst voor het verlaagde btw-tarief bedragen
€ 10 miljoen tot € 30 miljoen per jaar. De uitvoeringslasten van het verlaagde btw-tarief verschillen tussen productgroepen.
Vooral geneesmiddelen & medische hulpmiddelen, logiesverstrekking en kunstvoorwerpen
kennen ten opzichte van andere productgroepen volgens de onderzoekers hoge uitvoeringslasten.
De administratieve lasten voor bedrijven liggen op € 125 miljoen tot € 150 miljoen
per jaar.

Toetsingskader fiscale regelingen

In het algemeen stellen de onderzoekers dat het verlaagde btw-tarief slecht past binnen
de criteria van het toetsingskader fiscale regelingen.14 Alleen het verlaagde btw-tarief op elektronische publicaties – primair bedoeld om
een level playing field met fysieke boeken te creëren – voldoet er bijna volledig aan. Voor alle andere productgroepen
valt vooral op dat de probleemstellingen niet (volledig) helder zijn, er geen heldere
en eenduidige doelen worden geformuleerd voor een fiscale stimulering en dat de noodzaak
van een financiële interventie niet wordt aangetoond. Wel blijkt een subsidie een
geschikter middel dan een heffing. Maar of een fiscale subsidie (zoals een verlaagd
btw-tarief) beter werkt dan een directe subsidie wordt (de onderzoekers) niet volledig
duidelijk. Een fiscale subsidie bereikt de gehele doelgroep en is waarschijnlijk ook
beter uitvoerbaar dan een directe subsidie. Een groot nadeel van een fiscale subsidie
is echter dat er ook groepen van profiteren die niet tot de doelgroep behoren (zie
de paragraaf doelmatigheid hierboven). De onderzoekers wijzen met name op meer draagkrachtigen
die profiteren van het verlaagd btw-tarief dat als doel heeft om de fiscale druk op
minder draagkrachtigen te verminderen. Hoewel de evaluatie voldoende gewaarborgd is,
kent het verlaagde btw-tarief geen horizonbepaling (terwijl het toetsingskader fiscale
regelingen dit wel voorschrijft).

Beleidsopties en aanbevelingen

De onderzoekers beschrijven welke beleidsopties en aanbevelingen er zijn. Als beleidsopties
worden genoemd:

• Betere alternatieven om de fiscale druk op minder draagkrachtigen te verminderen zijn
toeslagen en/of verlagingen van de Inkomstenbelasting die worden gericht op minder
draagkrachtige huishoudens.

• Gerichte subsidies aan producenten en/of consumenten lijken een meer doelmatige manier
te zijn om de consumptie van bemoeigoederen te stimuleren dan het verlaagde btw-tarief.
Toch kennen subsidies eigen beperkingen en uitdagingen. Ook informatiecampagnes kunnen
een instrument zijn om die doelstelling te realiseren.

• Voor het ondersteunen van sectoren lijken gerichte subsidies aan producenten een meer
doelmatige optie dan het verlaagde btw-tarief.

• Om meer werkgelegenheid te creëren is het gericht verlagen van de belasting op arbeid
een doelmatiger instrument dan het verlaagde btw-tarief.

• Op dit moment wordt geen superverlaagd15 btw-tarief in Nederland toegepast. Nultarieven worden wel toegepast, maar deze hebben
een andere doelstelling dan het verlaagde btw-tarief.16 Hoewel deze evaluatie gaat over verlaagde btw-tarieven zijn de uitkomsten van deze
evaluatie volgens de onderzoekers te generaliseren naar (eventuele) toekomstige superverlaagde
btw- en nultarieven indien de context (productgroep en beoogd doel) overeenstemt met
die van het verlaagde btw-tarief.

De onderzoekers geven drie aanbevelingen mee:

• Evalueer kritisch of de doelen van het verlaagde btw-tarief (nog steeds) relevant
zijn. De reden waarom een bepaald product of dienst wel of niet onder het verlaagde
btw-tarief valt is soms decennia geleden bepaald en is niet altijd meer actueel.

• Overweeg meer doelmatige beleidsinstrumenten om beleidsdoelen te bereiken. Doordat
het verlaagde btw-tarief een sterk ongericht beleidsinstrument is, worden doelen beperkt
bereikt tegen zeer hoge kosten.

• Maak een duidelijke keuze tussen een selectieve strategie en radicale strategie indien
het verlaagde btw-tarief wordt aangepast. Bij een selectieve strategie wordt het verlaagde
btw-tarief aangepast door de zwakste plekken aan te pakken. De productgroepen die
het minst doeltreffend en doelmatig zijn, vallen dan niet meer onder het verlaagde
btw-tarief. Bij een radicale strategie wordt het verlaagde btw-tarief (eventueel op
termijn) volledig afgeschaft, bijvoorbeeld door het verlaagde en algemene tarief naar
elkaar toe te laten groeien.

C) Afsluiting

Zoals ook beschreven in de aanbiedingsbrief bij het ambtelijk rapport aanpak fiscale
regelingen van 7 juli 202317 schrijven de huidige begrotingsregels18 voor dat naar aanleiding van een negatief geëvalueerde fiscale regeling moet worden
bezien of de regeling wordt afgeschaft, versoberd, hervormd of gehandhaafd. Het kabinet
heeft in de uitkomsten van deze evaluatie en de door de onderzoekers gedane aanbevelingen
aanleiding gezien de impact van de verschillende beleidsopties ambtelijk te laten
inventariseren. Deze inventarisatie is onder regie van Financiën, met alle betrokken
departementen, uitgevoerd om in aanloop naar Prinsjesdag mogelijke vervolgstappen
te bezien.

Het kabinet stelt voor om met ingang van 1 januari 2025 het algemene btw-tarief toe
te passen op agrarische goederen en -diensten. Het oorspronkelijke beleidsdoel van
het verlaagde tarief (voorkomen cumulatie) is – door het afschaffen van de zogenoemde
landbouwregeling in 2018 – komen te vervallen. Voor een nadere toelichting wordt verwezen
naar (de memorie van toelichting op) het Belastingplan 2024 (Kamerstuk 36 418).

Met betrekking tot de overige verlaagde btw-tarieven is het kabinet van oordeel dat
het aan een volgend kabinet is om te besluiten welke vervolgstappen naar aanleiding
van de evaluatie worden genomen. Bij bepaalde geïnventariseerde productgroepen kan
nog de beleidsvraag spelen of, in hoeverre en op welke wijze vervolgonderzoek naar
de impact van beleidsopties naar aanleiding van de evaluatie moet worden uitgevoerd.
Het is voorts aan een volgend kabinet om – ten aanzien van het verlaagde btw-tarief
– een beslissing te nemen over de (aangenomen) motie van het lid Maatoug c.s., die
oproept tot het geleidelijk invoeren van een horizonbepaling aan bestaande fiscale
regelingen.19 Ten slotte is het aan een volgend kabinet om – gegeven de uitkomst van de evaluatie
– te bepalen of gebruikmaking van het verlaagd btw-tarief voor nieuwe (categorieën) goederen en/of diensten beleidsmatig in de rede ligt.20

Het kabinet dankt de onderzoekers voor het gedegen en uitgebreide onderzoek dat zij
hebben verricht.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij