Brief regering : Kabinetsreactie kerncijfers KEV 2023 en augustusbesluitvorming klimaatmaatregelen

Nr. 1291
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 september 2023

Klimaatverandering is dé uitdaging voor onze generatie. Het kabinet heeft sinds zijn
aantreden daarom werk gemaakt van een rechtvaardig, uitvoerbaar en ambitieus klimaatbeleid,
in Nederland, Europa en de wereld. We scherpten de nationale Klimaatwet aan om deze
in lijn te brengen met de Europese klimaatwet, met voor 2030 een aanpassing van het
nationale streefdoel tot ten minste 55% reductie van uitstoot van broeikasgassen ten
opzichte van 1990. Met het Beleidsprogramma Klimaat van juni 2022 werden de hoofdlijnen
van het beleid gepresenteerd, die afgelopen voorjaar verder werden uitgewerkt in een
samenhangend beleidspakket van normering, subsidies en beprijzing. Als onderdeel hiervan
werd ook de Tijdelijke wet Klimaatfonds door Uw Kamer aangenomen, die langjarig zekerheid
biedt over de bijdrage van de overheid aan investeringen in de klimaat- en energietransitie.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) rapporteert over de voortgang van het Nederlandse
klimaatbeleid. Hierbij ontvangt u het eerste deel van de Klimaat- en Energieverkenning
2023 (KEV2023) waarin het PBL de kerncijfers over de te verwachte broeikasgasuitstoot
in 2030 bekend maakt. Conform de Klimaatwet verschijnt de complete KEV op 26 oktober
2023 gelijktijdig met de Klimaatnota. Het kabinet had om deze kerncijfers gevraagd,
zodat deze cijfers al bij de augustusbesluitvorming konden worden betrokken.

Het kabinet concludeert op basis van de nieuwe PBL-cijfers dat Nederland met het ingezette
beleid op koers kan komen voor het bereiken van ten minste 55% emissiereductie in
2030, mits de uitwerking en uitvoering van dat beleid voortvarend en met ambitie in
gang worden gezet. In deze brief duid ik de raming van het PBL, ga ik in op de uitkomsten
van de augustusbesluitvorming over klimaatmaatregelen en geef ik een update over het
Klimaatfonds. Aan het slot van deze brief ga ik nader in op de agenda voor de komende
demissionaire periode van het kabinet, waaronder de voorbereiding van een goede overdracht
aan het volgende kabinet.

Duiding raming PBL

Het PBL geeft aan dat de verwachte broeikasgasemissiereductie in Nederland in 2030
op basis van het geagendeerde beleid, waarvoor een effectschatting kon worden gemaakt,
uitkomt op circa 46–57% ten opzichte van 1990. In de KEV2022 was de raming 41–52%.
De maatregelen die door het PBL nog niet in de raming zijn betrokken, kunnen volgens
de eerdere inschatting van het kabinet nog ongeveer 4%-punt aan extra emissiereductie
opleveren (zie bijlage 1 voor een nadere toelichting).

De kerncijfers van het PBL– bieden volgens het kabinet – zicht op het halen van het
doel uit de bijgestelde Klimaatwet, mits de uitvoering van het klimaatbeleid doorgang
kan vinden. Voor 4 van 5 sectoren bevinden de indicatieve restemissies zich binnen
de bandbreedte van de ramingen van het PBL. De sector landbouw & landgebruik is hierop
de uitzondering. Daardoor blijft ook het methaandoel dat Nederland heeft afgesproken
in de Global Methane Pledge (-30% methaanemissie in 2030 t.o.v. 2020) buiten bereik. Zoals het kabinet heeft aangegeven in de Kamerbrief van 23 juni jl.
zal het kabinet toewerken aan een kabinetsplan voor de transitie in de landbouw om
hier invulling aan te geven (Kamerstuk 30 252, nr. 100).

Als ook het door het kabinet voorgenomen beleid waarvan door het PBL nog geen effectinschatting
kon worden gemaakt, tijdig en ambitieus wordt uitgewerkt, is er nog extra emissiereductie
mogelijk. Het gaat hier met name om het landbouwbeleid, de subsidieregeling CO2-vrije gascentrales en de inzet op het realiseren van negatieve emissies. Met dit
beleid zou zoals eerder aangegeven 4%-punt extra reductie kunnen worden gerealiseerd,
waarmee de bovenkant van de bandbreedte uit kan komen op circa 61% reductie. Deze
inschatting is met grote onzekerheid omgeven en heeft slechts betekenis als ook dit
beleid voortvarend en volledig uitgevoerd wordt.

Dit is ook de hoofdboodschap van het PBL. Voorstellen moeten snel van papier naar
praktijk. Het kabinet heeft deze boodschap luid en duidelijk gehoord en zal ook in
de aankomende demissionaire periode inzetten om de uitwerking en uitvoering van het
beleidsprogramma Klimaat en het voorjaarspakket niet te vertragen. Het klimaatprobleem
wacht immers niet, zoals ook vele vakantiegangers in Europa dat deze zomer hebben
ondervonden.

Uitkomsten augustusbesluitvorming

In de augustusbesluitvorming heeft het kabinet besloten om de maatregelen uit het
Voorjaarsnota pakket waarover besluitvorming was afgerond, op te nemen in het Belastingplan
2023, de Miljoenennota en departementale begrotingen en de wetgevingsagenda. Gezien
de demissionaire status van het kabinet is besloten om vooralsnog geen invulling te
geven aan de drie openstaande lastenmaatregelen uit het klimaatpakket van het voorjaar,
maar besluitvorming hierover aan het volgende kabinet te laten. Het gaat om de maatregelen
Betalen naar Gebruik, de afbouw van fossiele subsidies1, en de taakstelling van 1,2 Mton CO2-reductie via tariefaanpassingen van de energiebelasting. Uiteraard wordt de hierbovengenoemde
reductie alleen gerealiseerd als een kabinet tot besluitvorming komt op deze onderwerpen.
Zo niet, dan moeten alternatieve maatregelen worden getroffen.

In aanvulling op het voorjaarspakket is in augustus besloten om de maatwerkaanpak
te verbreden tot bedrijven breder dan de top 15 (onder andere bedrijven die niet tot
de 5 fysieke industrieclusters behoren, de zogeheten cluster 6-bedrijven) en een reductie
van emissies bij afvalwater- en rioolzuiveringsinstallaties. Dit kan leiden tot een
aanvullende CO2-reductie, zodat het restemissiedoel voor de industrie wordt bijgesteld met 0,5 Mton
tot 29,1 Mton.

Meerjarenprogramma 2024 Klimaatfonds

Veel maatregelen die onderdeel zijn van het geagendeerde beleid waar het PBL in de
KEV2023 naar heeft gekeken, ontvangen middelen uit het Klimaatfonds. Op 26 april jl.
heeft uw Kamer het ontwerp-Meerjarenprogramma 2024 van het Klimaatfonds ontvangen (hierna: ontwerp-MJP).

Dit is behandeld bij het debat over het Voorjaarsbesluitvorming Klimaat en de behandeling
van de instellingwet van het Klimaatfonds. In de bijlage van deze brief vindt u het
definitieve MJP 2024 en bijbehorende proeve van begroting.

Ten opzichte van het ontwerp-MJP zijn er een aantal wijzigingen en aanvullingen. Allereerst
zijn maatregelen die onder voorwaarden waren toegekend in de zomer nogmaals beoordeeld
aan de hand van aanvullende informatie van het beleidsdepartement. Dit heeft erin
geresulteerd dat uiteindelijk wordt voorgesteld om € 11,8 miljard over te hevelen
naar departementale begrotingen en € 15,3 miljard te reserveren voor specifieke doelen.
Reserveringen lopen mee met de besluitvorming voor het MJP 2025 (voorjaar 2024). Daarnaast
is opvolging gegeven aan diverse toezeggingen, moties en amendementen. Zo heeft in
de zomer een expertsessie plaatsgevonden op de sociaaleconomische gevolgen van het
ontwerp-MJP en is een uitgebreidere toelichting op de beoordeling van de maatregelen
opgenomen. Ook is de definitieve versie van alle fiches en addenda opgenomen als bijlage
bij het MJP. Hiermee wordt tevens voldaan aan de informatieplicht conform CW3.1 voor
voorstellen die middelen ontvangen uit het Klimaatfonds.

Aangezien de instellingswet van het Klimaatfonds nog voorligt bij de Eerste Kamer,
worden middelen direct vanaf de Aanvullende Post van het Ministerie van Financiën
overgeheveld naar de betreffende departementen. Als de instellingswet door de Eerste
Kamer wordt goedgekeurd, wordt vanaf dat moment gewerkt met een officiële fondsbegroting.

Uitwerking en uitvoering van het klimaatbeleid gedurende de demissionaire periode

Sinds 7 juli 2022 is het kabinet demissionair. De Klimaatwet, en verplichtingen die
volgen uit Europees klimaatbeleid, houdt kabinet en parlement, ondanks de demissionaire
status, aan de uitwerking en uitvoering van het klimaatbeleid. Het kabinet zal in
zijn demissionaire periode dan ook zoveel mogelijk doorwerken aan het klimaatbeleid
dat reeds met Uw Kamer is besproken. Dit betekent dat de voorbereiding van klimaatwet-
en regelgeving onverminderd wordt voortgezet.

Het kabinet voelt zich hierbij ondersteund door de oproep van diverse bedrijven, maatschappelijke
organisaties, de wetenschap (waaronder de Wetenschappelijke Klimaatraad) en decentrale
overheden om voortgang te blijven maken met verduurzaming door klimaatbeleid.

In het wetgevingsprogramma, dat met de Klimaatnota 2023 aan uw Kamer wordt aangeboden,
wordt over de voortgang van de voorbereiding van wet- en regelgeving gerapporteerd.

Nieuwe besluiten worden zoals gebruikelijk aan het volgende kabinet gelaten, maar
worden wel gewogen in het licht van de Klimaatwet. Dit betekent dat beleidsvoorstellen
die noodzakelijk zijn voor doelbereik en waarbij vertraging in het besluitvormingsproces
risico’s veroorzaakt, ter behandeling aan Uw Kamer worden aangeboden. Dit geldt in
het bijzonder voor de afronding van de consultatie op het concept van het Nationaal
Programma Energiesysteem, waarover Uw Kamer eind dit jaar wordt geïnformeerd. Ook
zal het demissionaire kabinet dit najaar een contourenbrief aanbieden over het tweede
Klimaatplan dat op basis van de Klimaatwet in 2024 in ontwerp moet worden gepubliceerd.

Nieuwe politieke keuzes in het klimaat- en energiebeleid die nodig zijn op de verdere
weg naar klimaatneutraliteit voor Nederland in Europa zijn aan het nieuwe kabinet.
Om een goede overdracht mogelijk te maken heeft het kabinet een ambtelijke werkgroep
ingesteld die deze keuzes ordent en opties schetst. De taakopdracht voor deze werkgroep
is bijgevoegd. De werkgroep is gevraagd op 1 december 2023 haar eindrapport op te
leveren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

BIJLAGE 1 – VERDERE ONDERBOUWING VAN DE VERWACHTE UITSTOOT IN 2030

Het PBL raamt, gebaseerd op het pakket uit de voorjaarsnota, dat in 2030 een broeikasgasreductie
is bereikt van 46–57% ten opzichte van 1990. Het PBL geeft aan dat de 55% zich bij
deze reductie binnen de bandbreedte bevindt, maar nog niet met voldoende zekerheid
gerealiseerd wordt en dat er maximaal moet worden ingezet op de uitwerking van het
geagendeerde beleid.2

Een aantal maatregelen uit het VJN-pakket was nog onvoldoende uitgewerkt om door PBL
betrokken te kunnen worden bij de raming in de KEV 2023, of zal pas na 2030 bijdragen
aan reductie (zie voor een overzicht van deze maatregelen tabel 1 inclusief de mogelijke
effecten van deze maatregelen op basis van de eerdere kabinetsinschattingen uit de
Voorjaarsnota).

Tabel 1 – Maatregelen uit het VJN-pakket die niet door PBL konden worden meegenomen

Titel

Nummer

Ingeschat effect VJN

Elektriciteit

Demand Side Response

E7

0,5 Mton

Subsidieregeling CO2 vrije gascentrales

E8

1,3 Mton

Ophogen min. CO2-prijs elektriciteit

E9

-

Batterijverplichting voor zonneparken

E12

0,35 Mton

Negatieve emissies

E15

1,5 Mton

Industrie en Circulaire Economie

Negatieve emissies bij AVI’s

IC14

2 Mton

Aanscherping CO2-heffing AVI's in de CO2-heffing

IC15

1 Mton

Normering circulair slopen

IC19

0,1 Mton

Normering biobased bouwen

IC23

0,5 Mton

Gebouwde omgeving

Revolverend fonds maatschappelijk vastgoed

G17

 

Mobiliteit

Aanscherpen normen duurzaam inkopen

M5

0,1 Mton

Vergroenen reisgedrag (afspraak CA)

M6

0,4 Mton

Verplichting van gemiddeld label B in 2030 in binnenvaart

M10

0,5 Mton

Beprijzing emissies binnenvaart onder EU-ETS2 (opt-in)

M11

-

Subsidie waterstof in wegvervoer en binnenvaart

M12

-

Stimulering zeevaart door walstroom

M16

-

Landbouw en landgebruik

Aanscherping van het restemissiedoel glastuinbouw

L1

-

Vlakke individuele heffing glastuinbouw

L2

-

Aanscherping energiebesparingsplicht glastuinbouw

L5

-

Instrumentering tbv borging van 4 van 5 Mton in NPLG

L10

4 Mton1

Intensivering veenweideaanpak

L14

0,4

Sectoroverstijgend

Brede toepassing ETS-2 opt-in

S14

 

Nationaal emissieplafond ESR

S15

 

Ingeschat totaal

(Vermindering van het effect van de maatregelen, gerekend met de correctiefactoren
uit het voorjaarspakket: 30% minder bij mobiliteit, 20% bij de rest.)

 

10 Mton

In %-punt

 

~4%

X Noot

1

Maatregelen met een sterretje hebben geen correctiefactor en worden volledig meegeteld

Tabel 2 zet de indicatieve restemissies af tegen de KEV 2023 raming. De indicatieve
restemissies van alle sectoren behalve de landbouw en landgebruik vallen (net) binnen
de bandbreedte van de KEV-raming. Dit is te danken aan het nationale beleid, maar
ook meewind vanwege onder andere Europees beleid.

Tabel 2 – Overzicht geraamde reductie in 2030

Sector

Uitstoot in 2030 o.b.v. IBO Klimaat

Aanvullende maatregelen

Indicatieve restemissies 2030

Raming KEV23

Elektriciteit

17

4,0

13

9 – 23

Industrie + CE

34,8

5,2

29,1

27 – 42

Mobiliteit

25,0

4,0

21,0

18 – 25

Landbouw

20,5

4

17,9

19 – 22

Landgebruik

2,5

1,8

2,5 – 3,7

Gebouwde Omgeving

14,6

1,4

13,2

12 – 18

Sectoroverstijgend

-

3,2

–3,2

 

Som van de sectoren

114,4

 

93

97 – 123

Totaal nationale raming

(Basispad IBO)

113

Circa 22

91