Brief regering : Stand van zaken herziening financieringsstelsel kinderopvang

Nr. 512 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 september 2023

1. Aanleiding

Kwalitatief goede en toegankelijke kinderopvang is van groot belang voor onze maatschappij,
zowel voor een goede start van kinderen als voor de arbeidsparticipatie van ouders
en de economische zelfstandigheid van vrouwen. De kinderopvangtoeslagaffaire heeft
pijnlijk duidelijk gemaakt dat het stelsel eenvoudiger moet worden en dat er meer
financiële zekerheid voor ouders nodig is. In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar,
vooruitkijken naar de toekomst» (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is om die reden afgesproken om de kinderopvangtoeslag af te schaffen en een nieuw
financieringsstelsel voor de kinderopvang in te voeren. Het kabinet heeft structureel
circa € 2,71 miljard gereserveerd voor het nieuwe financieringsstelsel.

Er is met behulp van een innovatieve greenfieldbenadering binnen de kaders van het
coalitieakkoord een concept-stelselontwerp opgeleverd. Verschillende organisaties
hebben een analyse gemaakt van de impact van dit concept-stelselontwerp. Het kabinet
was van plan om op basis van de analyses deze zomer keuzes te maken over het definitieve
ontwerp. Daar zijn echter politieke keuzes voor nodig die aan een volgend kabinet
zijn. Wel wil dit kabinet zoveel mogelijk inhoudelijke overwegingen met uw Kamer delen.
Daarnaast gaan waar mogelijk voorbereidingen door zodat een volgend kabinet desgewenst
snel verder kan met een herziening van het financieringsstelsel.

Deze brief komt dan ook in de plaats van de in juni 2023 toegezegde hoofdlijnenbrief
en bevat belangrijke inzichten uit het huidige traject die relevant kunnen zijn voor
toekomstige besluitvorming. In hoofdstuk 2 beschrijven we de doelstellingen en het
concept-stelselontwerp om deze doelen te bereiken. In hoofdstuk 3 gaan we in op de
impactanalyses. Tot slot kijken we in hoofdstuk 4 vooruit naar de mogelijkheden op
weg naar een nieuw financieringsstelsel in de kinderopvang.

2. Doelstellingen en concept-stelselontwerp

In dit hoofdstuk gaan we in op de doelen van het kinderopvangstelsel en de herziening
van het financieringsstelsel in het bijzonder. We schetsen de hoofdlijnen van het
concept-stelselontwerp en de problemen die het concept-stelselontwerp oplost.

2.1 Doelstellingen

Het bestaande stelsel van kinderopvang kent twee gelijke hoofddoelen: 1) het voor
ouders mogelijk maken om arbeid en zorg te combineren en daardoor arbeidsparticipatie
te stimuleren en 2) bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen. Het tweede doel sluit
ook aan bij de motie van de leden De Hoop (PvdA) en Simons (Bij1), waarin uw Kamer
verzoekt om binnen het stelsel van kinderopvang ook te kijken naar kansengelijkheid
en het didactisch perspectief.2 De overheid draagt bij aan deze hoofddoelen door kwaliteitseisen te stellen aan kinderopvang
en door ouders een financiële bijdrage te geven in de vorm van kinderopvangtoeslag
(hierna: KOT). De huidige KOT geeft werkende ouders gerichte en actuele inkomensondersteuning
voor de kinderopvang. Ouders vragen zelf KOT aan en krijgen de toeslag uitgekeerd
als voorschot. Binnen dit bestaande stelsel is het mogelijk om een grote groep ouders
tijdig en gericht van inkomensondersteuning te voorzien voor de kinderopvang. Deze
inkomensondersteuning is inkomensafhankelijk en maakt onderscheid tussen één of meerdere
kinderen op de opvang. Voor veel ouders is dit stelsel goed werkbaar.

De afgelopen jaren is echter duidelijk geworden dat het bestaande stelsel, en hiermee
ook de KOT, fundamentele problemen kent. De voorschotsystematiek en de voorwaarden
(arbeidseis, inkomensafhankelijkheid) leiden tot (hoge) terugvorderingen, een complex
stelsel en niet-gebruik van de toeslag. Daarnaast heeft de inkomensafhankelijkheid
van de KOT een negatieve invloed op de marginale druk; als ouders meer gaan verdienen
krijgen ze minder kinderopvangtoeslag. Ter illustratie: een leraar zonder jonge kinderen
houdt aan een extra dag werken netto 41- 47 cent van iedere extra verdiende euro over.
Dat is vergelijkbaar met wat de meeste werkende Nederlanders overhouden als zij besluiten
om meer uren te werken.3 Als deze leraar jonge kinderen heeft houdt deze aan een extra dag werken netto 31–43 cent
van iedere extra verdiende euro over door de inkomensafhankelijkheid van de kinderopvangtoeslag.
Als een dag extra werken ook een dag extra opvang betekent blijft er per extra verdiende
euro 9–28 cent over.4 Dit laat zien dat de kosten voor kinderopvang een groot beslag op het extra verdiende
inkomen leggen.

Het kabinet heeft de ambitie de toeslagen af te schaffen. Het doel van de in dit coalitieakkoord
voorgenomen herziening van het financieringsstelsel is om het stelsel eenvoudiger
en begrijpelijker te maken voor ouders en de toekenningszekerheid te vergroten. Concreet
betekent dit dat het stelsel «doenbaar» moet zijn. Het stelsel moet eenvoudig zijn,
er moet tijdig zekerheid zijn over het recht op de vergoeding voor de kinderopvang.
Het kabinet wil ouders vooraf financiële zekerheid bieden. Daarnaast wordt er flink
geïnvesteerd om kinderopvang goedkoper te maken voor veel ouders. Daarom is in het
coalitieakkoord voor werkende ouders een hoge inkomensonafhankelijke overheidsvergoeding
van 96% van het maximum uurtarief voorzien, die direct wordt uitgekeerd aan de kinderopvangorganisaties.

2.2 Concept-stelselontwerp

In november vorig jaar zijn we gestart met de innovatieve greenfieldbenadering, waarbij
beleid en uitvoering (DUO, Dienst Toeslagen, UWV en SVB) samen met sectorpartijen
(vertegenwoordigers van ouders, werknemers en kinderopvangorganisaties) hebben gewerkt
aan een concept-stelselontwerp.5 Er is voor deze benadering gekozen omdat er expertise vanuit verschillende uitvoerders
en de sector noodzakelijk was voor het vormgeven van een nieuw financieringsstelsel.
Wij zijn de vertegenwoordigers van ouders, werknemers en kinderopvangorganisaties
en de uitvoerders dankbaar voor hun waardevolle inbreng en intensieve inzet in het
ontwerpproces. Het concept-stelselontwerp waartoe de greenfield geleid heeft, is een
uitwerking van een financieringsstelsel binnen de kaders van het coalitieakkoord.
Het volledige concept-stelselontwerp hebben we samen met een voortgangsrapportage
op 26 april jl.6 aan uw Kamer gestuurd. Om in het vervolgtraject en op andere beleidsterreinen te
kunnen profiteren van de lessen uit deze innovatieve manier van werken zal het greenfieldtraject
geëvalueerd worden. De resultaten van deze evaluatie zullen met uw Kamer gedeeld worden.

In het concept-stelselontwerp is gekozen voor maximale toekenningszekerheid door de
voorschotsystematiek voor ouders volledig los te laten. De voorschotsystematiek loslaten
is mogelijk door een vereenvoudiging van de grondslagen (inkomensonafhankelijk, geen
koppeling meer met aantal gewerkte uren) en het vooraf toetsen van de overgebleven
grondslagen (waaronder de arbeidseis). Dit betekent dat er in het concept-stelselontwerp,
in tegenstelling tot het huidige stelsel, geen toeslag meer bestaat en er geen terugvorderingen
zijn bij ouders. Om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen zijn er wel mogelijkheden
tot sanctioneren bij herhaaldelijke fouten of als er aantoonbaar sprake is van fraude.

De kinderopvangorganisatie is in het concept-stelselontwerp verantwoordelijk voor
de aanvraag van de vergoeding, niet de ouders zoals nu het geval is. De kinderopvangorganisatie
levert gegevens aan de uitvoerder op basis waarvan de uitvoerder de vergoeding betaalt
aan de kinderopvangorganisatie. Ouders betalen aan de kinderopvangorganisatie alleen
het bedrag boven de vergoeding (4% eigen bijdrage plus het eventuele tarief boven
de maximum uurprijs). Dit betekent dat er in het concept-stelselontwerp minder verantwoordelijkheid
bij ouders ligt dan in het huidige stelsel en dat ouders meer zekerheid hebben over
de kosten voor kinderopvang. Door een inkomensonafhankelijk vergoedingspercentage
van 96% van de maximum uurprijs voor werkende ouders neemt de vergoeding voor kinderopvang
voor de meeste ouders toe en de marginale druk voor veel ouders sterk af, waardoor
meer werken lonender wordt.

3. Impactanalyses

In opdracht van het Ministerie van SZW hebben externe onderzoeksbureaus en het Waarborgfonds
& Kenniscentrum Kinderopvang de impact bepaald van het concept-stelselontwerp op ouders,
kinderopvangorganisaties en medewerkers. De bij de greenfield betrokken uitvoeringsorganisaties
hebben gezamenlijk een impactanalyse gemaakt vanuit het perspectief van de uitvoering.
Deze impactanalyses zijn op 21 juni 20237 met uw Kamer gedeeld. Het Sociaal Cultureel Planbureau en het Centraal Planbureau
hebben gekeken naar de maatschappelijk impact van het concept-stelselontwerp.8 Deze analyses vormen waardevolle inbreng voor de verdere vormgeving van een nieuw
financieringsstelsel in de kinderopvang en worden hierna besproken.

a. Doenbaarheid voor ouders

Uit de impactanalyse voor ouders blijkt dat de voorgenomen herziening van het financieringsstelsel
voor de meeste ouders doenlijk is. Ouders hebben in de meeste gevallen in het nieuwe
stelsel minder verantwoordelijkheid en hoeven minder handelingen te verrichten, waardoor
dit voor de meeste ouders een verbetering is ten opzichte van het huidige stelsel.
Binnen het nieuwe stelsel is de kans op financiële problemen kleiner. Het afschaffen
van de voorschotsystematiek, en daarmee terugvorderingen, draagt hieraan bij. Door
de directe financiering aan de uitvoerder zijn ouders alleen nog verantwoordelijk
voor de eigen bijdrage en niet meer voor de gehele vergoeding. Een vermindering van
de financiële risico’s is voor ouders een aanzienlijke verbetering ten opzichte van
het huidige stelsel.

De impactanalyse heeft ook risico’s voor ouders gesignaleerd. Deze risico’s hebben
met name betrekking op de arbeidseis. Het aanleveren van bewijs voor het voldoen aan
de arbeidseis betekent voor een deel van de ouders dat ze veel handelingen moeten
verrichten. Deze risico’s doen zich vooral voor bij ouders zonder een vaste arbeidsrelatie,
ouders met beperkte digitale vaardigheden en/of taalvaardigheden en ouders die te
maken krijgen met echtscheiding of verlies van hun baan. Om dit risico te beperken
is het belangrijk dat voor ouders duidelijk is welke verantwoordelijkheden ze hebben.
Daarnaast kan gekeken worden naar het vereenvoudigen van de toetsing van de arbeidseis
(zie ook paragraaf 3.1). Minder verantwoordelijkheid voor ouders betekent ook een
andere rol in het stelsel. Het is daarom belangrijk ook aandacht te hebben voor de
rol van ouders in de monitoring van kwaliteit en juistheid van facturen.

b. Impact op kinderopvangorganisaties

Het Waarborgfonds & Kenniscentrum Kinderopvang concludeert in hun impactanalyse dat
het concept-stelselontwerp onder voorwaarden uitvoerbaar is voor alle kinderopvangorganisaties.
Belangrijke voorwaarde is dat de sector vroegtijdig wordt meegenomen in de voorgenomen
wijzigingen en daarbij ondersteuning krijgt. Dit geldt met name voor kleinschalige
organisaties. Het is daarom belangrijk extra aandacht te hebben voor deze organisaties
bij een herziening van het financieringsstelsel. Gefaseerde invoering kan organisaties
helpen om geleidelijk toe te groeien naar een nieuw stelsel. Ten slotte nemen naar
verwachting voor alle organisaties de organisatiekosten toe door de gewijzigde rol
en een extra geldstroom vanuit de uitvoerder naar de kinderopvangorganisaties.

c. Impact op medewerkers

Medewerkers in de kinderopvang zijn belangrijke spelers in de herziening van het financieringsstelsel.
Zij spelen bijvoorbeeld een waardevolle rol in het bedenken van oplossingen om het
werken in de sector aantrekkelijker te maken. Het is essentieel dat medewerkers in
de sector goed worden betrokken bij de voorgenomen wijzigingen. Uit de impactanalyse
voor medewerkers blijkt dat dit beter kan. Daarnaast maken medewerkers, net als kinderopvangorganisaties
en ouders, zich zorgen over de huidige personeelskrapte en of het aanbod de verwachte
toenemende vraag kan bijbenen. De risico’s die hiermee samenhangen worden vooral gezien
voor kwetsbare groepen. Gefaseerde invoering helpt om kinderopvangorganisaties meer
tijd te geven om het aanbod mee te laten groeien met de extra vraag. In paragraaf
4.1 wordt nader ingegaan op de personeelskrapte in de sector.

d. Impact op de uitvoering

In de gezamenlijke impactanalyse van de vier uitvoerders is gekeken naar de realiseerbaarheid
en uitvoerbaarheid. Daarnaast is een raming van de realisatie- en uitvoeringskosten
gemaakt. Vanuit uitvoeringsperspectief zijn er grote zorgpunten rond het nieuwe financieringsstelsel.
De uitvoerders concluderen dat de gemaakte keuzes op verschillende onderdelen binnen
het concept-stelselontwerp op zichzelf logisch zijn, maar dat het concept-stelselontwerp
door de optelsom van de daarin gemaakte keuzes in de huidige vorm niet uitvoerbaar
is vanuit het oogpunt van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. De belangrijkste
redenen hiervoor zijn: a) het niet geautomatiseerd kunnen toetsen van de arbeidseis
voor 10–20% van de ouders; b) de hoge eisen die aan de kinderopvangorganisaties moeten
worden gesteld om tijdig de juiste gegevens aan te leveren en c) het alleen achteraf
kunnen constateren van onrechtmatigheden. Dit alles vergt een fors uitvoeringsapparaat,
waarbij de gewenste financiële zekerheid vooraf niet helemaal wordt bereikt, niet
alles geautomatiseerd en met snelle beslistermijnen kan worden afgedaan en de vaststelling
kwetsbaar blijft voor misbruik en oneigenlijk gebruik. De uitvoerders schatten de
doorlooptijd van de realisatie, door de complexiteit van de opdracht en de benodigde
ICT-realisatie, op minimaal 3 jaar na aanvaarding van het wetsvoorstel door uw Kamer.

In hun impactanalyse geven de uitvoerders aan dat er fundamentele aanpassingen nodig
zijn om het concept-ontwerp uitvoerbaar te maken. Hierbij gaat het in ieder geval
om de invulling van de arbeidseis (zie ook paragraaf 3.1) en verdere uitwerking van
administratieve eisen die aan kinderopvangorganisaties worden gesteld (voor het stroomlijnen
van de gegevenslevering en voor het constateren van onrechtmatigheden). De uitvoerders
geven aan dat het, ongeacht de toekomstige inrichtingskeuzes, waardevol is om in ieder
geval op het gebied van rechtmatigheid verschillende opties te verkennen. Gefaseerde
invoering helpt hier mogelijk ook om kinderopvangorganisaties meer tijd geven voor
het voldoen aan administratieve vereisten. De eisen moeten voor kinderopvangorganisaties
werkbaar zijn.

e. Maatschappelijke effecten en rendement van het concept-stelselontwerp

SCP en CPB hebben een gezamenlijke analyse gedaan van de maatschappelijke effecten
en het maatschappelijk rendement van het concept-stelselontwerp9. Het SCP en CPB verwachten dat de investering in een inkomensonafhankelijke vergoeding
van 96% tot de maximum uurprijs op lange termijn slechts een beperkt positief effect
zal hebben op de arbeidsparticipatie van + 0,2% (15.000 fte). Op de korte termijn
signaleren het SCP en CPB risico’s. De hoge inkomensonafhankelijke vergoeding leidt
tot een grotere stijging van de vraag naar kinderopvang dan de markt kan bijbenen.
Dit heeft prijsstijgingen, wachtlijsten en mogelijk een daling van de opvangkwaliteit
tot gevolg. Dit pakt vooral ongunstig uit voor de kinderen die het meest kunnen profiteren
van goede kinderopvang voor hun ontwikkeling, en vormt daardoor ook een risico voor
hun kansengelijkheid. Gemeenten zien risico’s voor een tekort aan plaatsen en prijsstijgingen
met gevolgen voor de gemeentelijke doelgroepen waar veel kwetsbare ouders en kinderen
onder vallen.

Het kabinet onderkent de risico’s waar het SCP, CPB en gemeenten op wijzen. Daarom
zijn er initiatieven in gang gezet om de personeelskrapte in de kinderopvangsector
te verminderen (zie paragraaf 4.1). Daarnaast kan het stapsgewijs invoeren van het
financieringsstelsel de risico’s van een grote vraagstijging beperken (zie paragraaf
4.2). Tot slot kan prijsregulering een bijdrage leveren aan de borging van de toegankelijkheid
(zie paragraaf 3.1). Dit betekent niet dat aanvullende maatregelen de zekerheid bieden
dat de negatieve effecten van het concept-stelselontwerp op toegankelijkheid verdwijnen.

Daarnaast is het belangrijk om te realiseren dat de maatschappelijke effecten op de
lange termijn zich lastig laten voorspellen. Het is niet uit te sluiten dat er door
de stelselherziening duurzame veranderingen in arbeidsmarktgedrag en arbeidsduurbeslissingen
ontstaan als gevolg van veranderende normen over het gebruik van kinderopvang. SCP
en CPB kunnen met mogelijke veranderingen van sociale normen geen rekening houden
in hun raming.

f. Budgettair

Het kabinet heeft structureel ca. € 2,7 miljard gereserveerd voor het nieuwe financieringsstelsel.
Uit de eerste doorrekeningen van het concept-stelselontwerp is gebleken dat deze vormgeving
tot extra budgettaire consequenties leidt van € 50 miljoen. Daarnaast geven uitvoerders
aan dat de kosten voor uitvoering van het concept-stelselontwerp hoog zullen zijn.
Tot slot zijn er nog eventuele meerkosten als gevolg van mogelijke mitigerende maatregelen
zoals tariefregulering. Voor de additionele kosten is nog geen dekking gevonden.

3.1 Aanpassingen voor het concept-stelselontwerp

De impactanalyses en de kennisnotitie van SCP en CPB hebben duidelijk gemaakt waar
aandachtspunten zitten in het huidige concept-stelselontwerp. Deze aandachtpunten
vragen dat er door een volgend kabinet keuzes worden gemaakt. De optelsom van de keuzes
bepaalt uiteindelijk hoe een nieuw stelsel eruit ziet en wat de effecten zijn op de
beleidsdoelstellingen, ouders, kinderen, sector en uitvoering. Afzonderlijke keuzes
kunnen werkbaar zijn, maar in combinatie met elkaar toch leiden tot een niet doenbaar
en niet uitvoerbaar stelsel. De combinatie van keuzes in een concept-stelselontwerp
is cruciaal. Elk systeem kent zijn voor- en nadelen en het gaat uiteindelijk om een
heldere prioritering van de doelen. In deze paragraaf wordt een aantal aanpassingen
beschreven voor het concept-stelselontwerp.

a. Arbeidseis

Een van de uitgangspunten van het huidige coalitieakkoord is dat het nieuwe stelsel
ouders moet helpen om zorg voor kinderen met arbeid te combineren. Zo beoogt het kabinet
de arbeidsparticipatie te vergroten. Om die reden is in het concept-stelselontwerp,
net als in het huidige KOT-stelsel, sprake van een arbeidseis. Hiermee blijft de hoge
vergoeding voor kinderopvang voorbehouden aan werkende ouders, ouders die zich voorbereiden
op betaald werk en ouders die om specifieke redenen geen betaald werk kunnen doen.

Voordelen arbeidseis

Er zijn verschillende argumenten om vast te houden aan de arbeidseis. Het kabinet
vindt dat werken moet lonen en dat werkende ouders prioriteit moeten hebben bij het
krijgen van kinderopvang. De arbeidseis kan hier voor zorgen. Het loslaten van de
arbeidseis leidt andersom ook tot een grotere toename in de vraag naar kinderopvangplekken.
De huidige inschatting is dat het concept-stelselontwerp zou leiden tot een toename
van gebruik van circa 21% en het loslaten van de arbeidseis tot een additionele toename
van ruim 7%. Het gevolg hiervan is verdere krapte en vermoedelijk prijsstijgingen
in de sector, waardoor ouders die (nog) niet werken moeilijker een opvangplek kunnen
vinden, wat een negatief effect kan hebben op de arbeidsparticipatie. Bovendien zullen
de overheidsuitgaven door het loslaten van de arbeidseis naar verwachting stijgen
met circa een half miljard per jaar ten opzichte van het concept-stelselontwerp.

Nadelen arbeidseis

Tegelijkertijd zijn er verschillende argumenten om de arbeidseis geheel of gedeeltelijk
los te laten. Uit onderzoek10 blijkt dat kinderen van niet-werkende ouders en kinderen in achterstandssituaties
voor hun ontwikkeling meer baat hebben bij het intensief gebruik van kinderopvang
dan andere kinderen. Wanneer kansengelijkheid en de ontwikkeling als prioritaire doelstelling
wordt gezien dan is het wenselijk om ook deze kinderen toegang te bieden tot kinderopvang.
Daarnaast leidt afschaffen van de arbeidseis tot een eenvoudiger stelsel dat ouders
vooraf meer zekerheid biedt over het recht op vergoeding (afhankelijk van andere grondslagen,
zoals inkomensafhankelijkheid, blijft onzekerheid bestaan). Dit komt omdat een stelsel
zonder terugvorderingen bij ouders vereist dat de toets op de arbeidseis voorafgaand
aan het gebruik van de opvang plaatsvindt. Dit is ingewikkeld, kwetsbaar en kostbaar
om uit te voeren. Ook kan een arbeidseis voor ouders, en vooral voor (alleenstaande)
moeders in een financieel kwetsbare positie, verdere barrières opwerpen om gebruik
te maken van kinderopvang en het zetten van een duurzame stap naar werk.

Invulling en toetsing van de arbeidseis

Er is gekeken naar diverse manieren om (de toetsing) van de arbeidseis in te vullen.
Een uitgebreide beschouwing van deze opties is opgenomen als bijlage bij deze brief.

Eén van de mogelijkheden is om de 10–20% ouders waarbij de toetsing niet geautomatiseerd
kan plaatsvinden, zoals bij bepaalde ondernemers of ouders met flexibele arbeidsrelaties,
op een andere manier te toetsen. Dit kan bijvoorbeeld door de informatie die door
deze ouders aanvullend moet worden aangeleverd steekproefsgewijs te toetsen. Ook kan
overwogen worden de uitvraag bij ouders steekproefsgewijs te laten plaatsvinden. Hierdoor
wordt het aantal ouders dat zelf informatie aan moet leveren kleiner. Een andere optie
is het (gedeeltelijk) loslaten van volledige toekenningszekerheid «vooraf». Voor een
deel van de ouders kan, op verzoek van de ouder, de toets achteraf plaatsvinden, bijvoorbeeld
aan het eind van het jaar. Dit betekent dat ouders van wie niet automatisch vast te
stellen valt dat zij voldoen aan de arbeidseis, er voor kunnen kiezen om slechts een
keer per jaar zelf informatie aan te hoeven leveren bij de uitvoerder, in plaats van
driemaandelijks. Hier staat noodzakelijkerwijs tegenover dat deze ouders de VKO als
voorschot ontvangen. Een voorschotsystematiek laat zich overigens moeilijk combineren
met een keuze voor directe financiering aan kinderopvanglocaties, aangezien bij directe
financiering de VKO door de overheid wordt uitbetaald aan de kinderopvangorganisatie
en niet aan de ouder.

Er is tevens onderzocht welke mogelijkheden er zijn om de relatief «lichte» arbeidseis
uit het stelselontwerp, waar de impactanalyse van de uitvoerders op ingaat, te verzwaren,
bijvoorbeeld door de hoogte van de VKO afhankelijk te maken van een bepaalde ondergrens
in het aantal gewerkte uren. Hierdoor kan voorkomen worden dat ouders die weinig werken
toch voor veel uren gebruik maken van de VKO. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen
dat de Koppeling Gewerkte Uren (KGU) bij de KOT vanaf 2022 juist is afgeschaft door
dit kabinet, vanwege onzekerheid bij burgers en problemen in de uitvoering. Ook vereist
dit het volledig loslaten van het principe van toekenningszekerheid en daarmee de
herintroductie van een voorschotsystematiek voor alle ouders. Zoals hierboven beschreven
botst dit met het uitgangspunt van het kabinet van directe financiering.

Er zijn daarnaast verschillende uitwerkingen denkbaar waarin de arbeidseis (deels)
wordt losgelaten. Dit zijn uitwerkingen waarin voor een aantal dagen of dagdelen en/of
voor specifieke leeftijdsgroepen een algemeen toegangsrecht wordt geboden. Er zou
bijvoorbeeld – in lijn met een eerder voorstel van de SER11 – voor een algemeen toegangsrecht voor twee dagen voor alle kinderen gekozen kunnen
worden. Een andere uitwerking staat in de dit jaar door uw Kamer aangenomen motie
van het lid Palland c.s.12, die het kabinet verzoekt om de opvang van alle peuters van 2 tot 4 jaar voor twee
dagen in de week toegankelijk te maken met een algemeen toegangsrecht. Voor uitwerkingen
tussen de motie van het lid Palland c.s. en volledige afschaffing van de arbeidseis
kan gedacht worden aan het aanbieden van vijf dagen toegangsrecht voor een beperkte
groep (bijv. van 2–4 jaar, of 0–4 jaar). Hierbij is ook sprake van de eerder genoemde
voor- en nadelen. De eerste inschattingen zijn dat motie van het lid Palland c.s.
tussen de € 125 en 225 miljoen aan additionele jaarlijkse kosten zou betekenen, waarbij
de werkelijke meerkosten sterk afhankelijk zijn van de precieze uitwerking van onder
andere de gevolgen voor gemeentelijke regelingen. Het volledig laten vervallen van
de arbeidseis kost naar schatting circa een half miljard per jaar. Bovendien zorgt
het (gedeeltelijk) loslaten van de eis voor meer vraag naar kinderopvang en kan daarmee
een prijsopdrijvend effect hebben. Geen (of een gedeeltelijke) arbeidseis kan wel
de toegankelijkheid en daarmee de kansengelijkheid verbeteren en bij volledig loslaten
wordt het stelsel eenvoudiger. In de bijlage wordt verder op de arbeidseis en de toetsing
van de arbeidseis ingegaan.

b. Inkomensonafhankelijkheid

Een van de doelen van de herziening van het kinderopvangstelsel is het stelsel eenvoudiger
en begrijpelijker te maken voor ouders door het realiseren van eenvoudigere financiering.
Mede daarom is in het concept-stelselontwerp de inkomensafhankelijke bijdrage losgelaten.
In het huidige stelsel ontvangen hoge inkomens een kleinere overheidsbijdrage (minimaal
33,3%) dan lage inkomens (maximaal 96%). In het concept-stelselontwerp wordt dit vervangen
door een inkomensonafhankelijke overheidsvergoeding van 96% voor alle werkende ouders.
Hieronder schetsen we de voor- en nadelen van een inkomensonafhankelijke vergoeding.

Voordelen inkomensonafhankelijkheid

Eén vast inkomensonafhankelijk percentage zorgt voor voorspelbaarheid bij ouders.
Zij weten op voorhand hoeveel de overheid bijdraagt aan de kosten van kinderopvang.
Ook vraagt dit minder handelingen van ouders aangezien zij niet langer verantwoordelijk
zijn voor het doorgeven van veranderingen in hun inkomen zoals nu het geval is met
de voorschotsystematiek, met mogelijk terugvorderingen als dit niet juist gebeurt.
Daarnaast is een inkomensonafhankelijke bijdrage eenvoudiger voor de uitvoering en
daarmee minder foutgevoelig. Ten slotte maakt een inkomensonafhankelijke bijdrage
werken meer lonend voor ouders met kinderen, doordat de kosten van kinderopvang voor
ouders niet langer toenemen als hun inkomen stijgt.

Nadelen inkomensonafhankelijkheid

Uit de kennisnotitie van het CPB en het SCP blijkt dat de hoge inkomensonafhankelijke
vergoeding voor alle werkenden leidt tot een grotere stijging van de vraag naar kinderopvang
dan de markt kan bijbenen. Dit zal waarschijnlijk leiden tot hogere prijzen, wachtlijsten
en mogelijk een daling van de opvangkwaliteit. Hogere prijzen zullen leiden tot verdringing
omdat ouders met hoge inkomens wel een hogere uurprijs13 voor kinderopvang kunnen betalen, maar ouders met lagere inkomens niet. Dit is extra
nadelig voor de kinderen van ouders met lagere inkomens en vormt daardoor een risico
voor kansengelijkheid. Daarnaast zorgt verdringing voor een lagere arbeidsparticipatie
van ouders met lage inkomens. De vergoeding wordt ook minder gericht omdat voor hoge
inkomens kinderopvang veel betaalbaarder wordt, terwijl zij beter in staat zijn de
opvangkosten te dragen en ook in het huidige KOT-stelsel al de grootste afnemers van
kinderopvang zijn. Daarnaast leidt een inkomensonafhankelijke bijdrage van 96% tot hogere kosten voor de overheid.

Zowel een inkomensafhankelijke als een inkomensonafhankelijke vergoeding kunnen op
verschillende manieren worden vormgegeven. Voor een inkomensonafhankelijke vergoeding
kan dit bijvoorbeeld in de vorm van een vast percentage per uur of per dag(deel).
Een inkomensafhankelijke vergoeding binnen het kinderopvangstelsel kan via een vaste
vergoeding vanaf een vastgesteld inkomen worden vormgegeven of op basis van een systeem
zoals in het huidige stelsel, waarbij de vergoeding afhankelijk is van het inkomen,
het aantal afgenomen uren en een verschil tussen het eerste kind (lagere vergoedingen)
en tweede en verdere kinderen (hogere vergoedingen). In de bijlage zijn ter illustratie
twee rekenvoorbeelden van een geleidelijke inkomensafhankelijkheid opgenomen, waarbij
de vergoeding wordt afgebouwd vanaf modaal en 2x modaal. Dat betekent dat er tot modaal
of 2x modaal een vaste vergoeding is van 96%. Er zijn veel meer varianten denkbaar,
zie ook de voorbeelden van verhoging van de percentages in paragraaf 4.2 en in de
bijlage (onder ingroeipad).

c. Tariefregulering

Een van de doelen van de herziening was het creëren van een betaalbaardere en financieel
toegankelijkere kinderopvang. Op basis van de impactanalyses zijn er zorgen over prijsstijgingen
en de daarmee samenhangende verdringingsrisico’s. Tariefregulering is één van de maatregelen
die verkend wordt om dit risico te verkleinen. Bij tariefregulering wordt een maximumtarief
ingesteld voor de markt. Dit verschilt dus van de huidige maximum uurprijs die voor
de kinderopvangtoeslag wordt gehanteerd. Een tariefplafond zorgt ervoor dat de nettobijdrage
die ouders betalen niet te veel kan stijgen, waardoor opvang ook voor lage inkomens
(beter) betaalbaar blijft. Daarbij biedt een plafond ouders ook zekerheid over de
huidige en toekomstige kosten van kinderopvang, en voorkomt dat er overwinsten ontstaan
door het nieuwe stelsel.

Tegelijkertijd is tariefregulering een complexe maatregel met een aantal potentiële
nadelen. Er is een aantal vraagstukken dat moet worden uitgewerkt voordat besloten
kan worden of en hoe tariefregulering in de kinderopvang moet worden geïmplementeerd.
Ten eerste kent Nederland een grote diversiteit aan kinderopvanginstellingen met verschillende
kostenstructuren. Een tariefplafond kan een nadelig effect hebben op het aanbod doordat
instellingen minder inkomsten kunnen investeren in het vergroten van het aanbod. Hierdoor
kunnen de wachtlijsten toenemen. Ook kunnen er nadelige gevolgen zijn voor investeringen
in kwaliteit als instellingen niet langer alle kosten kunnen doorberekenen aan klanten.
In hoeverre deze effecten optreden hangt echter sterk af van de hoogte van het tariefplafond
en de gemaakte kosten. Bij een te generiek of te hoog plafond draagt dit instrument
in mindere mate bij aan het doel om de toegankelijkheid voor met name lage inkomens
te vergroten. Daarnaast is de vraag of het mogelijk is om tariefregulering op redelijke
termijn vorm te geven. Afhankelijk van de vormgeving kan tariefregulering ook juridische
en budgettaire consequenties hebben die de komende periode verder in kaart gebracht
zullen worden.

Dit najaar wordt een aantal onderzoeken, waaronder een kostprijsonderzoek, uitgezet
om een aantal vraagstukken verder te verkennen. De verwachting is dat het een jaar
tot anderhalf jaar zal duren voordat de onderzoeken zijn afgerond. De uitkomsten van
deze onderzoeken helpen een nieuw kabinet met de afweging of tariefregulering een
wenselijke en uitvoerbare optie is om risico’s te mitigeren.

4. Naar een nieuw kinderopvangstelsel

In dit hoofdstuk kijken we naar de stappen richting een nieuw financieringsstelsel
in de kinderopvang. Ten eerste heeft dit kabinet het huidige stelsel verbeterd; we
verzachtten problemen bij de kinderopvangtoeslag en hebben maatregelen genomen om
de personeelskrapte te verminderen. Vervolgens bespreken we de mogelijkheden voor
geleidelijke invoering waarvoor dit kabinet geld heeft gereserveerd. Daarna schetsen
we een aantal opties voor de toekomst van het stelsel waarover een volgend kabinet
kan besluiten. Daarmee kan een volgend kabinet een duidelijke koers voor de langere
termijn voor de kinderopvang neerzetten, zodat kinderopvangorganisaties, ouders, werknemers
in de kinderopvang en andere stakeholders weten waar zij aan toe zijn en daar bij
hun (investerings)beslissingen rekening mee kunnen houden. Daarbij is het streven
om te komen tot een stelsel dat op een evenwichtige manier tegemoet komt aan de doelen
van kinderopvang: een goede start en gelijke kansen voor alle kinderen en arbeidsparticipatie
van ouders. Ook kijken we kort naar eerder werk over langetermijnperspectieven op
het kinderopvang stelsel. Tot slot plaatsen we een aantal belangrijke kanttekeningen
over de uitvoerbaarheid.

4.1 Verbeteringen huidige stelsel

a. Verbeteringen in beleid en uitvoering van de kinderopvangtoeslag

Onder andere naar aanleiding van het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag (POK) zijn meerdere verbeteringen doorgevoerd die een deel van
de problemen in het huidige stelsel oplossen. Het beleid is aangepast, met meer ruimte
voor proportionaliteit en maatwerk. Zo biedt de kinderopvangtoeslag nu ruimte voor
proportioneel toekennen of matiging van een terugvordering bij bijzondere omstandigheden.
De uitvoering is aangepast, met meer oog voor de behoeften van en ondersteuning aan
kwetsbare burgers. Maatwerkteams en signaleringsacties richten zich bijvoorbeeld op
extra dienstverlening voor wie dat nodig heeft. Vanuit het Verbetertraject Kinderopvangtoeslag
is ingezet op vroegsignalering. Burgers worden op basis van afwijkende gegevens verzocht
de aanvraag te controleren en indien nodig aan te passen. Daarnaast is de dienstverlening
verbeterd, bijvoorbeeld door de app kinderopvangtoeslag. In de recente Kamerbrieven
voortgang verbetertraject kinderopvangtoeslag, het Jaarplan van Dienst Toeslagen en
de Stand van de Uitvoering vindt u meer verbeteringen die zijn doorgevoerd. Door deze
maatregelen is het aantal terugvorderingen in de hoogste categorieën (> € 1.000) ten
opzichte van 2015 gedaald met ruim een derde in 2020.14

Specifiek voor de gastouderopvang zijn er ook een aantal dingen verbeterd. Zoals ik
dit voorjaar in een brief aan uw Kamer heb geschreven, is er grote variatie in de
kwaliteit tussen gastouders. Daarom is een verbetertraject gestart om de kwaliteit
van de gastouderopvang beter te waarborgen en te verhogen. Eén van aangekondigde maatregelen
is om een pedagogische component verplicht te stellen in de kwalificatie voor gastouders,
zodat de lat om als gastouder te kunnen werken wordt verhoogd. In deze brief ga ik
ook in op de daling van de familiaire opvang. Waar in 2014 nog 24% van de gastouders
uitsluitend familiaire opvang bood, is dat aantal gedaald naar 14% in 2022. Hiermee
neemt het risico op oneigenlijk gebruik van toeslagen af.15

Met additionele verbeteringen en vereenvoudigingen is het mogelijk de problemen binnen
het huidige stelsel verder terug te dringen. Deze maatregelen spelen onder meer in
op het verbeteren van de kwaliteit van geleverde gegevens van de kinderopvangorganisaties
en het meer en beter gebruiken van deze gegevens om al in de voorschotsituatie zo
goed mogelijk het juiste bedrag uit te keren. Dit betekent niet dat alle fundamentele
problemen van de huidige kinderopvangtoeslag (de complexiteit en problematische terugvorderingen)
opgelost zijn. Deze problemen oplossen vraagt om fundamentele herziening en daarmee
een keuze tussen de verschillende prioriteiten als gerichtheid, begrijpelijkheid,
(inkomens)zekerheid, verantwoordelijkheid van de burger, uitvoerbaarheid, ruimte voor
maatwerk en mogelijke kosten. De impactanalyses laten zien dat keuzes over de herziening
inherent gepaard gaan met dilemma’s. Er is geen simpele oplossing om de problematiek
van de huidige kinderopvangtoeslag (terugvorderingen, complexiteit, niet-gebruik en
marginale druk) op te lossen, zonder ook een deel van de voordelen (gericht, actueel)
daarvan te verliezen.

b. Aanpak personeelstekort

Eén van de beperkingen in de uitbreiding van de kinderopvang is de personeelskrapte
in de sector. Volgens de prognose van ABF Research is er momenteel een tekort van
ongeveer 6.000 medewerkers.16 De verwachte vraagstijging van kinderopvang bij een stelselherziening met hoge vergoedingspercentages
zal met een groter tekort aan medewerkers niet kunnen worden opgevangen, met wachtlijsten
als gevolg. Er zijn mede daarom diverse initiatieven ondernomen om de tekorten zo
veel mogelijk te verminderen. De Minister van SZW heeft uw Kamer op 26 april een brief
gestuurd over de voortgang van de aanpak van het personeelstekort in de kinderopvang.17 In de brief zijn verschillende maatregelen beschreven met betrekking tot het aantrekken
en behouden van medewerkers en het stimuleren tot meer uren werken.

Zo ondersteunt het Ministerie van SZW de sector om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt,
zoals statushouders, aan te trekken als groepshulp. Met het loopbaanpad dat SZW samen
met de sector18 vormgeeft, kunnen groepshulpen die dat willen zich stapsgewijs ontwikkelen, waar
mogelijk tot pedagogisch professional. De inzet van groepshulpen leidt daarnaast tot
een vrijwel directe vermindering van werkdruk van pedagogisch professionals en daarmee
tot behoud van medewerkers. Om kinderopvangorganisaties een tegemoetkoming te bieden
in de inzet van groepshulpen binnen het loopbaanpad, is in totaal € 6 miljoen beschikbaar.
De regeling hiervoor wordt momenteel vormgegeven.

Ook heeft SZW subsidie gegeven voor een aanpak voor contractuitbreiding, waar alle
kinderopvangorganisaties mee aan de slag kunnen. Deze aanpak is in een proeftuin voor
het eerst toegepast bij kinderopvangorganisatie Kind & Co Ludens. De eerste resultaten
hiervan zijn veelbelovend: 19 procent van de medewerkers uit de proeftuin breidde
hun contract uit met gemiddeld 5,4 uur per week. Naar ruwe schatting zou het huidige
personeelstekort in theorie opgelost kunnen worden als alle medewerkers in de kinderopvang
ongeveer 2 uur per week meer zouden werken. Ik moedig daarom alle kinderopvangorganisaties
aan om met de ontwikkelde aanpak het gesprek te voeren met medewerkers over meer uren
werken. De resultaten en mogelijke vervolgacties van dit project zullen verder besproken
worden met de kinderopvangsector.

Eén van de mogelijkheden voor pedagogisch professionals om hun contract uit te breiden
en meer uitdaging te krijgen, is een combinatiebaan. Ik zie hier veel kansen voor.
Een combinatiebaan kan binnen de kinderopvang, bijvoorbeeld wanneer iemand deels als
administratief medewerker en deels als professional op de groep werkt, of wanneer
iemand werkzaam is op verschillende locaties en/of typen van kinderopvang. Ook combinaties
buiten de sector zijn mogelijk, onder meer als BSO-medewerker in de middag en onderwijsassistent
tijdens schooltijd. Kinderopvang werkt! brengt momenteel de kansen en belemmeringen
van combinatiebanen in kaart. Dit najaar verwacht ik de resultaten. Daarnaast zou
een verschuiving van gebruik van kinderopvang naar de «daldagen» woensdag en vrijdag
de druk op de sector kunnen verkleinen. Ik roep daarom werkgevers en werknemers op
om tot concrete afspraken en acties te komen over een betere spreiding van de werkweek.
Een ander punt waar de sector en SZW aan werken is het aantrekkelijker maken van het
beroep en om in loondienst te blijven werken. In dat kader is het goed dat pedagogisch
professionals met de nieuwe cao Kinderopvang gemiddeld ruim 11 procent loonsverhoging
krijgen, verdeeld over anderhalf jaar. Daarnaast zet ik samen met de sector in op
andere aspecten van modern werkgeverschap en ben ik met de sector en de Belastingdienst
in gesprek over verschillende vormen van schijnzelfstandigheid in de kinderopvang.
Over de andere acties waar SZW op inzet, kunt u lezen in de bovengenoemde brief.

Er wordt dus veel gedaan om het personeelstekort in de sector aan te pakken en de
overgang naar een nieuw stelsel met meer vraag naar kinderopvang te ondersteunen.
Het personeelstekort is echter niet zomaar opgelost, de sector speelt hierin een grote
rol. Bij de mogelijke inrichting van een nieuw stelsel moet goed nagedacht worden
over de effecten op de vraag naar kinderopvang en de uitvoerbaarheid voor de sector.
Het aanbod is niet alleen afhankelijk van personeel, maar ook van geschikte huisvesting.

4.2 Stapsgewijze invoering

Om de kinderopvangorganisaties de kans te geven om mee te groeien met de stijgende
vraag, heeft het kabinet eerder al gekozen voor een gefaseerde invoering. Dit betekent
dat we het toeslagpercentage in de jaren 2025 en 2026 verhogen, zodat de vraag gecontroleerd
stijgt in aanloop naar invoering van het nieuwe stelsel. Voor verhoging van de toeslagpercentages
is cumulatief € 1,6 miljard gereserveerd. Stapsgewijs toewerken naar een nieuw stelsel
kan bovendien de uitvoerbaarheid voor sector en uitvoerders vergroten.

De stapsgewijze invoering kan op allerlei manieren worden vormgegeven. Zo kan het
punt waarop de afbouw van het KOT-percentage start worden verlegd naar een hoger inkomen.
Hierdoor ontvangen met name modale inkomensgroepen meer KOT. Een alternatief is het
verlagen van de «snelheid» waarmee het KOT-percentage wordt afgebouwd bij inkomensstijgingen
in combinatie met het verhogen van de vaste voet, waardoor de inkomenseffecten geleidelijk
verdeeld worden over alle inkomensgroepen. Het netto «voordeel» is daarbij wel groter
voor ouders met hogere inkomens. Ten slotte is het mogelijk om alleen de eerste kindtabel
op te hogen om nauwer aan te sluiten bij de tweede kindtabel, waardoor de netto-opvangkosten
voor het eerste kind zullen dalen. Alle drie de varianten hebben naar huidige verwachting
een nagenoeg gelijk effect op de vraag naar opvang, en zullen dus een vergelijkbaar
geleidelijk ingroeipad naar het nieuwe stelsel vormen. De optie om alleen de eerste
kindtabel op te hogen heeft mogelijk een groter (positief) effect op de arbeidsparticipatie
omdat ouders bij de geboorte van hun eerste kind vaak lange termijn keuzes maken over
de verdeling tussen betaald en onbetaald werk.19 In de bijlage worden deze ingroeipaden in meer detail beschreven.

Het ophogen van het KOT-percentage gaat gepaard met het risico op grotere terugvorderingen.
Immers: als er hogere voorschotten worden uitgekeerd aan ouders dan zijn correcties
op die voorschotten ook groter. Hierdoor kunnen ouders in financiële problemen komen.
Om dit te voorkomen onderzoekt Dienst Toeslagen samen met het Ministerie van SZW welke
mitigerende maatregelen mogelijk en nodig zijn om grote terugvorderingen te voorkomen.
Dit sluit aan bij het bestaande streven naar het vergroten van de toekenningszekerheid
en het terugdringen van (grote) terugvorderingen.

Voor aanpassing van de vergoedingspercentages vanaf 1 januari 2025 zal uiterlijk in
het voorjaar van 2024 besloten moeten worden over de vormgeving van de geleidelijke
invoering en bijbehorende mitigerende maatregelen. Ten behoeve van deze besluitvorming
zullen we de komende maanden de ingroeipad-varianten verder uitwerken. Het Besluit
kinderopvangtoeslag met daarin de benodigde wijzigingen kan dan in het tweede kwartaal
van 2024 ter voorhanging aan uw Kamer worden aangeboden.

4.3 Handelingsperspectieven

Het vervolg van de herziening van het financieringsstelsel in de kinderopvang is aan
een nieuw kabinet. Graag geven wij het volgende kabinet op basis van onze ervaringen
de afgelopen periode een aantal verschillende handelingsperspectieven mee. Dit is
nadrukkelijk geen uitputtend overzicht van mogelijkheden. Afhankelijk van de gewenste
prioritering en balans in de doelstellingen voor kinderopvang (stimuleren van arbeidsparticipatie
en bijdragen aan de ontwikkeling van kinderen) en een keuze over het belang van toekenningszekerheid
kan een andere invulling gekozen worden. De handelingsperspectieven zijn vooral bedoeld
om de verschillende keuzes die gemaakt moeten worden inzichtelijk te maken. Daarbij
gaat het tenminste over de keuzes ten aanzien van:

• de (zwaardere) invulling van de arbeidseis, of (gedeeltelijk) loslaten van de arbeidseis;

• of de vergoeding inkomensafhankelijk of inkomensonafhankelijk is;

• of de financiering plaatsvindt op basis van de vraag (uren/dagdelen en de prijs) of
op basis van het aanbod (financiering van het aantal kindplaatsen aan de instelling);

• diverse keuzes rondom de uitbetaling, zoals vooraf of achteraf uitbetalen, een keuze
over de voorschotsystematiek en over directe financiering;

• de hoogte van vergoedingspercentages.

Uiteindelijk moet goed gekeken worden of de optelsom van de verschillende keuzes tot
een uitvoerbaar stelsel leidt.

De meest eenvoudige wijziging in de kinderopvang die binnen het huidige stelsel kan,
is een verhoging van de vergoedingspercentages of een verhoging van de maximum uurprijs
(optie 1). Dit betekent wel dat de nadelen van het huidige stelsel behouden blijven
en het risico op (hoge) terugvorderingen groter wordt. Een tweede mogelijkheid is
om uit te gaan van het huidige concept-stelselontwerp (optie 2) waarbij er wordt overgegaan
op directe financiering en de voorschotsystematiek wordt losgelaten. Ook is daarbij
sprake van een hoge inkomensonafhankelijke vergoeding van 96% voor werkende ouders.
De voor- en nadelen van deze optie zijn uitgebreid beschreven in hoofdstuk 3. In het
concept-stelselontwerp zijn nog wel fundamentele aanpassingen nodig om het uitvoerbaar
te maken. Om in het kader van kansengelijkheid het stelsel toegankelijker te maken
kan de arbeidseis gedeeltelijk losgelaten worden (optie 3). Het volledig loslaten
van de arbeidseis is opgenomen als optie 4. Bij zowel het gedeeltelijk of volledig
loslaten van de arbeidseis neemt de vraag extra toe en is er additionele budgettaire
ruimte nodig (circa een half miljard per jaar bij het volledig loslaten van de arbeidseis
ten opzichte van het huidige concept-stelselontwerp). Om de toename in vraag en de
budgettaire consequenties te beperken kan in optie drie en vier een (gedeeltelijke)
vorm van inkomensafhankelijkheid worden behouden. Het is bij alle opties zaak om te
blijven investeren in verdere verbeteringen van het huidige stelsel.

In aanvulling op deze handelingsperspectieven willen we benadrukken dat er ook andere
opties mogelijk zijn, meer gericht op de lange termijn. In de diverse verkenningen
en onderzoeken die afgelopen jaren zijn verschenen, worden verschillende opties geschetst.
Deze verkenningen en onderzoeken zijn eerder met uw Kamer gedeeld. Het gaat onder
andere om:

• De eindrapportage van de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen20 waarin op hoofdlijnen vier scenario’s voor het vormgeven van een toekomst stelsel
voor kindvoorzieningen zijn uitgewerkt. De scenario’s zijn «optimalisatie van het
huidige stelsel», «eenvoudigere en betaalbare voorzieningen voor werkende ouders»,
«kindvoorzieningen voor alle gezinnen» en «richting een integrale voorziening».

• Het advies SER «Een kansrijke start voor alle kinderen» uit 202121 en het advies van de SER «Gelijk goed van start» uit 201622. Naar het oordeel van de SER kan het huidige stelsel met gerichte aanpassingen (in
stappen) worden verbeterd. De SER stelt voor om voor alle kinderen (ook van niet-werkende
ouders) een financieel toegankelijk aanbod van 2 dagen kinderopvang per week te realiseren.
De SER wijst erop dat daarbij oog dient te zijn voor de uitvoerbaarheid en de haalbaarheid.

• Het IBO Deeltijdwerk waarin meerdere opties worden geschetst die kunnen bijdragen
aan het verhogen van de arbeidsparticipatie en/of de ontwikkeling van het kind.

• Deze kunnen zowel los gezien worden, of als onderdeel van een grotere stelselwijziging.23

• De nota Herbruikbaarheid concept-stelselontwerp Greenfield financiering kinderopvang24. In deze nota wordt beschreven in hoeverre elementen uit het concept-stelselontwerp
herbruikbaar zijn voor het toegroeien naar verschillende toekomstbeelden.

Voor een volledig beeld van de voorgestelde opties en maatregelen wordt verwezen naar
de brondocumenten.

Een andere mogelijke uitwerking voor de langere termijn is macrofinanciering. Deze
vorm van financiering gaat uit van het vooraf financieren van de verwachte te leveren
opvang van kinderopvangorganisaties. Aan het einde van het jaar wordt op basis van
het gerealiseerde gebruik, definitief verrekend. In deze systematiek kan de omvang
en complexiteit van de benodigde interactie tussen de uitvoeringsorganisatie, de kinderopvangorganisaties
en ouders mogelijk sterk worden verminderd. Ook deze optie wordt de komende periode
ambtelijk verder uitgewerkt.

4.4 Uitvoerbaarheid als randvoorwaarde

Bij elk van de geschetste opties in paragraaf 4.3 is uitvoerbaarheid een belangrijk
aandachtspunt. Voor het concept-stelselontwerp hebben de uitvoerders al geconcludeerd
dat het ontwerp zonder fundamentele aanpassingen niet uitvoerbaar is. Daarnaast is
er sprake van padafhankelijkheid: de eerste stappen die gezet worden in de herziening
van het stelsel bepalen deels ook de mogelijkheden op de langere termijn. Sommige
stappen beperken andere mogelijke vervolgstappen (zoals het loslaten van inkomensafhankelijkheid)
terwijl andere stappen (zoals aanpassing van de vergoedingspercentages) nog veel richtingen
openhouden. Dit betekent ook iets voor de wendbaarheid van het stelsel. In de nota
«Herbruikbaarheid concept-stelselontwerp Greenfield financiering kinderopvang» die
eerder met uw Kamer is gedeeld kunt u hierover meer informatie vinden. Ten tweede
is van opties 1, 3 en 4 minder bekend over de effecten op uitvoerbaarheid, arbeidsparticipatie,
de ontwikkeling van kinderen, de gemeentelijke voorzieningen en de toekenningszekerheid.
De komende periode worden er, in voorbereiding op de formatie, verschillende opties
(verder) ambtelijk uitgewerkt.

De combinatie van keuzes in een stelselontwerp is cruciaal. Losse bouwblokken kunnen
wellicht goed doenbaar en uitvoerbaar zijn, maar de combinatie of stapeling kan leiden
tot een niet doenbaar en niet uitvoerbaar stelsel. De samenhang van keuzes zorgt ook
voor complexiteit in de uitvoering. Om deze complexiteit het hoofd te bieden hebben
tot op heden vier uitvoerders (DUO, Dienst Toeslagen, UWV en SVB) met elkaar samengewerkt
aan het uitvoeringsperspectief op de stelselherziening. Voor het inrichten en uitvoeren
van het concept-stelselontwerp is nog geen keuze gemaakt voor een specifieke uitvoerder,
samenwerkingsverband of opzet en is er dus ook nog geen capaciteit gereserveerd bij
de betrokken uitvoerders. Het is aan een nieuw kabinet om te bepalen hoe de uitvoering
georganiseerd moet worden.

Het huidige kabinet gaat waar mogelijk wel verder met de voorbereidingen. Zo werken
de vier uitvoeringsorganisaties (DUO, Dienst Toeslagen, UWV en SVB) verder aan de
voorbereiding richting een werkmaatschappij. De werkmaatschappij gaat zich niet bezighouden
met het oprichten van een nieuwe uitvoeringsorganisatie maar richt zich op onderwerpen
die van belang zijn bij de inrichting van een nieuw stelsel, onafhankelijk van politieke
keuzes, bijvoorbeeld:

• Hoe kan het betrouwbaar digitaal uitwisselen van onder andere persoonsgegevens met
kinderopvangorganisaties het beste vorm worden gegeven en wat zijn hiervoor de eventuele
benodigde ICT middelen (inclusief een marktconsultatie)?

• Hoe kan ondersteuning van en toezicht op de kinderopvangorganisaties het beste vorm
worden gegeven?

• Op welke manier het toezicht en de handhaving vorm te geven (inclusief omgang met
misbruik en oneigenlijk gebruik)?

• Het verder uitwerken van onder andere de internationale aspecten van de vergoeding
van kinderopvang.

5. Afsluiting

Goede kinderopvang is van grote waarde voor de maatschappij. Het geeft kinderen de
kans op een goede start en maakt het voor ouders mogelijk om deel te nemen op de arbeidsmarkt.
Een goed functionerend stelsel is daarbij essentieel. Het moet voor ouders eenvoudig
zijn om gebruik te maken van de kinderopvang, zonder dat daar grote financiële onzekerheden
bij komen kijken.

De politieke keuzes over de toekomst van het kinderopvangstelsel en daarmee van de
stelselherziening zijn aan een nieuw kabinet. Dit kabinet gaat waar mogelijk wel verder
met de voorbereidingen. Een fundamentele hervorming van het financieringssysteem in
de kinderopvang is niet eenvoudig, maar de kinderopvang in Nederland verdient een
goed perspectief voor de toekomst. De afgelopen periode is er op een innovatieve manier
samengewerkt door uitvoering, sector en beleid en zijn er waardevolle stappen gezet
in de ontwikkeling van een nieuw stelsel kinderopvang.

Wij zijn de vertegenwoordigers van ouders, medewerkers en kinderopvangorganisaties
en de uitvoerders zeer erkentelijk voor hun waardevolle bijdrage. Deze brief maakt
het mogelijk om alle kennis en inzichten uit de afgelopen periode te gebruiken richting
een nieuw kabinet.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul

De Staatssecretaris van Financiën, A. De Vries