Brief regering : Fiche: Herziening Kaderrichtlijn afvalstoffen

Nr. 3770 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening handhaving AVG in grensoverschrijdende zaken (Kamerstuk 22 112, nr. 3769)

Fiche: Herziening Kaderrichtlijn afvalstoffen

Fiche: Verordening Plantaardig uitgangsmateriaal (Kamerstuk 22 112, nr. 3771)

Fiche: Verordening Bosbouwkundig teeltmateriaal en mededeling natuurlijke hulpbronnen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3772)

Fiche: Verordening Nieuwe Genomische Technieken (Kamerstuk 22 112, nr. 3773)

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Herziening Kaderrichtlijn afvalstoffen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2008/98/EC
on waste

b) Datum ontvangst Commissiedocument

5 juli 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 420

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0420…

e) Nr. impact assessment Commissie

SEC (2023) 420; SWD (2023) 420; SWD(2023) 421; SWD (2023) 422

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

h) Rechtsbasis

Artikel 192 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft een voorstel gepresenteerd dat ziet
op een gerichte herziening van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (hierna: Kra).1 Het voorstel betreft hoofdzakelijk de onderwerpen textiel en voedselverspilling,
die in dit fiche separaat behandeld worden. Het onderdeel van het voorstel dat raakt
aan de geologische opslag van koolstofdioxide wordt in dit fiche buiten beschouwing
gelaten, omdat dit onderdeel beperkt is tot het in overeenstemming brengen van de
reikwijdte van dit kader met het EU-kader dat op deze opslag toeziet.2

Allereerst stelt de Commissie ten aanzien van textiel regels voor om producenten verantwoordelijk
te maken voor de volledige levensduur van een textielproduct en voor het verbeteren
van het beheer van textielafval in de EU, om de mondiale milieuvoetafdruk van de textielsector
te verlagen. Zo komt de Commissie met geharmoniseerde regels voor een uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid (UPV). Producenten worden daarmee verantwoordelijk
voor de kosten van het beheer van textielafval. Zo beoogt het voorstel een markt te
creëren voor inzameling, sortering, hergebruik, voorbereiding voor hergebruik en recycling
(met name vezel-tot-vezelrecycling3) en het stimuleren van circulair ontwerp van textielproducten. De UPV zal gelden
voor producenten die nieuw huishoudtextiel, consumentenkleding, kledingaccessoires
en schoeisel de eerste maal in het vrij verkeer binnen de interne markt van de Unie
brengen. Verder is het relevant dat het begrip producent ook distributeurs omvat alsmede
partijen die een product op de markt aanbieden vanuit een andere lidstaat of een derde
land.

Lidstaten moeten ervoor zorgen dat binnen hun landsgrens producenten van textiel een
producentenorganisatie aanwijzen die de verplichtingen van de UPV namens de producenten
uitvoert om de administratieve lasten te verkleinen. Producenten dragen daarvoor een
financiële bijdrage af aan de producentenorganisatie, die gemoduleerd dient te worden
op basis van Ecodesign-eisen.4 Doel van deze differentiering is dat producenten worden gestimuleerd om producten
circulair te ontwerpen. Deze Ecodesign-eisen zullen op een later moment voor textielproducten worden vastgesteld onder een
ander wettelijk kader, namelijk de Ecodesign voor duurzame producten verordening.5

Lidstaten moeten er ook voor zorgen dat producenten een apart inzamelingssysteem opzetten
voor gebruikt textiel en textielafval en dat producenten dit systeem financieren.
Daarnaast moeten de inzamelpunten zo worden ingericht dat de frequentie en het volume
van de inzameling voldoende zijn voor het aanbod in de betreffende lidstaat. Het systeem
moet uiteindelijk leiden tot een structurele verhoging van het percentage gescheiden
ingezameld textiel. Lidstaten moeten er zorg voor dragen dat de producenten deelname
aan het inzamelingssysteem door sociale ondernemingen en andere partijen die textiel
hergebruiken niet kunnen weigeren. Daarnaast moeten lidstaten sociale ondernemingen
toestemming geven om ook zelf textielafval in te zamelen. Deze sociale ondernemingen
moeten dezelfde behandeling krijgen als producenten bij het bepalen van de locatie
van de inzamelpunten. De producenten moeten ervoor zorgen dat informatie over duurzame
consumptie, hergebruik en inzameling beschikbaar is voor eindgebruikers, in het bijzonder
voor consumenten. De producentenorganisatie moet elk jaar informatie publiceren op
haar website over de hoeveelheid producten die in de handel zijn gebracht, de hoeveelheid
ingezameld textiel, de hoeveelheid hergebruikt textiel, de hoeveelheid textiel die
is voorbereid voor hergebruik, en de hoeveelheid textiel die (vezel-tot-vezel) is
gerecycled.6 Verder stelt de Commissie dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat er per lidstaat
een online register beschikbaar komt waar producenten die onder deze verplichting
vallen zich kunnen registreren. De geharmoniseerde UPV moet lidstaten helpen bij de
al bestaande verplichting in de huidige Kra om per 1 januari 2025 textiel gescheiden
in te zamelen.

Met dit voorstel wil de Commissie daarnaast export van textielafval naar derde landen,
waar textiel vaak ongecontroleerd wordt gestort, voorkomen. De Commissie stelt voor
dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat inspecties kunnen worden uitgevoerd op te exporteren
herbruikbaar textiel en textielafval. Te exporteren balen textiel moeten voorzien
zijn van labels met informatie over de inhoud en het doorlopen sorteerproces en de
naam en het adres van het sorteerbedrijf. Bij een verdenking van het onrechtmatig
exporteren van textielafval krijgen lidstaten de bevoegdheid om de kosten voor analyse,
inspectie en opslag in rekening te brengen bij de producent of een derde persoon die
namens de producent handelt.

Ten tweede zet het voorstel in op het verminderen van de milieu- en klimaatimpact
van voedselproductie en -consumptie door in te zetten op het verminderen van voedselverspilling.
Dit levert ook een positieve bijdrage aan voedselzekerheid. Voedselconsumptie heeft
van de totale Europese consumptie de grootste milieu-impact en biodiversiteitsvoetafdruk.
In het voorstel concludeert de Commissie dat de verscheidene ondernomen acties en
de groeiende bewustwording van de negatieve impact en consequenties van voedselverspilling
tot op heden onvoldoende hebben geleid tot een vermindering van voedselverspilling.
Er is over de gehele linie geen significante vooruitgang te zien in het behalen van
de Sustainable Development Goal (SDG) op dit terrein.7 De Commissie ziet het formuleren van juridisch-bindende doelstellingen daarom als
een noodzakelijke volgende stap. Het doel van de Commissie is om lidstaten met dit
voorstel verantwoordelijk te stellen voor het versnellen van de reductie van voedselverspilling
in de voedselketen en huishoudens. Dit moet zorgen voor voldoende en consistente actie
van alle lidstaten om voedselverspilling te verminderen, in lijn met de inspanningen
van een aantal voorlopende lidstaten. Het voorstel beoogt het volgende te realiseren.
Ten eerste, 10% minder verspilling in de verwerkings- en productiefase in 2030 ten
opzichte van 2020. Ten tweede, 30% minder verspilling per hoofd van de bevolking in
de retail, food services8 en huishoudens gezamenlijk, ten opzichte van 2020. De Commissie beargumenteert dat
voedsel dat wordt verspild op consumptieniveau de hoogste milieu-impact heeft omdat
het bijvoorbeeld reeds is getransporteerd, verwerkt en gekookt. Er wordt geen doelstelling
voor de primaire productiefase voorgesteld.

b) Impact assessment Commissie

Voor textiel zijn drie verschillende beleidsopties onderzocht. Optie 1 bevat het ondersteunen
van de lidstaten bij de implementatie en handhaving van bestaande wetgeving, waarbij
de Commissie gebruik zal maken van bestaande mandaten om secundaire wetgeving op te
stellen. Optie 2 bevat nieuwe bepalingen in de Kra, waaronder het verduidelijken van
definities, het opnemen van minimumvereisten voor inzameling en recycling van textiel
en het invoeren van een verplichte UPV. Optie 3 bevat afvalbeheerdoelstellingen voor
textiel.

De Commissie geeft de voorkeur aan optie 2: een verplichte UPV textiel. Volgens het
impact assessment brengt invoering van de UPV kosten met zich mee voor producenten.
Verwacht wordt dat producenten die textiel op de markt brengen deze zullen doorberekenen
aan de consument. De kosten voor producenten worden geraamd op 0,6% van de totale
prijs van het product. Daarmee zal in totaal € 3,5–€ 4 miljard beschikbaar komen voor
het opzetten van inzamel-, sorteer-, hergebruik- en recyclingsystemen voor de gehele
EU. De verwachting is dat hiermee de impact op het milieu met deze voorkeursoptie
afneemt dankzij de toename van hergebruik en recycling. De verwachting is dat het
voorstel € 16 miljoen bespaart door verminderde emissies van broeikasgassen. Uit het
impact assessment kwam een doelstelling van 50% voor gescheiden ingezameld textiel
als beste keuze naar voren. De Commissie heeft er echter voor gekozen dit niet op
te nemen in het voorstel gelet op de verschillende niveaus van huidige inzamelingspercentages
bij lidstaten. De Europese textielsector bestaat voor 88% uit microbedrijven.9 Om financiële en administratieve lasten voor microbedrijven te beperken, sluit de
Commissie deze bedrijven uit van de verplichtingen met betrekking tot de UPV.

Voor voedselverspilling zijn vier opties uitgewerkt waarvan de impact is berekend
en er is een afweging gemaakt van de haalbaarheid. Deze opties zijn gebaseerd op verschillende
types, niveaus en scopes van reductiedoelen op voedselverspilling, te behalen in 2030:
1) primaire productie: geen concreet juridisch bindend doel; verwerking en productie:
10% reductie; retail en consument: 15% reductie. 2) primaire productie: geen doel; verwerking en productie:
10% reductie; retail en consument: 30% reductie. 3) primaire productie: 10% reductie; verwerking en productie:
25% reductie; retail en consument: 50% reductie. 4) het reeds bestaande vrijwillige doel van SDG 12.3;
op het niveau van retail en consument 50% reductie en verminderen van voedselverliezen in de hele keten, inclusief
verliezen direct na de oogst. De opties één tot en met drie bevatten juridisch-bindende
doelen, het is voor lidstaten verplicht hier jaarlijks over te rapporteren. Indien
de doelen niet gehaald worden, kunnen ze worden afgedwongen via inbreukprocedures.
Uit de analyse van de effecten van de verschillende opties blijkt dat alle opties
aanzienlijke positieve effecten hebben op het milieu. Voor alle opties geldt; hoe
hoger de doelstelling, hoe hoger de positieve impact. De Commissie concludeert dat
optie drie de meeste positieve impact heeft en optie vier de minste. Op basis van
de gehanteerde methode van de Commissie wordt er economische impact verwacht, omdat
de vraag naar voedsel zou kunnen afnemen, wat zou kunnen leiden tot een marginale
negatieve impact op de voedselproducerende sector (–3.6% in het ergste geval) en een
positieve impact op andere sectoren, met als eindresultaat een licht positieve uitwerking.
Sociale impact hangt sterk samen met de economische impact en volgt eenzelfde soort
patroon. De impact op MKB is naar verwachting beperkt, aangezien de doelstellingen
gericht zijn op lidstaatniveau en niet op bedrijfsniveau en lidstaten richten zich
veelal op de grote bedrijven. De voorkeur van de Commissie gaat uit naar optie twee,
na het vergelijken van de economische, milieu- en sociale impact, maar ook vanwege
de haalbaarheid van de voorgestelde opties. De Commissie verwacht dat deze optie een
sterke beleidsimpuls geeft aan lidstaten om actie te ondernemen om voedselverspilling
terug te dringen en aanzienlijke milieuwinst te behalen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet streeft naar een circulaire economie in 2050, zoals gesteld in het Rijksbrede
programma Nederland Circulair in 205010 en het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023–2030.11 Het kabinet heeft daarbij de ambitie om de ecologische voetafdruk van textiel te
halveren in 2035. Er is een beleidsprogramma circulair textiel 2020–202512 opgesteld, waarin verschillende doelen zijn vastgesteld om tot een volledig circulaire
textielketen te komen in 2050. Momenteel belandt namelijk de helft van het afgedankte
textiel in Nederland nog bij het restafval. Een van de maatregelen is de invoering
van een UPV voor textiel. Deze is per 1 juli 2023 in werking getreden. Deze UPV moet
ervoor zorgen dat meer kleding wordt hergebruikt en gerecycled. Het kabinet pleit
al langer voor geharmoniseerde EU-regels voor een UPV voor textiel, onder andere in
het non-paper dat op initiatief van Nederland samen met tien andere EU-lidstaten in oktober 2021
aan de Commissie is aangeboden.13

Het verminderen van voedselverspilling is voor het kabinet één van de belangrijkste
aangrijpingspunten om de effecten van voedselproductie op de leefomgeving te verminderen.
Daarom heeft het kabinet zich gecommitteerd aan SDG 12.3. Daarnaast wil het kabinet
dit doel van 50% reductie verbreden naar de gehele voedselketen, dus inclusief verliezen
direct na de oogst, zowel nationaal als Europees.14 Het kabinetsbeleid omvat een nationaal actieplan15 (start 2018) en een multi-stakeholderplatform (stichting Samen Tegen Voedselverspilling)
waarin alle betrokken partijen samen optrekken om voedselverspilling te verminderen.
Er wordt ingezet op monitoring, vermindering in de gehele keten en aanpassing van
de regelgeving waar nodig, en er is een uitgebreide consumentenaanpak met een nationale
campagne gericht op gedragsverandering. In de voedselverspillingsbrief van 2023 is
reeds aangekondigd dat er aanvullende maatregelen worden uitgewerkt in de vorm van
een versnellingsagenda om de hoge ambities voor het tegengaan van voedselverspilling
waar te maken.16

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de onderdelen van het voorstel van de Commissie ten aanzien
van textiel voor een Europese UPV voor textiel. Het kabinet ziet de noodzaak voor
bindende maatregelen op EU-niveau voor het verduurzamen van de textielindustrie ten
aanzien van hergebruik, recycling en textielafval gelet op het internationale karakter
van de industrie en de verbondenheid van de Europese markt. In de onderhandelingen
zal het kabinet het voorstel dan ook in algemene zin ondersteunen, waarbij de samenhang
tussen dit voorstel, de Verordening overbrenging van afvalstoffen en de Ecodesign-verordening bewaakt wordt. Het valt daarbij op dat de Commissie er niet voor heeft
gekozen om deze maatregelen in specifieke textielwetgeving op te nemen, zoals tot
op heden gebruikelijk was (zoals bij bijvoorbeeld batterijen17 en elektronische apparaten18). Het kabinet is benieuwd naar de overwegingen van de Commissie om hiervoor te kiezen.

Het kabinet is positief over het voorstel om UPV-tarieven te differentiëren op basis
van Ecodesign-eisen, maar zal erop inzetten dat in het wetsvoorstel wordt opgenomen op welke manier
de tariefdifferentiatie in de praktijk moet worden toegepast. Daarnaast acht het kabinet
het van belang dat een eventuele methode voor modulatie op EU-niveau wordt vastgesteld,
om het gelijke speelveld en de harmonisatie van de interne markt te waarborgen en
daarnaast de lasten voor lidstaten te beperken. Met dit voorstel krijgt de Commissie
de bevoegdheid om deze methode voor modulatie middels gedelegeerde handeling vast
te stellen. Het kabinet zal erop aandringen dat de Commissie die bevoegdheid onder
de Kaderrichtlijn afvalstoffen tenminste gelijktijdig invult met haar bevoegdheid
om Ecodesign eisen voor textiel vast te stellen onder de Ecodesign verordening. Ook
steunt het kabinet de reikwijdte van de voorgestelde UPV, waaronder de definitie van
textiel. Daarbij zal het kabinet ook inzetten op een afgestemde definitie van textiel,
textiel-gerelateerde producten en schoeisel tussen de Kra en andere relevante EU-wetgeving.
Ook zal het kabinet de Commissie oproepen om de definitie van «producent» en «op de
markt aanbieden in de EU» en «vezel-tot-vezel-recycling» duidelijker te definiëren
om te voorkomen dat hier verschillende opvattingen over ontstaan.

Volgens het impact assessment zijn microbedrijven gezamenlijk verantwoordelijk voor 16% van de totale omzet van
de Europese textielindustrie. Daarmee wordt een redelijk gedeelte van het verkocht
textiel niet ondervangen met dit voorstel. Het kabinet zal daarom in de onderhandelingen
om verduidelijking vragen over de redenen om micro-ondernemingen uit te sluiten, alvorens
daar een positie over ingenomen wordt. Het kabinet zal daarnaast voorstellen een mogelijke
ondergrens te baseren op het aantal kilo’s verkocht textiel in plaats van het aantal
werknemers, aangezien omzet en aantal werknemers geen directe maatstaf is voor de
hoeveelheid textiel die een bedrijf verkoopt.

Het kabinet verwelkomt de prioriteit die wordt gegeven aan het opschalen van vezel-tot-vezelrecycling
en de informatieplicht voor producenten over duurzaam consumeren en afvalpreventie.
Hiermee stuurt het voorstel aan op maatregelen die kunnen bijdragen aan het verminderen
van textielafval. Het ontbreken van wettelijk oplopende doelstellingen ter voorbereiding
voor hergebruik en (vezel-tot-vezel) recycling en afvalpreventie ziet het kabinet
echter als een gemiste kans. Het kabinet zal daarom in de onderhandelingen inzetten
op de opname van dergelijke doelstellingen.

Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om de producenten verantwoordelijk
te maken voor het inzamelsysteem van textiel. Het kabinet zal in de onderhandelingen
benadrukken dat het mogelijk moet zijn voor producenten om gebruik te kunnen maken
van bestaande infrastructuur, zoals die van gemeenten en sociale ondernemingen. Ook
zal het kabinet om verduidelijking vragen als het gaat om de verhoudingen tussen de
verantwoordelijkheden van producenten(-organisaties) en de rol van gemeenten en andere partijen zoals sociale ondernemingen in
het inzamelsysteem. Het is immers belangrijk om duidelijk te maken hoe de verschillende
actoren met ieders verplichtingen in het systeem zich tot elkaar verhouden.

Tot slot pleit het kabinet voor eenduidigheid in aanbiedregels voor textiel om cherry picking te voorkomen. Daarmee wordt bedoeld dat producenten al het textiel moeten inzamelen,
zowel herdraagbaar als niet-herdraagbaar. Met betrekking tot het door dit voorstel
geïntroduceerde producentenregister dat per lidstaat opgezet moet worden, bestaan
bij het kabinet nog wat onduidelijkheden over de implementatie. Gedurende de onderhandelingen
zal het kabinet hier verduidelijkende vragen over stellen.

Het kabinet verwelkomt de aandacht in het voorstel voor de export van gebruikt textiel
naar landen buiten de EU. Het illegaal exporteren van textielafval naar derde landen,
vermomd als textiel voor hergebruik of textielafval gemixt met herbruikbaar textiel,
is zorgwekkend en verdient aandacht. Dit heeft immers een negatieve milieu-impact
in de ontvangende landen, wat kan bijdragen aan een negatieve beeldvorming van afvalscheiding
en leiden tot een verminderd draagvlak voor gescheiden textielinzameling. Het kabinet
onderschrijft dat het kan helpen om ingezameld textiel te sorteren voordat het naar
een derde land mag worden geëxporteerd, om zo vooraf te bepalen of een partij afval
is of niet. In dat kader wil het kabinet graag verduidelijking over hetgeen in het
voorstel staat in relatie tot de afvaldefinitie en de samenhang met andere wettelijke
kaders waarin eisen staan over het exporteren van textiel afval zoals de Verordening
overbrenging van afvalstoffen.19 Echter leidt niet alleen het exporteren van textielafval, maar ook het exporteren
van hergebruikt textiel tot problemen omdat het niet altijd geschikt is voor hergebruik
in derde landen en alsnog gestort wordt. De voorgestelde informatieverplichting kan
daarbij helpen maar deze moet wel proportioneel zijn qua administratieve lasten. Ook
onderschrijft het kabinet dat de kosten voor onderzoek, inspectie en opslag van verdacht
textiel ten laste kunnen komen van de producenten of diegenen die namens de producenten
de export organiseren.

Het kabinet verwelkomt de onderdelen van het voorstel ten aanzien van voedselverspilling
gezien de eigen hoge ambities en het huidige beleid gericht op het verminderen van
voedselverliezen en voedselverspilling. Het is een belangrijk onderdeel van de transitie
naar een duurzamer en houdbaar voedselsysteem, aangezien het zorgt voor vermindering
van zowel de voetafdruk van de voedselproductie als van de voedselconsumptie. Het
kabinet deelt de conclusie van de Commissie dat ondanks het feit dat er al veel actie
ondernomen wordt, de vermindering van voedselverliezen en voedselverspilling tot op
heden onvoldoende is en dat er versnelling nodig is om de doelstellingen te behalen.
Het kabinet is dan ook zeer positief over het initiatief van de Commissie om Europese,
juridisch-bindende doelstellingen te formuleren om de vermindering van voedselverspilling
te versnellen en achterblijvers mee te krijgen. Desalniettemin is het kabinet kritisch
over de hoogte van de ambitie. De genoemde percentages van 10% vermindering voor de
bedrijven in de verwerkende en producerende fase en 30% vermindering in de retail- en consumptiefase, zijn wat het kabinet betreft te laag om de gewenste doelstelling
te bereiken. Deze reductiedoelstellingen staan bovendien erg ver af van de huidige
50%-ambitie (voor retail en consument) van het kabinet en de andere EU lidstaten.
Dit zou betekenen dat de doelstellingen naar beneden worden bijgesteld, terwijl de
koplopers uit de private sector dat op dit moment niet doen. Het onwenselijke signaal
dat hiermee wordt gegeven, dat mogelijk zal leiden tot een verlaging van de doelstelling
bij partijen uit de private sector, is voor het kabinet een belangrijk aandachtspunt.
Het zal in dat geval niet zorgen voor de nodige versnelling en het meekrijgen van
de bedrijven die achterlopen, omdat zij deze doelstelling met dank aan de koplopers
met minimale inspanningen kunnen bereiken.

Ook is het kabinet kritisch op het ontbreken van een doelstelling voor de primaire
sector. De Commissie stelt dat voedsel dat wordt verspild op consumptieniveau de hoogste
milieu-impact heeft, omdat dit bijvoorbeeld al is getransporteerd, verwerkt, gekookt,
etc. Hoewel dat correct is, vindt het kabinet dat dit argument niet zwaar genoeg weegt
om de primaire sector helemaal buiten beschouwing te laten. Dat brengt het risico
met zich mee dat perverse prikkels in stand worden gehouden of nieuwe ontstaan. Andere
ketenschakels zouden dan kunnen profiteren van het feit dat ze verspilling op andere
sectoren (bijvoorbeeld de primaire sector) kunnen afschuiven zonder daarvoor verantwoordelijkheid
af te hoeven leggen. Het kabinet zal daarom tijdens de onderhandelingen inzetten op
een verplichte verminderingsdoelstelling van 50% in de volledige voedselketen, inclusief
de primaire sector. Dit acht het kabinet nodig om te komen tot een integraal, transparant
en impactvol voedselbeleid. Het kabinet zal zich daarnaast inzetten voor het verplichten
van monitoring in de primaire sector. Daarmee wordt een perverse prikkel voorkomen,
zodat verspilling verderop in de keten niet kan worden afgeschoven op de primaire
sector. Ook zal het kabinet pleiten voor een rapportageverplichting voor individuele
organisaties en niet enkel voor lidstaten, in lijn met de succesvolle Nederlandse
vrijwillige monitoringsaanpak. Zowel het stellen van doelen, als de monitoring en
rapportage zijn nodig om te komen tot een impactvolle actie waarmee de voedselverliezen
en -verspilling significant kunnen worden verminderd.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de Motie van Raan (Kamerstuk 35 377, nr. 19) om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet beoordeelt de impact van
het voorstel op de kwaliteit van leven voor huidige en toekomstige generaties als
positief. De effecten op de kwaliteit van leven in Nederland zijn positief. Het voorstel
leidt immers tot een verminderde milieu-impact van textiel en voedsel. Ten aanzien
van voedsel wordt zelfs geschat dat het voorstel leidt tot lagere voedselprijzen.
Eventuele beperkte prijsstijgingen die het gevolg zouden kunnen zijn, vallen in het
niets bij deze voordelen. Dit blijkt ook uit de effectbeoordeling van de Commissie.
Daarnaast draagt het voorstel bij aan o.a. grote CO2 besparingen die klimaatverandering helpen tegengaan, minder afhankelijkheid van grondstoffen
uit derde landen en minder afval. Dit alles komt ten goede aan de kwaliteit van leven
en welvaart in brede zin.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op basis van eerdere discussies op deze of vergelijkbare onderwerpen, is ten aanzien
van textiel de verwachting dat het voorstel positief wordt ontvangen door lidstaten,
in het bijzonder door de ondertekenaars van het eerder aangehaalde non-paper.20 Tegelijkertijd wordt verwacht dat een aantal lidstaten minder positief zal staan
tegenover het voorstel, vooral de lidstaten die textiel nog niet gescheiden inzamelen.
Aangaande voedselverspilling is de verwachting dat alle lidstaten de doelen van het
voorstel zullen onderschrijven, waarbij lidstaten met een koploperspositie, waaronder
Nederland, zullen pleiten voor ambitieuzere doelstellingen. Tegelijkertijd is een
groot aantal lidstaten bezig met het opzetten van een aanpak om voedselverspilling
tegen te gaan. Dat beleid staat echter nog in de kinderschoenen. Verwacht wordt daarom
dat zij minder open zullen staan voor een verhoging van het ambitieniveau.

De officiële positie van het Europees Parlement alsook de rapporteur van EP is nog
onbekend. De verwachting is dat het EP in de onderhandelingen zal inzetten op ambitieuzere
doelstellingen.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 192 VWEU.
Artikel 192 VWEU geeft de EU de bevoegdheid om activiteiten vast te stellen ter behoud,
bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, ter bescherming van de
gezondheid van de mens, voor een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen,
en ter bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan
regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder in de strijd tegen klimaatverandering.
Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag, omdat het voorstel tot doel heeft
om de milieu- en klimaateffecten van de textiel- en voedselsector te verminderen.
Het voorstel is daarnaast een aanscherping van vereisten uit de bestaande Kra, die
ook artikel 192 VWEU als rechtsbasis heeft. Op het gebied van milieu is er sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten op grond van artikel 4,
lid 2, sub e VWEU.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel heeft als doel de negatieve
milieu-impact van de textielindustrie te verminderen en het beheer van textielafval
te verbeteren. Aangaande voedselverspilling, heeft het voorstel het doel om de milieu-
en klimaatimpact van het voedselsysteem te verminderen, daarnaast draagt het bij aan
voedselzekerheid. Gezien het feit dat er voor zowel textiel als voedsel sprake is
van handel op EU-niveau, kan dit doel onvoldoende door lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau worden verwezenlijkt, waardoor een EU-aanpak nodig is. Door de introductie
van geharmoniseerde Europese doelstellingen wordt het gelijk speelveld op het terrein
van textiel en voedselverspilling gewaarborgd. Om die redenen is optreden op het niveau
van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet is positief. Het voorstel heeft tot doel om de negatieve
milieu-impact van de textielindustrie te verminderen en het beheer van textielafval
te verbeteren. Wat betreft voedselverspilling, heeft het voorstel het doel om de milieu-
en klimaatimpact van het voedselsysteem te verminderen, daarnaast draagt het bij aan
voedselzekerheid. Het kabinet is van mening dat voorgestelde maatregelen geschikt
zijn om deze doelstellingen te bereiken, omdat deze maatregelen volgens het kabinet
bijdragen aan een circulaire en duurzame Europese textielmarkt en een minder impactvol
voedselsysteem. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat de maatregelen voldoende ruimte laten voor nationale uitvoering.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie, en in het bijzonder de Directoraten-Generaal Milieu (DG ENV) en Gezondheid
en voedselveiligheid (DG SANTE), is verantwoordelijk voor de onderhandelingen over
dit voorstel en de behandeling in de co-decisieprocedure. DG ENV verwacht 0,75 fte
aan al gecontracteerde inzet nodig te hebben voor de co-decisieprocedure en 3 fte
aan externe inhuur voor de implementatie van de uiteindelijke richtlijnbepalingen.
DG SANTE verwacht 0,5 fte aan bestaande capaciteit nodig te hebben voor de co-decisieprocedure
en de uiteindelijke implementatie. De totale kosten voor Commissiemedewerkers tot
en met 2027 worden in het voorstel geraamd op € 2.033.000-, gebaseerd op de meest
recente indeling van de salarisschalen. Het kabinet is van mening dat de ontwikkeling
van de administratieve uitgaven in lijn moet zijn met de ER-conclusies van juli 2020
over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal werknemers.
Daarnaast is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

In Nederland bestaat sinds 1 juli 2023 al een UPV voor textiel. Voor de producten
die al onder de huidige Nederlandse UPV vallen, zal het voorstel niet tot extra financiële
consequenties voor de Rijksoverheid en medeoverheden leiden. De reikwijdte van het
voorstel is echter breder dan de Nederlandse UPV. Dit wil zeggen dat meer textielproducten
onder het voorstel vallen. Hierdoor kunnen mogelijk toch extra nationale kosten voor
handhaving en registratie ontstaan. Daarnaast worden in het impact assessment de kosten
voor de ontwikkeling van een register geschat op € 2–12,3 miljoen voor alle lidstaten
en onderhoudskosten voor het register op € 11.200 tussen € 69.000 per lidstaat per
jaar. Naar verwachting zal het totaal voor alle lidstaten € 4,04 miljoen per jaar
kosten om registraties van producentenorganisaties bij te houden en te inspecteren,
waarvan € 208 per bevoegde autoriteit en € 78 per exporteur op jaarbasis per inspectie.
Het is echter onduidelijk hoe de kosten uit het impact assessment zich zullen vertalen
naar de Nederlandse situatie, omdat het kabinet al een eigen UPV heeft geïntroduceerd.
Daarom zal de Inspectie Leefomgeving en Transport verzocht worden een zogenaamde HUF-toets
(handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) uit te voeren. Uit die
toets zal blijken wat de financiële consequenties van het voorstel voor Nederland
zijn.

Ten aanzien van voedselverspilling, leidt het voorstel naar verwachting indirect tot
een netto kostenbesparing voor de Rijksoverheid en medeoverheden, omdat een afname
in verspilling leidt tot het minder hoeven inkopen van voedsel. Voor zowel textiel
als voedselverspilling geldt het algemene principe dat eventuele financiële gevolgen
zullen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de begrotingsregels.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

In Nederland bestaat sinds 1 juli 2023 een UPV voor textiel. Een verplichting vanuit
de EU zal daardoor niet tot veel extra (financiële) consequenties voor het bedrijfsleven
en de burger leiden. Afhankelijk van het uiteindelijke voorstel, kan dit voor bedrijven
leiden tot kosten voor aanpassing. Ook betekent een uitbreiding van de UPV naar schoeisel
en andere textielproducten dat ook deze producenten verplicht worden bij te dragen
aan het ontwikkelde systeem. Volgens de Commissie worden de totale kosten geraamd
op 0,6% van de totale prijs van het textielproduct wat een bedrijf verkoopt, waarmee
in totaal € 3,5–€ 4 miljard beschikbaar zal komen voor inzamel-, sorteer-, voorbereiding-voor-hergebruik-
en recyclingsystemen. In het impact assessment raamt de Commissie de kosten voor producenten
en consumenten op € 913 miljoen jaar voor de verplichting tot sorteren, € 7,79 miljoen
per jaar voor producenten om te rapporteren ten behoeve van de UPV en € 750.000 per
jaar voor Europese producenten om te voldoen aan de rapportageverplichtingen. Daartegenover
staan economische voordelen voor producenten, consumenten en afvalverwerkingsbedrijven
door de UPV van € 3,5–4,5 miljard jaarlijks rendement van investeringen in recycling.
Ook levert het voorstel € 534 miljoen per jaar op voor afvalverwerkingsbedrijven.
Tot slot stelt de Commissie dat de UPV werkgelegenheid in de inzameling en recycling
[?] stimuleert (+ 8.740 banen) en de gevolgen door slecht beheer van textielafval
verminderen voor zowel burgers in de EU als in derde landen. Het is onduidelijk in
hoeverre de geschatte kosten in het impact assessment naar de Nederlandse situatie
vertalen gelet op het feit dat in Nederland al een UPV textiel geïntroduceerd is.

Ten aanzien van voedselverspilling wordt verwacht dat het voorstel leidt tot een absolute
groei van de Europese economie van € 1,6 miljard. Volgens het impact assessment leidt
het voorstel bovendien tot een besparing per huishouden (4 personen) van € 439 per
jaar. De verminderde verspilling zal naar verwachting leiden tot een afname in de
vraag naar voedsel, wat mogelijk zou kunnen resulteren in marginale negatieve impact
op de voedselproductiesector en positief op andere sectoren, resulterend in een gemiddeld
licht positieve balans. Naar verwachting zou de verminderde vraag naar voedsel ook
tot een afname van de omzetten van boerenbedrijven kunnen leiden. Het is echter nog
onduidelijk of de Europese afname in vraag niet opgevuld wordt door een toenemende
vraag naar voedsel door landen buiten de EU. De afname in omzet (EU-breed) wordt in
het impact assessment geschat op € 4,2 miljard voor alle boerenbedrijven. In het impact
assessment worden de milieu-impacts van textiel en voedselverspilling tezamen (uitgedrukt
in euro’s) geschat op € 9–23 miljard. De Commissie schat dat het voorstel voor voedselverspilling
zal leiden tot een afname van 1,3% van de banen in de agri-foodsector21, waarvan zij verwacht dat deze gecompenseerd zullen worden in andere sectoren.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

In het impact assessment schat de Commissie de directe impact op de concurrentiekracht
van de EU als positief of neutraal. Het kabinet sluit zich hierbij aan omdat het zich
kan vinden in de wijze waarop het impact assessment is uitgevoerd. Tevens verwacht
het kabinet dat de EU met een geharmoniseerd systeem voor textiel een wereldwijde
standaard kan zetten. Bovendien leidt een toename van hergebruik en recycling tot
een minder grote afhankelijkheid van primaire grondstoffen en dus ook ten opzichte
van derde landen, wat naar verwachting een positief effect heeft op de strategische
autonomie én de weerbaarheid van de EU. Daarnaast wordt verwacht dat het voorstel
positief zal raken aan het mondiale optreden van de EU, omdat met het voorstel de
verantwoordelijkheid voor eigen textielafval beter geborgd wordt. Naar verwachting
zal het voorstel geen invloed hebben op de verhouding tot andere relevante geopolitieke
spelers. Wat betreft voedselverspilling, leidt het voorstel tot een grotere Europese
voedselzekerheid, wat ten tijde van instabiliteit in de mondiale voedselketen en bijbehorende
stijgende voedselprijzen een positief gegeven is. Dit draagt ook bij aan de weerbaarheid
van de EU als geheel. Bovendien is het voorstel in lijn met het mondiale optreden
van de EU op het gebied van milieu- en klimaatbeleid.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Nederland kent sinds 1 juli 2023 een UPV textiel. Het Besluit waarin deze UPV nationaal
geregeld is (Besluit uitgebreide producentenverantwoordelijkheid textiel) wijkt op
een aantal punten af van het Europese voorstel en zal daarom mogelijk op een aantal
onderdelen herzien moeten worden. Het gaat met name om de reikwijdte van de UPV en
de definitie van textielproducten. Onder de huidige Nederlandse UPV vallen producten
zoals schoeisel buiten de UPV, terwijl deze wel zijn opgenomen in het Europese voorstel.
Bovendien kent de Nederlandse UPV geen uitzondering voor micro-ondernemingen, terwijl
het Europese voorstel deze wel bevat. Mogelijk dient dit dus na aanname van het voorstel
herzien te worden. Ten aanzien van voedselverspilling zal het voorstel nationaal geïmplementeerd
moeten worden. Bij de introductie van de nationale UPV textiel is al een keuze gemaakt
tussen de verdeling decentraal/centraal. Deze verdeling zal zo veel mogelijk worden
gehandhaafd bij implementatie van dit voorstel. Het voorstel leidt voor zowel textiel
als voedselverspilling naar verwachting niet tot een wijziging in de verdeling van
de bevoegdheden, verantwoordelijkheden en/of taken voor de Rijksoverheid en medeoverheden,
omdat het voorstel de invulling van die rollen aan lidstaten laat. Uiteraard leidt
het voorstel wel tot een verantwoordelijkheid van het kabinet om te borgen dat de
voorgestelde doelstellingen behaald worden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel geeft de Commissie twee bevoegdheden voor het vaststellen van gedelegeerde
handelingen.

Artikel 9a lid 3 geeft de Commissie de bevoegdheid om door middel van gedelegeerde
handelingen een gemeenschappelijke methodologie en kwalificatie-eisen aan te nemen
waarmee uniforme monitoring van voedselafval geborgd wordt.

Artikel 22a lid 2 geeft de Commissie de bevoegdheid om door middel van gedelegeerde
handelingen bijlage IVc van de Kra in lijn te brengen met bijlage I van Verordening
over de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijke douanetarief22.

Delegatie naar de Commissie is mogelijk, omdat de gedelegeerde handelingen geen essentiële
onderdelen van de richtlijn zullen regelen. Daarnaast ligt de keuze voor gedelegeerde
handelingen in bovengenoemde artikelen voor de hand, aangezien het in artikel 9a,
lid 3 gaat om een bevoegdheid om de basishandeling aan te vullen door middel van het
introduceren van een gemeenschappelijke methodologie in artikel 22a, lid 2, om de
bevoegdheid om bijlage IVc te wijzigen. De toekenning van deze bevoegdheden is volgens
het kabinet wenselijk vanwege de flexibiliteit die dit biedt, bijvoorbeeld voor het
aannemen van een gemeenschappelijke methodologie, aangezien hiermee niet de gewone
wetgevingsprocedure hoeft te worden belast. Artikel 38(a) bakent de gedelegeerde bevoegdheid
procedureel af overeenkomstig de afspraken uit het Interinstitutioneel Akkoord tussen
het EP, de Raad en de Commissie over beter wetgeven. De gedelegeerde bevoegdheid geldt
voor een periode van vijf jaar, met de mogelijkheid van stilzwijgend verlenging, waardoor
de bevoegdheidsdelegatie naar behoren kan worden geëvalueerd. Daarnaast hebben het
EP en de Raad een intrekkingsrecht en een recht van bezwaar.

Daarnaast kent het voorstel vier uitvoeringsbevoegdheden toe aan de Commissie. Artikel 22b
lid 10 verplicht de Commissie om door middel van uitvoeringshandelingen een geharmoniseerd
format voor de registratie in het register vast te stellen, gebaseerd op de informatie-eisen
uit lid 4 van deze bepaling. Artikel 22c lid 4 geeft de Commissie de mogelijkheid
om door middel van uitvoeringshandelingen tariefmodulatiecriteria vast te stellen
voor het toepassen van modulatie van kosten op basis van de Ecodesign-eisen voor textiel. Artikel 22c lid 9 verplicht de Commissie om door middel van uitvoeringshandelingen
een methodologie vast te stellen voor de berekening en verificatie van de doelstelling
voor gescheiden inzameling van textiel. Artikel 37 lid 7 verplicht de Commissie om
door middel van uitvoeringshandelingen een format voor de rapportageverplichtingen
voor voedselverspilling vast te leggen.

Het kabinet kan instemmen met de toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden. In de
uitvoeringshandelingen zullen geen essentiële onderdelen van de richtlijn geregeld
worden. De toekenning van uitvoeringsbevoegdheden is daarmee mogelijk. Daarnaast ligt
de keuze voor uitvoeringshandelingen voor de hand, aangezien de handelingen gericht
zijn op eenvormige uitvoering van de verordening. De toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden
is ook wenselijk, omdat hiermee niet de gewone wetgevingsprocedure hoeft te worden
belast waardoor de benodigde snelheid voor de uitvoering van de richtlijn kan worden
geborgd. De uitvoeringshandelingen worden vastgesteld overeenkomstig de in artikel 39
lid 2 van de oorspronkelijke richtlijn bedoelde onderzoeksprocedure (artikel 5 van
Verordening 182/201123).

Het kabinet kan zich vinden in de keuze voor de onderzoeksprocedure gelet op het feit
dat de uitvoeringshandelingen van algemene strekking zijn en/of betrekking hebben
op het milieu (zie artikel 2, lid 2, sub a en sub b, onder iii) van Verordening 182/2011).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De inwerkingtreding van de richtlijn is voorzien op de twintigste dag na publicatie
in het Publicatieblad van de Europese Unie. Achttien maanden na inwerkingtreding van
de richtlijn worden de lidstaten geacht het voorstel op alle benodigde vlakken om
te hebben gezet in nationale regelgeving. Deze termijn is voor het kabinet onvoldoende
ruim gelet op de benodigde termijnen voor aanpassing en totstandbrenging van wet-
en regelgeving. Het kabinet zal derhalve pleiten voor een inwerkingtreding van twee
jaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel voorziet niet in een evaluatiebepaling. Omdat het een herziening betreft
van een bestaande richtlijn, is dit niet noodzakelijk. In artikel 9a lid 7 van het
voorstel staat dat de Commissie voor 31 december 2027 zal evalueren of de doelen voor
2030 zoals omschreven in artikel 4 moeten worden aangepast en of uitgebreid naar andere
sectoren in de voedselketen. Daarnaast zal worden geëvalueerd of er nieuwe doelen
moeten worden gesteld voor 2030. De Commissie zal hierover een rapport publiceren
voor het EP en de Raad, indien opportuun zal het rapport worden aangevuld met een
wetgevingsvoorstel. Het kabinet acht dit wenselijk.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

In algemene zin is het lastig de implicaties voor de uitvoering en/of handhaving te
beoordelen zonder dat de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een HUF-toetst
(handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) heeft uitgevoerd. De ILT
heeft voor het toezicht op de nationale UPV-textiel reeds middelen ontvangen. De inzet
op uitvoering/handhaving van de UPV-textiel ligt in lijn met dit voorstel. Het voorstel
heeft derhalve naar verwachting een beperkte impact op de uitvoering/handhaving. Wel
is nog een aantal zaken onduidelijk, waarover het kabinet gedurende de onderhandelingen
de Commissie om toelichting zal vragen. Ten aanzien van voedselverspilling wordt reeds
bestaande monitoring voortgezet en indien nodig uitgebreid. Bij eventuele uitbreiding
zullen relevante partijen betrokken worden.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De export van textiel naar ontwikkelingslanden krijgt de laatste tijd veel aandacht.
Het gaat er daarbij om textiel dat onterecht het predicaat tweedehands heeft en bestemd
zou zijn om in ontwikkelingslanden te worden hergebruikt. In het voorstel worden maatregelen
geïntroduceerd die ervoor moeten zorgen dat herdraagbaar textiel en textielafval beter
te onderscheiden zijn. Met deze maatregelen wordt beoogd dat textielafval niet in
het milieu terecht komt wanneer in importerende ontwikkelingslanden beperkt of geen
afvalbeheersystemen zijn om het textielafval op een goede manier te verwerken. De
Commissie schrijft in haar impact assessment dat het voorstel zal leiden tot een afname
in volume van dumpingen van textielafval in ontwikkelingslanden, met positieve gevolgen
voor sociaal welzijn, gezondheid en veiligheid. Tegelijkertijd geeft de Commissie
aan dat het voorstel negatieve effecten kan hebben op de werkgelegenheid in het sorteren
van textiel, omdat sortering meer zal plaatsvinden in de EU. Volgens het impact assessment
leidt het voorstel ten aanzien van voedselverspilling tot een lagere prijs voor voedselproducten.
Naar verwachting zal dit een positief effect op ontwikkelingslanden hebben, omdat
deze verminderde voedselprijs hen kan ondersteunen in het nastreven van verhoogde
voedselzekerheid. Bovendien zorgt het verminderen van voedselverspilling voor efficiënter
land-, water- en grondgebruik. Dit heeft ook positieve effecten voor ontwikkelingslanden.
Niet alleen omdat dit bijdraagt aan het verminderen van de negatieve klimaatimpact
in die landen, maar ook omdat dit ruimte biedt om voedsel beter te verdelen en aanbod
af te stemmen op de vraag.