Brief regering : Fiche: Verordening handhaving AVG in grensoverschrijdende zaken

Nr. 3769
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening handhaving AVG in grensoverschrijdende

Fiche: Herziening Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3770)

Fiche: Verordening Plantaardig uitgangsmateriaal (Kamerstuk 22 112, nr. 3771)

Fiche: Verordening Bosbouwkundig teeltmateriaal en mededeling natuurlijke hulpbronnen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3772)

Fiche: Verordening Nieuwe Genomische Technieken (Kamerstuk 22 112, nr. 3773)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Verordening handhaving AVG in grensoverschrijdende zaken

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vastlegging van aanvullende
procedureregels met betrekking tot de handhaving van Verordening (EU) 2016/679

b) Datum ontvangst Commissiedocument

juli 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 348

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52023PC0348

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 16 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 4 juli 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel gepubliceerd
tot vastlegging van aanvullende procedureregels met betrekking tot de handhaving van
de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) 1 (hierna: het voorstel). Het doel van het voorstel is om de samenwerking tussen gegevensbeschermingsautoriteiten
te stroomlijnen bij de handhaving van de Algemene Verordening Gegevensbescherming
in grensoverschrijdende zaken. Het voorstel introduceert daartoe diverse procedureregels
voor de toepassing van de AVG in zaken die gevolgen hebben voor personen in meer dan
één lidstaat. Centraal staan in het voorstel het oplossen van problemen rondom de
vormvereisten van klachten, het stroomlijnen van procedurele rechten van onderzochte
partijen, het verbeteren van samenwerking tussen toezichthouders en geschillenbeslechting.

De AVG wordt gehandhaafd door onafhankelijke nationale toezichthouders (in het voorstel:
gegevensbeschermingsautoriteiten, GBA’s). In Nederland is de toezichthouder de Autoriteit
Persoonsgegevens (AP). In zaken waarin sprake is van verwerking van persoonsgegevens
in meer dan één lidstaat of met aanzienlijke gevolgen voor betrokkenen in meer dan
één lidstaat, is het «één-loket»-handhavingssysteem2 van toepassing. Dit systeem vereist in grensoverschrijdende zaken samenwerking tussen
toezichthouders uit verschillende lidstaten. De gegevensbeschermingsautoriteit van
het land van vestiging van de onderzochte partij voert dan als «leidende autoriteit»
het onderzoek uit in nauwe samenwerking met andere «betrokken autoriteiten». Voor
gevallen waarin toezichthouders onderling niet tot overeenstemming kunnen komen, voorziet
de AVG in geschillenbeslechting door het Europees Comité voor gegevensbescherming
(EDPB).

Het voorstel bevat een formulier met de verplichte informatie voor alle klachten met
betrekking tot grensoverschrijdende verwerking, zodat klachten overal op dezelfde
manier worden behandeld Ook bevat het procedureregels voor de betrokkenheid van klagers,
waaronder hun recht om hun standpunt kenbaar te maken in zaken waarin hun klachten
geheel of gedeeltelijk worden verworpen.

Ten tweede kent het voorstel het recht toe aan de onderzochte partijen te worden gehoord
tijdens de belangrijkste fasen van de procedure, onder andere tijdens de geschillenbeslechting
door de EDPB, met als doel de verdedigingsrechten van de partijen te versterken.

Ten derde stelt het voorstel de GBA’s meer in staat dan nu om onderling consensus
te bereiken, door de verplichting tot samenwerking en het delen van relevante informatie
meer inhoud te geven. Zo kunnen GBA’s beter invloed uitoefenen op een grensoverschrijdende
zaak door hun standpunten in een vroeg stadium van de onderzoeksprocedure naar voren
te brengen. Dit beoogt het bereiken van consensus te vergemakkelijken en de kans op
meningsverschillen later in de procedure te verkleinen, waardoor inschakeling van
het geschillenbeslechtingsmechanisme uiteindelijk minder vaak noodzakelijk zou worden.

Tot slot bevat het voorstel termijnen voor de geschillenbeslechtingsprocedure om de
afhandeling van de geschillenbeslechtingsprocedure voor de onderzochte partijen en
betrokkenen te bevorderen.

b) Impact assessment Commissie

Voor dit voorstel is geen impact assessment verricht.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De bescherming van persoonsgegevens is een grondrecht dat steeds urgenter wordt door
de steeds verder digitaliserende samenleving. Verwerking van persoonsgegevens is een
onderwerp dat iedere burger raakt en de aandacht van het kabinet heeft. Het kabinet
zet zich in om de privacy van burgers te blijven verbeteren. Een goede werking van
de AVG, met daaraan verbonden een goed functionerend toezicht, is daarbij cruciaal.
Dat geldt temeer bij grensoverschrijdende zaken, waarbij veelal grote tech- en platformbedrijven
zijn betrokken die omvangrijke hoeveelheden persoonsgegevens verwerken. Zoals ook
volgt uit de brief van het kabinet van 30 mei jl.3 is het belangrijk dat de toezichthouders bij een onderzoek naar grensoverschrijdende
gegevensverwerking goed met elkaar samenwerken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat in grote lijnen positief ten opzichte van het voorstel en erkent
de noodzaak ervan. Het kabinet onderschrijft meer harmonisatie en consistentie in
de interpretatie van de AVG. Het kabinet steunt de constatering van de Commissie dat
er bij grensoverschrijdende zaken verbetering mogelijk is, zeker bij ingewikkelde
gevallen. Voor coherente toepassing van de AVG in een grensoverschrijdende context,
is effectieve werking van het AVG-handhavingssysteem immers belangrijk. Procedurele
verschillen in verschillende landen moeten een soepele en effectieve samenwerking
en geschillenbeslechting tussen toezichthouders in grensoverschrijdende zaken zo min
mogelijk belemmeren. Deze procedurele verschillen leiden tot vertraging bij de behandeling
van klachten, en hebben ingrijpende gevolgen voor de rechten van de onderzochte partijen
en klagers. Het kabinet onderschrijft daarom de noodzaak voor een betere oplossing
van klachten, procedurele rechten, en samenwerking en geschilbeslechting tussen GBA’s.
Het kabinet beoordeelt het als positief in het voorstel dat toezichthouders in grensoverschrijdende
zaken vanaf een vroeger stadium in de procedure tot elkaar kunnen komen. Dat kan ertoe
bijdragen dat inbreuken sneller worden beëindigd en klagers sneller een oplossing
wordt geboden. Daarnaast harmoniseert het voorstel procedurele rechten van klagers,
in de zin dat deze voor grensoverschrijdende gevallen niet langer per lidstaat verschillend
zijn, zonder deze te beperken. Eveneens positief is dat het klachtenformulier in het
voorstel eraan kan bijdragen dat klachten die in een lidstaat worden ingediend, voldoen
aan de procedurele voorwaarden voor ontvankelijkheid in alle lidstaten. Het is ten
slotte belangrijk dat de AVG zelf met het voorstel niet wordt veranderd. Er komen
daardoor geen veranderingen in de rechten van betrokkenen (hieronder vallen het recht
op inzage in gegevens en het recht om gegevens te wissen), verplichtingen van de verwerkingsverantwoordelijke
of de grondslagen voor gegevensverwerking.

Het kabinet staat minder positief tegenover de uitvoerbaarheid van onderdelen van
het voorstel. De voorgenomen verbeteringen worden op sommige punten in de verordening
gedetailleerd geregeld, waardoor het gevaar dreigt dat de toepasselijke regels juist
complexer worden. Hierdoor zou uitvoering van het voorstel tot onoverzichtelijkheid
kunnen leiden en daardoor ook een toename in werklast voor de toezichthouders kunnen
opleveren. Het kabinet zal hier in de onderhandelingen aandacht voor vragen.

Zo bepaalt het voorstel dat de EDPB de onderzochte partijen en/of de klager in staat
moet stellen hun standpunt kenbaar te maken, alvorens een bindend besluit te nemen
in het kader van geschillenbeslechting. In de huidige praktijk worden de onderzochte
partijen al gehoord door de leidende toezichthouder, voordat een ontwerpbesluit wordt
ingediend bij andere betrokken toezichthouders. Indien een geschil wordt voorgelegd
aan de EDPB ter beslechting, worden de onderzochte partijen ook gehoord voordat het
dossier compleet wordt verklaard; zij kunnen dan reeds hun standpunten kenbaar maken
over het ontwerpbesluit en alle documentatie waarop de EDPB zijn besluit baseert.
Het kabinet zet er in de onderhandelingen op in hier meer duidelijkheid over te verkrijgen.

Daarbij zal er aandacht worden besteed in hoeverre het inwinnen van het standpunt
van onderzochte partijen en/of de klager rechtstreeks bij de EDPB binnen de termijn
van twee maanden, van invloed is op de werklast voor de toezichthouders en de EDPB.
Ook komt de vraag op hoe de voorgestelde regeling om partijen te horen zich verhoudt
tot het uitgangspunt dat een onderzochte partij niet rechtstreeks wordt geraakt door
een besluit van de EDPB. Eerder heeft het Gerecht van het Hof van Justitie van de
Europese Unie (Gerecht) in zijn beschikking4 inzake het beroep van WhatsApp tegen een besluit van de EDPB geoordeeld dat een onderzochte
partij geen direct beroep tot nietigverklaring kan instellen bij de Unierechter, omdat
zij niet rechtstreeks wordt geraakt door het besluit van de EDPD. Van dat laatste
is volgens het Gerecht pas sprake als een GBA een besluit neemt. In het voorstel wordt
nu een recht geïntroduceerd om gehoord te worden bij de EDPB. Het is de vraag hoe
dat recht zich verhoudt tot voornoemd arrest van het Gerecht inzake WhatsApp. Het
is mogelijk onwenselijk als onderzochte partijen beroep kunnen instellen tegen de
EDPB in het kader van een geschillenbeslechtingsprocedure bij de Unierechter, als
dit een doorkruising zou opleveren van de (nationale) procedure die de onderzochte
partij kan starten tegen het uiteindelijke besluit van de leidende toezichthoudende
autoriteit. Het kabinet zet er in de onderhandelingen op in hier meer duidelijkheid
over te verkrijgen.

Over grensoverschrijdende klachten bepaalt het voorstel dat de toezichthoudende autoriteit
waarbij de klacht is ingediend, vaststelt of de klacht betrekking heeft op een grensoverschrijdende
verwerking. Het kabinet verwelkomt op zichzelf deze regeling, omdat hiermee de beoordeling
van klachten van versneld. De huidige tekst lijkt evenwel te veronderstellen dat een
definitieve conclusie op dit punt wordt getrokken door de klachtontvangende toezichthouder,
maar dat behoort niet tot diens competentie5. Het kabinet zal hier in de onderhandelingen aandacht voor vragen.

Over de voorlopige bevindingen die aan de onderzochte partijen worden toegestuurd,
bepaalt het voorstel welke elementen daarin moeten worden opgenomen. Daaronder valt
welke corrigerende maatregelen de leidende toezichthouder van plan is te treffen,
en, wanneer deze voornemens is een boete op te leggen, wat de relevante elementen
zijn waarop de berekening van de boete gebaseerd is, met daarbij een opgave van de
essentiële feiten en rechtsfeiten die kunnen leiden tot oplegging van de boete (met
inbegrip van eventuele verzwarende of verzachtende omstandigheden). De vraag is of
dit alles moet worden genoemd in voorlopige bevindingen; een volledig en accuraat
beeld ontstaat doorgaans immers pas nadat onderzochte partijen zijn gehoord, en niet
voorafgaand daaraan. Dat geldt tevens voor het oordeel over de vraag of, en zo ja
welke, corrigerende maatregelen gepast en geboden zijn. Ook kan het melden van een
voorgenomen maatregel nog vóórdat de onderzochte partij gehoord is, worden uitgelegd
als blijk van vooringenomenheid bij de toezichthoudende autoriteit. In de onderhandelingen
zal hiervoor aandacht worden gevraagd.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten steunen in algemene zin de doelstelling van het voorstel. Wel bestaan er
vragen over de proportionaliteit en uitvoeringslasten van het voorstel. De positie
van het Europees Parlement is nog onbekend. Het Europees Parlement heeft nog niet
vastgesteld in welke Comité het onderwerp zal worden behandeld en er is nog geen rapporteur
aangewezen.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 16, tweede lid, VWEU. Artikel 16, tweede lid, VWEU, geeft
de EU de bevoegdheid voorschriften vast te stellen betreffende de bescherming van
natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen,
organen en instanties van de Unie, alsook door de lidstaten, bij de uitoefening van
activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen en
betreffende het vrij verkeer van die gegevens. Het kabinet kan zich vinden in deze
rechtsgrondslag, gezien het feit dat dit voorstel betrekking heeft op handhaving van
de AVG in grensoverschrijdende zaken en als doel heeft samenwerking in dergelijke
zaken te verbeteren. Als zodanig is artikel 16, VWEU, de passende rechtsgrondslag
voor het voorstel.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De voorgestelde
verordening heeft tot doel om effectieve samenwerking tussen nationale gegevensbeschermingsautoriteiten
te bevorderen en de rechten van betrokkenen beter te waarborgen door procedurele regels
op te stellen voor de behandeling van klachten, het uitvoeren van onderzoek door toezichthoudende
autoriteiten bij grensoverschrijdende handhaving, en de samenwerkings- en geschillenbeslechtingsprocedures.
Gezien het feit dat dit grensoverschrijdende handhaving betreft door verschillende
toezichthouders, kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal
niveau worden verwezenlijkt. Door het opstellen van procedurele regels omtrent klachtbehandeling
en onderzoek zal samenwerking tussen toezichthouders worden versoepeld en kan de AVG
coherent worden toegepast. Om die redenen is optreden op het niveau van de EU-gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De verordening
heeft tot doel om samenwerking tussen toezichthouders bij grensoverschrijdende handhaving
van de AVG te versoepelen door procedurele regels op te stellen over klachten, onderzoek
en de samenwerkings- en geschillenbeslechtingsprocedure. Het voorgestelde optreden
is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat het voorstel wezenlijk de samenwerking
en handhaving van grensoverschrijdende zaken bevordert door uniforme en nadere regels
te stellen voor toezichthouders over de vereisten voor klachten, de procedurele rechten
van onderzochte partijen en de samenwerkingsprocedure en geschillenbeslechtingsprocedure
tussen toezichthouders. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat het voorstel beperkt is tot gerichte stroomlijning van grensoverschrijdende
handhaving, zonder procedurele regels te stellen voor meer onderwerpen op het gebied
van handhaving dan nodig.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft geen consequenties voor de EU-begroting. Het kabinet is van mening
dat eventuele benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Voor de overheid worden vooralsnog geen financiële consequenties voorzien. Eventuele
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Voor dit voorstel is geen impact assessment uitgevoerd. Voor bedrijfsleven en burger
kan het voorstel leiden tot minder regeldruk, omdat de vormvereisten voor het doen
van een klacht worden geharmoniseerd. Wel zullen er eenmalig kennisnemingskosten uit
het voorstel voortkomen, aangezien burgers en bedrijven de nieuwe procedureregels
tot zich moeten nemen. Voor particulieren zullen de nieuwe regels verduidelijken wat
zij moeten overleggen wanneer zij een klacht indienen. Voor bedrijven wordt in de
nieuwe regels duidelijker welke rechten zij hebben wanneer een toezichthouder een
mogelijke inbreuk op de AVG onderzoekt. Financiële consequenties heeft het voorstel
niet voor bedrijfsleven en burger.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Een meer coherente en effectieve toepassing van de AVG in lidstaten in grensoverschrijdende
zaken creëert mogelijk indirect een gelijker speelveld binnen de gehele eengemaakte
markt. Er worden geen gevolgen voor de concurrentiekracht of geopolitieke gevolgen
verwacht.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Nog niet bekend

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Nog niet bekend

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Niet wenselijk

e) Constitutionele toets

Het voorstel past in de ontwikkeling dat aan de grondwettelijke opdracht om regels
te stellen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens, hoofdzakelijk invulling
wordt gegeven in de vorm van regelingen en verdragen vastgesteld in de EU en de Raad
van Europa. Dit hangt samen met de mondialisering van deze materie. Het voorstel in
overeenstemming is met de Europese Verdragen en het Grondrechtenhandvest, alsook de
Nederlandse Grondwet

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het voorstel raakt de Autoriteit Persoonsgegevens die de procedureregels in hoofdzaak
zal moeten toepassen en naleven. De exacte implicaties zullen te zijner tijd door
de AP in kaart worden gebracht.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen specifieke implicaties voor ontwikkelingslanden anders dan
die voor andere derde landen.