Brief regering : Aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (AIO): uitvoering van enkele moties en toezeggingen

26 448 Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI)

Nr. 121 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 september 2023

Met deze brief ga ik in op de uitvoering van enkele moties en toezeggingen over de
Aanvullende inkomensvoorziening voor ouderen (hierna: AIO). Daarbij ontvangt u de
rapportage van de SVB over de pilot om met gegevensuitwisseling het gebruik van de
AIO gericht te bevorderen. De moties gaan over de voorwaarden van de AIO. In het debat
over de tegemoetkoming voor Surinaamse Nederlanders met een onvolledige AOW-opbouw
van 5 juli 2023 (Handelingen II 2022/23, nr. 102, item 22) heb ik aangegeven bereid te zijn daarover een debat te voeren. Hierbij is van belang
dat de AIO een bijzonder karakter heeft. Om dat te duiden geef ik hieronder eerst
een korte schets van de AIO.

Een korte schets van de AIO

De AIO is binnen de Participatiewet het vangnet voor gepensioneerden: zij kunnen via
de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een beroep doen op algemene bijstand in de vorm
van AIO als zij onvoldoende middelen hebben om in Nederland in hun bestaan te voorzien.
De AIO is geen aparte regeling, maar verweven in de artikelen van de Participatiewet
en vergelijkbaar met de gemeentelijke algemene bijstand voor mensen onder de pensioengerechtigde
leeftijd. Verschillen zijn met name het niet gelden van participatieverplichtingen,
een iets hogere bijstandsnorm, een iets ruimere inkomenstoets en een langere toegestane
verblijfsduur in het buitenland1. Wijzigingen, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel Participatiewet in Balans hebben ook betrekking op gepensioneerden met AIO, tenzij expliciet een uitzondering
wordt gemaakt. De SVB is nauw betrokken bij dit wetsvoorstel en het bredere programma.
Gepensioneerden kunnen in bijstandsbehoeftige omstandigheden terecht komen als zij
geen volledige AOW hebben opgebouwd of als de partner nog geen recht op AOW heeft
en het huishouden over onvoldoende middelen beschikt.

De AIO is integraal onderdeel van de Participatiewet als het sociaal vangnet voor
iedere ingezetene van Nederland. Daarbij is deze bijstand gericht op de kosten van
bestaan in Nederland en wordt deze niet naar het buitenland geëxporteerd, waar dat
bij de AOW als ouderenregeling wel het geval is2.

Resultaten van en vervolgstappen op de AIO-pilot

De uitvoering van de AIO is in 2010 bij wet van gemeenten naar de SVB overgeheveld
met als doel om tot één loket voor AOW en AIO te komen en zo het niet-gebruik van
de AIO tegen te gaan. Uit de evaluatie kwam in 2015 naar voren dat dit voor een belangrijk
deel is gelukt3; recenter onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 20194 en het CBS uit 20205 lieten zien dat het geschatte niet-gebruik van de AIO mogelijk nog hoog is en verdere
aanpak behoeft. Het CBS schatte een potentieel niet-gebruik van bijna 30% (circa 20.000
huishoudens).

Het is belangrijk dat gepensioneerden die daar recht op hebben, de AIO goed weten
te vinden. Het gaat immers om een kwetsbare groep die anders onder het sociaal minimum
komt. De SVB onderneemt al veel om de AIO onder hun aandacht te brengen, maar de groep
die daar nog niet mee bereikt wordt, vergt in aanvulling daarop een meer gerichte
benadering.

Om te bezien of het zinvol is om door middel van gegevensuitwisseling in beeld te
krijgen om wie het gaat, heeft de SVB een pilot gedaan. De SVB heeft samen met UWV
en TNO een nieuwe innovatieve multi party computation technologie gebruikt, waarmee partijen alleen die informatie krijgen die nodig is om hun eigen
taak uit te oefenen en niet meer dan dat. Daarmee is de inbreuk op de persoonlijke
levenssfeer van betrokkenen minimaal geweest. De pilot heeft laten zien dat de technologie
in de praktijk werkt. Er zijn gegevens van circa 11.700 huishoudens (20.000 personen)
vergeleken met inkomensgegevens uit de polisadministratie bij UWV. Daaruit heeft de
SVB over circa 1.500 huishoudens een signaal ontvangen dat zij gelet op hun inkomensgegevens
uit de polisadministratie in aanmerking komen voor een gerichte benadering. De pilot
heeft laten zien dat de SVB hiermee gericht kan signaleren waar sprake is van niet-gebruik,
al is dat in deze pilot in een beperkt aantal gevallen aan de orde geweest. Conform
de regeling die voor deze pilot gemaakt is, zijn uit de bovengenoemde groep 1.000 huishoudens
geselecteerd. Deze huishoudens ontvingen van de SVB eerst een brief en zijn later
zo mogelijk telefonisch benaderd of ontvingen een briefkaartje met het verzoek om
zelf contact met de SVB op te nemen. Uiteindelijk heeft dit geleid tot de toekenning
van AIO aan 28 huishoudens. Voor deze huishoudens heeft dat een grote impact, omdat
zij zonder AIO onder het sociaal minimum leefden. Het relatief beperkte aantal hangt
samen met een relatief grote groep van 20% niet respons en de overige informatie die
niet in de gegevensverwerking betrokken is. Informatie over bijvoorbeeld vermogen
en pensioenen uit het buitenland bleek toch belangrijker dan vooraf werd verwacht,
maar was niet beschikbaar via de polisadministratie. Dat die informatie niet in de
polisadministratie zat, was vooraf bekend. Door de pilot tot de polisadministratie
te beperken, hield de SVB de pilot kleinschalig en beheersbaar genoeg om de techniek
goed te kunnen testen. Het gaat immers om innovatieve technologie die nieuw is in
het sociale domein.

De uitkomsten van de pilot laten geen algemene uitspraken toe over de actuele omvang
en de redenen van het niet-gebruik. Volgens de SVB kunnen deze resultaten erop wijzen
dat het niet-gebruik lager is dan de 30% die eerder werd ingeschat. De SVB geeft aan
dat dit echter niet kan worden gestaafd vanuit de pilot. Het is belangrijk om te blijven
werken aan manieren waarmee mensen die nu nog onvoldoende bereikt worden beter benaderd
kunnen worden, omdat we daarmee proactief tegengaan dat mensen onder het sociaal minimum
leven. Daarom wil ik met de SVB verkennen hoe zo’n vervolg eruit zou kunnen zien en
daarover bij de volgende Stand van de uitvoering rapporteren.

Maatwerk bij langer verblijf in het buitenland

Met de motie van de Kamerleden Ceder en Van Baarle heeft de Tweede Kamer de regering
verzocht om in overleg met de SVB te treden en de mogelijkheden voor maatwerk bij
verblijf in het buitenland, specifiek voor de hieronder overwogen situatie, te bespreken
en daarover aan de Kamer te rapporteren6. De Kamer heeft in die motie overwogen dat de voorwaarde van maximaal 13 weken in
het buitenland in zichzelf redelijk is, maar nadelig kan uitpakken in specifieke en
complexe gevallen voor ouderen die voor een langere periode in het buitenland moeten
verblijven in verband met bijvoorbeeld het (plotseling wegens onvoorziene omstandigheden)
verlenen van mantelzorg. Terwijl hun vaste lasten in Nederland doorlopen en zij zo
onder het sociaal minimum dreigen te raken. De Kamer is kort voor de indiening van
deze motie per brief van 26 januari 2023 geïnformeerd over de ruimte die de SVB ziet
om in dergelijke situaties maatwerk te bieden7. De SVB gaf aan dat de wet eigenlijk geen ruimte biedt voor maatwerk als het specifiek
om mantelzorg in het buitenland gaat. Bij maatwerk op grond van de «hardheidsclausule»
van artikel 16 van de Participatiewet moet het kortgezegd gaan om zeer dringende redenen
die betrekking hebben op de persoon van de AIO-gerechtigde in een acute noodsituatie.
Hoewel dit betekent dat «mantelzorg in het buitenland» geen op zichzelf staande grond
is voor de toepassing van de «hardheidsclausule», kan het wel deel kan uitmaken van
een breder samenstel van complexe en onvoorziene omstandigheden, waarin toepassing
van de «hardheidsclausule» aan de orde zou kunnen zijn. Dan zou bijvoorbeeld gedacht
kunnen worden aan een AIO-gerechtigde die aan het einde van een 13-weken-verblijf
in het buitenland plotseling geconfronteerd wordt met de onvoorziene omstandigheid
van een ernstige ziekte bij een naast familielid voor wie de AIO-gerechtigde de enige
is die op dat moment zorg kan bieden, waarbij stopzetting van de AIO zou leiden tot
zo’n problematische situatie van de AIO-gerechtigde zelf, dat bijstandsverlening in
dat individuele geval toch noodzakelijk zou zijn. Het kernpunt is dat het op voorhand
niet mogelijk is om nadere regels te stellen voor welke situaties de «hardheidsclausule»
bij deze voorwaarde toegepast zou moeten worden. Het is aan de SVB hierin de afweging
te maken of in het individuele geval sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld
in artikel 16 van de Participatiewet.

Maatwerk bij de vermogenstoets

Bij motie van de Kamerleden Van Baarle en Ceder heeft de Kamer de regering verzocht
om samen met de SVB de mogelijkheden te verkennen om maatwerk toe te passen binnen
de vermogenstoets van de AIO waar dit leidt tot hardheid in de praktijk8. De Kamer constateerde daarbij dat uit het rapport van Panteia9
blijkt dat vermogensvaststellingen complex zijn voor zowel burgers als professionals
en het uitvoerders ook voor dilemma's kan stellen. Kort voor deze motie is de Kamer
met bovengenoemde brief van 26 januari 2023 ook geïnformeerd over verschillende mogelijkheden
die de SVB in de wetgeving ziet om maatwerk te bieden. Dan gaat het onder meer om
de beoordeling of middelen redelijkerwijs ter beschikking staan om in het bestaan
te voorzien en of middelen noodzakelijk zijn of bij het normale maatschappelijk verkeer
horen (bijvoorbeeld van belang bij een aangepaste auto). In het Panteia-onderzoek
werd met name ingegaan op de complexe vaststelling van de vermogensgrens bij wijziging
van vermogen gedurende de bijstandsperiode. Mede naar aanleiding van de aandacht die
de SVB hiervoor heeft gevraagd wordt in het wetsvoorstel Participatiewet in Balans voorgesteld om de vermogenstoets op dat punt te vereenvoudigen. In het Panteia-onderzoek
werd ook ingegaan op de relatie met de inlichtingenplicht, de hoge eisen die aan de
professionals worden gesteld voor wat betreft het intensief doorvragen en het afwegen
van de grenzen die daarbij gelden en de mogelijke beperkingen bij AIO-gerechtigden.
In dat verband wordt in het rapport een SVB-medewerker geciteerd over een oudere in
een verpleeghuis die een huis in het buitenland als erfenis heeft ontvangen. «De regel
is dat de klant doorgeeft dat hij/zij over nieuw vermogen beschikt. Als hij/zij dat
niet doet, volgt een boete, wordt de AIO-aanvulling stopgezet en start het terugvorderingsproces.
Terwijl die klant zich waarschijnlijk van geen kwaad bewust is.10» Dit is een voorbeeld waarin de toepassing van regels tot hardvochtige effecten zou
kunnen leiden, maar waarbij de SVB kiest voor een manier waarop die hardvochtige effecten
zoveel mogelijk voorkomen worden met maatwerk in dienstverlening. In dit geval wordt
rekening gehouden met verwijtbaarheid en met omstandigheden van betrokkene. In de
dagelijkse uitvoeringspraktijk heeft de SVB met meer van zulke situaties te maken
waarin maatwerk in dienstverlening hardvochtige effecten voorkomt. Bijvoorbeeld in
de situatie dat na het overlijden van een partner een lagere vermogensgrens geldt,
waardoor de nabestaande bij een herbeoordeling het recht op AIO zou kunnen verliezen,
toetst de SVB dat niet gelijk, maar brengt de SVB op een passend moment met betrokkene
de consequenties in kaart. Waar dat gewenst wordt kan de SVB daarbij ook telefonische
ondersteuning bieden of een service-bezoek afleggen.

Ten aanzien van de vermogenstoets zelf is bij de invoering van de AIO als taak voor
de SVB11 expliciet overwogen dat voor gepensioneerden en niet-gepensioneerden dezelfde vermogenseisen
moeten gelden. Vanuit het principe van gelijkheid dient iedereen, ongeacht leeftijd,
zijn vermogen waar mogelijk en binnen gelijke grenzen aan te wenden voor zijn levensonderhoud.
Tegen deze achtergrond moet de vermogenstoets niet alleen vanuit de AIO, maar vanuit
het bredere perspectief van de algemene bijstand worden bezien. Het Panteia-onderzoek
is inbreng geweest voor Participatiewet in Balans en de herijking van het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid12. Daarnaast wordt gewerkt aan de bredere herziening van de Participatiewet. Ten aanzien
van de wetsvoorstellen zal de SVB uitvoeringstoetsen uitbrengen. Eventuele nieuwe
knelpunten kunnen daarnaast in het kader van de Stand van de uitvoering aan de orde
worden gesteld.

Overgang van de gemeentelijke bijstand naar de AIO

In reactie op een vraag van de heer Van Baarle heb ik in het tweeminutendebat over
de Participatiewet van 26 januari 2023 (Handelingen II 2022/23, nr. 45, item 3)13 toegezegd te kijken naar de overgang van gemeentelijke bijstandsgerechtigden naar
de AIO. Hier gaat het erom dat gemeenten de bijstand moeten beëindigen als de oudste
persoon in het huishouden de pensioengerechtigde leeftijd bereikt. Een deel van de
gepensioneerden heeft in dat geval mogelijk recht op AIO en kan dat bij de SVB aanvragen.
In de communicatie van de SVB met mensen die de pensioengerechtigde leeftijd bereiken
wordt ook op de AIO ingegaan en gemeenten kunnen hun cliënten daar eveneens op wijzen
om niet-gebruik tegen te gaan. Met een aantal grotere gemeenten werkt de SVB samen
om de overgang van de gemeentelijke bijstand naar de AIO soepel te laten verlopen.
Dit is de zogenaamde «warme overdracht». Een rol die ik kan vervullen is om gemeenten
aandacht te vragen voor de overgang naar de AIO, de voorlichting daarover en de mogelijkheid
om – met instemming van cliënt – contact op te nemen met de SVB om waar dat nodig
mocht zijn voor cliënt een «warme overdracht» te realiseren. Ik werk dat met de SVB
verder uit. De SVB heeft ook aangegeven dat gegevensdeling hier kan bijdragen om niet-gebruik
met proactieve dienstverlening tegen te gaan. Dat is één van de onderwerpen die in
het programma Modernisering SUWI aan de orde komen. Het in het kader van Participatiewet in Balans gedane voorstel om terugwerkende kracht toe te staan helpt daarbij om de gevolgen
van een te laat ingediende aanvraag te ondervangen. Dat draagt bij aan het tegengaan
van geldzorgen, armoede en schulden.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten