Brief regering : Alternatieve oplossingen voor aanhoudende bestuurlijke problemen in gemeenten

Nr. 180
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2023

Op 17 januari jl. heb ik de inbreng van uw Kamer voor het schriftelijk overleg over
de notitie varianten tussentijdse raadsontbinding beantwoord.1 In deze antwoorden ben ik ingegaan op de eventuele meerwaarde van het instrument
tussentijdse raadsontbinding voor gemeenten met aanhoudende bestuurlijke problemen.
Daarbij heb ik aangekondigd u een nadere uitwerking van enkele andere mogelijke instrumenten
voor aanhoudende bestuurlijke problemen in gemeenten te doen toekomen. In deze brief
schets ik allereerst in welke constitutionele context voorstellen gewogen moeten worden.
Hierna treft u de toegezegde nadere uitwerking aan. Hierbij ga ik eerst in op bestaande
instrumenten die uitkomst kunnen bieden bij de aanpak van bestuurlijke problemen.
Vervolgens ga ik in op twee instrumenten die ook al in voornoemde antwoorden kort
zijn benoemd: het instellen van een specifiek orgaan ter bevordering van het bestuurlijk
functioneren van decentrale overheden en het mogelijk maken van een vorm van bestuurlijke
indeplaatsstelling.

In het algemeen moet worden opgemerkt dat bestuurlijke problemen in de eerste plaats
moeten worden opgelost door betrokkenen zelf. Terughoudendheid is geboden voor andere
dan de gemeentelijke organen. Dit volgt uit de Grondwet, en is terug te vinden in
de op de Grondwet gebaseerde wetssystematiek. Niet voor niets regelt de Provinciewet
dat de commissaris van de Koning alleen wanneer er sprake is van verstoorde bestuurlijke
verhoudingen of wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding
is, een wettelijke taak heeft daarbij te bemiddelen. Ook overige instrumenten zullen,
wanneer deze al wenselijk worden bevonden, een zekere mate van terughoudendheid moeten
bevatten in toepassingsbereik en mate van ingrijpendheid.

Opgemerkt zij dat, in het geval ervoor zou worden gekozen de inzet van die instrumenten
nog verder te verkennen, ook nagedacht zou moeten worden of en hoe deze geïmplementeerd
kunnen worden voor andere decentrale overheden.

Op deze brief hebben zowel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) als de Kring
van Commissarissen van de Koning gereageerd. Hun zienswijze (in algemene zin instemmend)
is in de brief verwerkt.

Gemeentelijke autonomie

De bestuurlijke problemen waar het in deze brief over gaat, gaan verder dan politieke
verschillen van inzicht tussen verschillende partijen en een stevig debat daarover.
Deze bestuurlijke problemen worden voelbaar voor inwoners wanneer een gemeente of
provincie door deze problemen taken verwaarloost. Dat kan ingrijpend en zichtbaar
zijn, maar ook minder direct in het oog springen. Welke wettelijke voorzieningen mogelijk
zijn voor een situatie van taakverwaarlozing volgt uit de Grondwet. De Grondwet onderscheidt
in artikel 124 taakuitoefening in autonomie en in medebewind. Uit artikel 132 blijkt
dat de Grondwetgever met oog voor dit verschil heeft bepaald dat de wetgever niet
voor iedere vorm van taakverwaarlozing regels kan stellen. De wetgever kan bij medebewind
logischerwijs verder gaan dan bij autonome taakuitoefening.

Volgens artikel 132, vijfde lid, kan de wetgever regels stellen voor voorzieningen
bij het verwaarlozen van taken waarvoor de wetgever de gemeente in medebewind heeft
geroepen. Is echter sprake van taakuitoefening in de autonome ruimte, dan is de wetgever
slechts bevoegd voorzieningen te treffen voor de situatie waarin een gemeente diens
taken grovelijk verwaarloost. In die situatie kan ook worden afgeweken van artikel
125 en 127 van de Grondwet. Binnen de bestaande systematiek is uitsluitend sprake
van medebewind wanneer andere wetten dan de Grondwet en de Gemeentewet regeling en
bestuur van het gemeentebestuur vorderen. Dit betekent dat een wettelijke voorziening
voor het in de plaats treden bij een verwaarlozing van taken die op grond van de Gemeentewet
aan het bestuur zijn opgedragen, uitsluitend mogelijk is voor zover in die situatie
sprake is van grove taakverwaarlozing. Dit is ook in lijn met het belang dat wordt
gehecht aan het binnen de decentrale eenheidsstaat respecteren van de autonomie van
gemeenten die als medeoverheid bovendien een eigen democratische legitimatie hebben.

Bij de uiteenzetting die hierna volgt over de mogelijke nieuwe instrumenten, wordt
steeds geschetst hoe deze zich verhouden tot dit constitutionele kader.

Bestaande instrumenten bij bestuurlijke problemen in gemeenten

Voordat ik inga op mogelijke aanvullende instrumenten buiten het huidige wettelijk
kader, moet worden benadrukt dat ook oplossingen voor bestuurlijke problemen denkbaar
zijn die geen wetswijziging vereisen. Ook binnen het bestaande wettelijk kader zijn
instrumenten en bevoegdheden aanwezig, die wellicht in combinatie met aanvullend beleid
beter benut zouden kunnen worden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de adviserende
en bemiddelende rol van de commissaris van de Koning of de mogelijkheid gebruik te
maken van mediation. Ook wijs ik hierbij op het onderzoek naar bestuurscultuur dat
in mijn opdracht is uitgevoerd en naar de pilot met gemeentelijke statuten die met
ondersteuning vanuit mijn ministerie dit jaar in acht gemeenten is uitgevoerd.2 De oplossing voor bestuurlijke problemen in gemeenten hangt vaak sterk samen met
het op gang brengen van een cultuurverandering binnen het gemeentebestuur. Door gemeenten
zelf te laten reflecteren op hun bestuurscultuur en door ze via een statuut goede
afspraken te laten maken over de samenwerking tussen raad en college aan de voorkant
kunnen bestuurlijke problemen worden voorkomen. In mijn Kamerbrief over de versterking
van het decentraal bestuur zal ik daar nader op ingaan.

Om met name burgemeesters en commissarissen van de Koning meer handvatten te geven
als het gaat om de uitoefening van de rol die deze organen hebben bij het oplossen
van bestuurlijke problemen, wordt tevens gewerkt aan een vernieuwde escalatieladder
bij bestuurlijke problemen. Deze escalatieladder, die door de Rijksuniversiteit Groningen
in opdracht van mijn ministerie wordt opgesteld, geeft aan welke bestuurlijke actoren
in welke fase van een bestuurlijk probleem in beeld komen en welke instrumenten deze
actoren daarbij ter beschikking staan. Deze instrumenten kunnen zowel preventief als
reactief van aard zijn. Daarmee moet ook duidelijker worden voor burgemeesters en
commissarissen van de Koning welke concrete instrumenten zij hebben om invulling te
geven aan hun taken en bevoegdheden.

Mogelijke nieuwe instrumenten

In eerder genoemde antwoorden op vragen van uw Kamer, zijn twee mogelijke aanvullende
instrumenten voor de aanpak van bestuurlijke problemen in gemeenten benoemd. Deze
voorbeelden zijn ontleend aan het in opdracht van BZK uitgevoerde onderzoek van prof.
Broeksteeg.3 De heer Broeksteeg heeft mijn ambtsvoorganger in 2017 een advies doen toekomen waarin
diverse opties in kaart zijn gebracht om te interveniëren in gemeenten met aanhoudende
bestuurlijke problemen.

Kamer voor bevordering bestuurlijk functioneren

Een mogelijk nieuw instrument waaraan zou kunnen worden gedacht, is de optie om op
incidentele basis een specifieke kamer in te stellen die zich richt op het bestuurlijk
functioneren van decentrale overheden. Los van concrete bevoegdheden, kan iemand «van
buiten» partijen die een conflict hebben met elkaar, helpen te reflecteren en oplossingen
voor bepaalde problemen te vinden. Een afzonderlijke kamer die dit als kerntaak heeft,
kan daar bovendien meer tijd voor vrijmaken dan een commissaris van de Koning dit
bijvoorbeeld kan. Deze kamer zou op verschillende manieren kunnen worden ingericht,
maar zou in ieder geval een rapporterende functie kunnen hebben. Het ligt voor de
hand dat het werkterrein van deze kamer het «tegengaan van aanhoudende bestuurlijke
problemen en verstoorde bestuurlijke verhoudingen» betreft. Deze kamer zou in ieder
geval de taak kunnen krijgen zich te informeren over hetgeen gebeurt in gemeenten
waar sprake is van bestuurlijke problemen of deze problemen dreigen te ontstaan. Deze
kamer zou verslag kunnen uitbrengen over zijn bevindingen in de betreffende gemeenten.

Indien zou worden besloten tot het mogelijk maken van de incidentele instelling van
een specifieke kamer voor de bevordering van het bestuurlijk functioneren van decentrale
overheden, is vervolgens de vraag wie dit orgaan instelt en welke bevoegdheden dit
orgaan krijgt. Het is denkbaar dat deze instantie in het leven wordt geroepen door
de commissaris van de Koning, maar ook de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zou het benoemende orgaan kunnen zijn. Op welke wijze en door wie de «kamer voor het
bestuurlijk functioneren» zou worden ingesteld, is sterk afhankelijk van de rol en
de bevoegdheden die deze instantie zou krijgen. Ongeacht door wie de kamer wordt ingesteld,
is van belang dat de taakuitoefening door deze kamer niet in de weg staat aan het
uitoefenen door de commissaris van de Koning van zijn adviserende en bemiddelende
taak bij bestuurlijke problemen in gemeenten. Als deze kamer in het leven zou worden
geroepen, dient deze de positie van de commissaris van de Koning op het terrein van
bestuurlijke problemen in gemeenten te allen tijde te respecteren.

Wat betreft de rol en bevoegdheden die aan de kamer worden toegekend zijn verschillende
opties mogelijk, die sterk verschillen in hoe vergaand deze zijn. Denkbaar is dat
de bevoegdheid van deze kamer beperkt blijft tot het zich laten informeren over de
bestuurlijke situatie bij overheden met (dreigende) bestuurlijke problemen en hiervan
verslagleggen. Dit verslag zou dan gerapporteerd worden aan de commissaris van de
Koning, dan wel de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties indien laatstgenoemde
de kamer in het leven heeft geroepen. Bij deze optie is het vervolgens aan de commissaris
of de Minister om naar aanleiding van de bevindingen vervolgstappen te zetten. De
commissaris zou bijvoorbeeld op basis van de rapportage van de kamer naar de betreffende
gemeente kunnen afreizen om zijn adviserende en bemiddelende rol uit te oefenen. De
kamer zou dan dus als rapporteur voor het bestuurlijk functioneren kunnen worden aangeduid.
Een meer vergaande, binnen het huidige grondwettelijk kader niet mogelijke, variant
zou zijn dat deze instantie ook zelf de bevoegdheid krijgt om in te grijpen en te
sanctioneren indien deze constateert dat de bestuurlijke situatie van een bepaalde
overheid hiertoe noodzaakt. Daarmee zou dit orgaan feitelijk de rol van toezichthouder
krijgen. Deze laatste variant is op dit moment niet van toegevoegde waarde en bovendien
niet passend in ons stelsel.

Afhankelijk van de concrete invulling hiervan, zou de mogelijkheid op incidentele
basis een specifieke kamer voor de bevordering van het bestuurlijk functioneren in
te stellen, een instrument kunnen zijn dat van toegevoegde waarde is bij aanhoudende
bestuurlijke problemen bij decentrale overheden. Een dergelijke kamer heeft als voordeel
dat deze, anders dan bijvoorbeeld de Kroon en de commissaris van de Koning, één specifieke
taak heeft en niet tevens andere taken. Deze kamer kan zich in een specifieke situatie
volledig richten op het monitoren van het bestuurlijk functioneren van een bepaalde
overheid. Op die manier kan de kamer zich zorgvuldig informeren over de bestuurlijke
situatie bij overheden met bestuurlijke problemen en de informatie goed documenteren.
Daarnaast zou deze kamer kennis en ervaring kunnen opdoen met betrekking tot het herstellen
van bestuurlijke verhoudingen en daarbij ook vergelijkingen kunnen maken tussen verschillende
gemeenten. Een bezoek van deze kamer aan bijvoorbeeld een gemeente zou ook kunnen
leiden tot een gevoel van urgentie bij het bestuur van die gemeente dat gewerkt dient
te worden aan een verbetering van de bestuurlijke verhoudingen. Temeer als deze kamer
ook rapporteert over zijn bevindingen aan de commissaris van de Koning of de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tegelijkertijd betekent dit ook dat
niet te lichtvaardig zou moeten worden overgegaan tot het instellen van zo’n kamer
en om deze vervolgens een bezoek te laten brengen aan het bestuur van een bepaalde
overheid.

Indien de bevoegdheid van een hiervoor beschreven kamer beperkt is tot het zich laten
informeren en rapporteren over zijn bevindingen, zou het ook binnen het bestaande
grondwettelijk kader mogelijk zijn om deze op incidentele basis in te stellen. Bij
die variant zou dan wel overwogen moeten worden of en op welke manier deze kamer een
meerwaarde kan zijn ten opzichte van de commissaris van de Koning, die ook een taak
heeft bij bestuurlijke problemen in gemeenten en hiertoe informatie inwint. In geval
van bestuurlijke problemen die het gemeentebestuur niet zonder hulp van buitenaf kan
oplossen, ligt het primaat bij de commissaris van de Koning. De rol die een eventuele
kamer zou hebben, dient geen afbreuk te doen aan dit primaat.

Bestuurlijke indeplaatsstelling

Een ander denkbaar instrument bij bestuurlijke problemen, is het mogelijk maken van
een vorm van bestuurlijke indeplaatsstelling.4 In het kader van het financieel toezicht bestaat op dit moment al een regeling voor
indeplaatsstelling. Zo is bijvoorbeeld in de Gemeentewet vastgelegd dat, indien de
gemeenteraad weigert verplichte uitgaven op de begroting te brengen, het college van
gedeputeerde staten dit doet.5 Bestuurlijke indeplaatsstelling zou inhouden dat een soortgelijke regeling zou worden
geïntroduceerd met betrekking tot bestuurlijke verplichtingen die in de organieke
wetten zijn opgenomen, zoals bijvoorbeeld de verplichting om een reglement van orde
vast te stellen of om een rekenkamer in te stellen. Wanneer het bestuur van een decentrale
overheid nalaat aan een bepaalde, concreet en wettelijk omschreven, bestuurlijke verplichting
te voldoen, zou een ander ambt dan het verplichte besluit (of de verplichte maatregel)
kunnen nemen omdat anders het bestuurlijk functioneren van de gemeente in de knel
komt en er daarmee sprake zou zijn van grove taakverwaarlozing als bedoeld in artikel
132, vijfde lid, Grondwet. Dit andere ambt zouden bijvoorbeeld het college van gedeputeerde
staten (als het gaat om een gemeentebestuur) of de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties kunnen zijn.

Wat bij dit instrument moet worden aangetekend is dat hiermee de grenzen van het huidige
grondwettelijk kader zouden worden opgezocht en dat dit instrument, voor een effectieve
toepasbaarheid hiervan in de praktijk, waarschijnlijk zelfs een Grondwetswijziging
zou vergen. Daarmee is op voorhand duidelijk dat deze voorziening slechts in uitzonderlijke
situaties een oplossing zou kunnen bieden. De hierboven genoemde bestuurlijke verplichtingen
betreffen autonome taken van de besturen van decentrale overheden. Zoals hierboven
al aangegeven regelt artikel 132 Grondwet dat de wetgever voorzieningen kan treffen
als het bestuur van een gemeente of provincie zijn autonome taken grovelijk verwaarloost.
De Grondwet biedt dus enkel een regeling voor de verwaarlozing van autonome taken
als het gaat om grove taakverwaarlozing. Om die reden is het van belang dat, indien
de hier bedoelde bestuurlijke indeplaatsstelling mogelijk zou worden gemaakt, deze
mogelijkheid beperkt wordt tot specifieke verplichtingen die concreet worden omschreven
in de wet en dit verplichtingen betreft die, wanneer deze niet worden nageleefd, een
grove taakverwaarlozing inhouden. Net zoals bij de regeling voor financiële indeplaatsstelling
het geval is, moet duidelijk uit de wet volgen voor welke bestuurlijke verplichtingen
indeplaatsstelling mogelijk is in het geval de betreffende verplichting wordt nagelaten.
Als de bevoegdheid tot bestuurlijke indeplaatsstelling algemener en ongeclausuleerd
wordt geformuleerd, zou dit namelijk op gespannen voet staan met de autonomie van
het bestuur van de decentrale overheden. Dan zou ook herziening van de Grondwet noodzakelijk
zijn. Overigens zou het vereiste dat het moet gaan om een niet-naleving die een grove
taakverwaarlozing inhoudt, in de praktijk een hoge drempel opwerpen voor het mogelijk
maken van bestuurlijke indeplaatsstelling bij een bepaalde bestuurlijke verplichting.
Daarnaast moet worden aangetekend dat de vraag is in hoeverre dit instrument doeltreffend
is voor het oplossen van het probleem van aanhoudende bestuurlijke problemen. Taakverwaarlozing
zal over het algemeen immers een symptoom zijn van bestuurlijke problemen en niet
zozeer een oorzaak.

Tot slot

Graag ga ik met uw Kamer verder in gesprek over de aanpak van aanhoudende bestuurlijke
problemen bij decentrale overheden. Ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen kunnen
de bestuurbaarheid in gevaar brengen en dragen daarnaast niet bij aan het vertrouwen
van inwoners in de overheid. Dit vraagstuk is in mijn optiek breder dan enkel de vraag
of tussentijdse raadsontbinding al dan niet mogelijk moet worden gemaakt. Tussentijdse
raadsontbinding is één van de mogelijke instrumenten om een bestuurlijke impasse te
doorbreken en de verstoord geraakte verhoudingen te herstellen. Daarnaast zijn echter
ook andere, instrumenten denkbaar die een oplossing kunnen bieden voor aanhoudende
bestuurlijke problemen bij decentrale overheden en zouden moeten worden betrokken
bij de discussie over dit vraagstuk. De twee mogelijke nieuwe instrumenten die hierboven
zijn uiteengezet, zijn daar een voorbeeld van. Ook bij deze nieuwe instrumenten zijn
echter vragen te stellen over in hoeverre zij doelmatig en doeltreffend zijn en in
hoeverre deze passend zijn binnen ons constitutioneel stelsel. Ik acht het van groot
belang om nadrukkelijk te blijven kijken naar de effectieve inzet van bestaande instrumenten,
eventueel gecombineerd met aanvullend beleid.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot