Brief regering : Uitkomst IF-vergadering 10-12 juli over herziening internationale belastingsysteem

Nr. 319 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2023

In het Inclusive Framework (IF)1 georganiseerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
is de afgelopen jaren intensief gewerkt aan de herziening van het internationale belastingsysteem.
Ik wil uw Kamer graag informeren over enkele belangrijke mijlpalen die in dit kader
behaald zijn tijdens de IF-vergadering op 10, 11 en 12 juli 2023. Het Outcome Statement
van het IF is als bijlage bijgevoegd.

De agenda van de IF-vergadering bevatte de volgende onderwerpen:

1. Multilateraal verdrag voor Bedrag A van Pijler 1

2. Bedrag B van Pijler 1

3. Subject to Tax Rule (STTR) van Pijler 2

Aansluitend werd een dagdeel besteed aan het verkennen van toekomstige prioriteiten.
Dit was een zogenoemd «side event», waarbij ook externe stakeholders aanwezig waren
en hun visie gaven.

De belangrijkste mijlpalen die tijdens de vergadering zijn bereikt zijn de oplevering
van het (bijna afgeronde) multilaterale verdrag dat nodig is voor de implementatie
van Pijler 1 en een multilateraal verdrag voor de implementatie van de subject-to-tax
regel van Pijler 2. In deze brief ga ik nader in op de uitkomsten van de IF-vergadering.

1. Multilateraal verdrag voor Bedrag A van Pijler 1

1.1 Achtergrond Bedrag A

De winst van multinationale ondernemingen en de daaruit voortvloeiende heffingsrechten
worden volgens internationale afspraken, die stammen uit de jaren ’20 van de vorige
eeuw, verdeeld tussen landen. De globalisering en digitalisering van de economie heeft
echter de vraag opgeworpen of het bestaande systeem nog passend is. De afgelopen jaren
is daarom gewerkt aan een herziening van het internationale belastingsysteem. Eerder
is al overeenstemming bereikt over een wereldwijde minimumbelastingen («Pijler 2»).
De Wet minimumbelasting 2024 ligt momenteel ter behandeling in uw Kamer. Pijler 1
is het andere onderdeel van deze herziening. Pijler 1 bestaat op zijn beurt uit twee
delen: Bedrag A en Bedrag B.

Bedrag A geldt voor de grootste en meest winstgevende multinationals wereldwijd. Dit
zijn ondernemingen met een omzet van meer dan 20 miljard euro en een winstmarge van
meer dan 10%. Landen waar bedrijven veel afnemers of gebruikers hebben, krijgen via
Bedrag A extra heffingsrechten over de winsten van deze multinationals. Andere landen
leveren heffingsrechten in om te voorkomen dat de herverdeelde winsten dubbel worden
belast. Het is de bedoeling dat dit de landen zijn waar onder de huidige regels relatief
veel winst valt ten opzichte van de in het relevante land aanwezige activa en personeel.

1.2 Uitkomst IF-vergadering Bedrag A

De landen in het IF hebben een multilateraal verdrag voor Bedrag A onderhandeld en
opgesteld. Het verdrag bevat alle elementen die het nieuwe systeem moeten laten werken.
Het verdrag is inhoudelijk en tekstueel zo goed als afgerond. Dat is een belangrijke
mijlpaal voor Bedrag A.

Tijdens de IF-vergadering van 10, 11 en 12 juli bleek echter dat een aantal landen
nog niet kon instemmen met enkele specifieke onderwerpen. Momenteel wordt verder gewerkt
om ook deze resterende discussiepunten te beslechten. Daarnaast moeten nog redactionele
aanpassingen worden gemaakt om het verdrag klaar te maken voor ondertekening. Hierdoor
is de definitieve tekst van het multilaterale verdrag nog niet openbaar. In een eerder
stadium heb ik u in een Kamerbrief geïnformeerd over de technische werking van Bedrag A
en Bedrag B.2 Ik informeer uw Kamer nader over de precieze vormgeving van Bedrag A als de verdragstekst
definitief en publiekelijk bekend is. Dat is naar verwachting komend najaar. De ondertekeningsceremonie
staat voor het einde van het jaar gepland.

1.3 Vervolgtraject Bedrag A

Zoals opgemerkt is het de bedoeling dat het multilaterale verdrag voor het einde van
het jaar open staat voor ondertekening. Na de ondertekening van het multilaterale
verdrag doorlopen landen hun nationale processen om het verdrag te ratificeren en
hun eigen belastingwetgeving aan te passen. Landen moeten hun belastingwetgeving bijvoorbeeld
aanpassen om de extra heffingsrechten die zij krijgen via het verdrag nationaal te
effectueren of juist om voorkoming van dubbele belasting mogelijk te maken.

Het bijzondere aan het verdrag is dat het heffingsrechten over de winsten van een
multinational tussen meerdere landen kan verschuiven. Het systeem werkt daardoor alleen
als er voldoende landen meedoen die heffingsrechten opgeven en voorkoming van dubbele
belasting geven. Daarom treedt het verdrag pas in werking als een minimumaantal landen
het geratificeerd heeft. Omdat er meerdere landen bij betrokken zijn met ieder hun
eigen politieke dynamiek, is het lastig te voorspellen wanneer Bedrag A precies in
werking treedt. Het doel is dat Bedrag A in 2025 in werking treedt.

Onderdeel van de afspraken is dat landen – naast Bedrag A – geen digitale dienstenbelastingen
of vergelijkbare andere belastingen mogen heffen. De afspraak om de diverse nationale
digitale dienstenbelastingen te vervangen door een gemoderniseerd internationaal belastingsysteem
is voor meerdere landen namelijk een belangrijke reden om deel te nemen aan de herziening.
Na inwerkingtreding van Bedrag A is dat geregeld via het multilaterale verdrag. Voor
de tussentijd lag er al een afspraak dat landen hun bestaande nationale digitale dienstenbelastingen
op zouden schorten en geen nieuwe belastingen zouden introduceren. Deze afspraak is
nu verlengd tot eind 2024, mits voldoende landen het multilaterale verdrag eind 2023
hebben ondertekend. Deze afspraak kan met nog een jaar worden verlengd tot eind 2025,
mits eind 2024 blijkt dat er voldoende voortgang is geboekt richting de inwerkingtreding.

2. Bedrag B van Pijler 1

2.1 Achtergrond Bedrag B

Pijler 1 bestaat naast Bedrag A ook uit Bedrag B. Bedrag B kent in tegenstelling tot
Bedrag A geen nieuwe regels voor winsttoerekening, maar is een vereenvoudiging van
bestaande internationale afspraken voor winstallocatie op basis van het zogenoemde
arm’s lengthbeginsel. Dat is met name gunstig voor landen met weinig fiscale (uitvoerings-)capaciteit,
zoals ontwikkelingslanden. Het kabinet blijft mede om die reden voorstander van Bedrag B.

Volgens de bestaande internationale richtlijnen wordt de beloning (en daarmee samenhangend
de winst) van marketing- en verkoopactiviteiten doorgaans vastgesteld via een arbeidsintensieve
en subjectieve «vergelijkbaarheidsstudie». Deze studies leiden in de praktijk tot
veel discussies tussen belastingplichtigen en landen en tot discussies tussen landen
onderling. Bedrag B beoogt de regels voor routinematige marketing- en verkoopactiviteiten
te vereenvoudigen. Daarvoor wordt een wereldwijde «standaard» vergelijkbaarheidsstudie
opgesteld.

2.2 Uitkomst en vervolgtraject IF-vergadering Bedrag B

Er was tijdens de IF-vergadering van 10, 11 en 12 juli nog geen consensus over alle
aspecten van de vormgeving van Bedrag B. Daarom is besloten om eerst verder te werken
aan een aantal onderwerpen en hiervoor ook input te verkrijgen via een publieke consultatie.
Dit betreft onder andere de afbakening van de activiteiten die onder Bedrag B vallen,
de hoogte van de beloning voor deze activiteiten, het al dan niet meenemen van digitale
goederen en specifieke aanpassingen voor landen binnen bepaalde geografische markten.

Het is de planning dat het IF voor het einde van het jaar een definitief rapport over
Bedrag B publiceert. De uitkomsten daarvan zouden dan in januari 2024 opgenomen kunnen
worden in de Transfer Pricing Guidelines van de OESO.

Ik merk op dat veel landen de implementatie van Bedrag A en Bedrag B als onderdeel
van dezelfde overeenkomst zien, waardoor overeenstemming over en afronding van Bedrag B
samenhangt met overeenstemming over en afronding van Bedrag A.

3. Subject to Tax Rule (STTR) van Pijler 2

De STTR is een (verdrags)maatregel die nog voortvloeit uit Pijler 2 en die vooral
van belang is voor ontwikkelingslanden. Het is een van de maatregelen van Pijler 2
om een minimumniveau van belasting te garanderen, waarbij de STTR voorgaat op de andere
maatregelen van Pijler 2. De STTR is bedoeld voor gevallen waarbij in een belastingverdrag
een verlaagd tarief voor uitgaande betalingen is afgesproken, maar waarbij deze betalingen
laag worden belast in het land van de ontvangende entiteit. Meer specifiek zorgt de
STTR ervoor dat (ontwikkelings)landen – in afwijking van de in de in een belastingverdrag afgesproken afbakening
van heffingsrechten – meer (bron)belasting mogen heffen over bepaalde betalingen als
het andere verdragsland waar de betaling wordt ontvangen deze onderwerpt aan een statutair
tarief dat lager is dan 9%. Het gaat om rente-, royalty- en andere betalingen (zoals
vergoedingen voor dienstverlening) die worden betaald tussen verbonden personen (met
name groepsmaatschappijen binnen dezelfde multinational).

Tijdens de IF-vergadering van 10, 11 en 12 juli zijn in de eerste plaats modelbepalingen
vastgesteld om de STTR via bilaterale onderhandelingen te implementeren. In de tweede
plaats heeft de IF-vergadering de tekst vastgesteld van een multilateraal verdrag
inclusief toelichting daarop om de STTR op een efficiënte wijze te implementeren zonder
dat hiervoor bilaterale onderhandelingen nodig zijn (het zogenaamde STTR multilateraal
instrument (STTR MLI)). Landen binnen het IF hebben toegezegd om op verzoek van ontwikkelingslanden
de STTR te laten doorwerken in hun belastingverdragen met deze landen als blijkt dat
zij de betreffende betalingen onderwerpen aan een laag belastingtarief. Deze doorwerking
van de STTR in belastingverdragen kan worden gerealiseerd via een bilaterale verdragsaanpassing
of via het STTR MLI. Het STTR MLI kan vanaf 2 oktober 2023 ondertekend worden.

Het kabinet beschouwt de STTR als een gerechtvaardigde verdragsmaatregel. Bij het
sluiten van belastingverdragen blijken landen bij het verdelen van heffingsrechten
namelijk vaak bereid om (bron)belastingen over de betreffende betalingen te beperken
vanuit de impliciete veronderstelling dat deze betalingen in het andere (ontvangst)land
worden onderworpen aan een belastingtarief van een voldoende niveau. De STTR corrigeert
de afgesproken beperking van heffingsrechten als deze impliciete veronderstelling
niet juist blijkt.

Als een verdragspartner verzoekt om de STTR door te laten werken in een belastingverdrag
met Nederland, is het kabinet voornemens om daarmee in te stemmen. Het is vooralsnog
wel de vraag of dergelijke verzoeken zullen plaatsvinden, omdat de betreffende betalingen
in Nederland in principe zijn onderworpen aan een belastingheffing van een voldoende
niveau. In gevallen waarbij entiteiten die de betalingen ontvangen aan een voldoende
belastingheffing zijn onderworpen, zal de STTR namelijk niet van toepassing zijn.

4. Verkenning toekomstige prioriteiten

Nu de uitwerking van Pijler 1 en 2 vergevorderd is, is tijdens de IF-vergadering stilgestaan
bij eventuele toekomstige prioriteiten voor het internationale belastingsysteem. Er
vond een paneldiscussie plaats tussen experts uit de academische wereld, het bedrijfsleven,
internationale organisaties (IMF) en maatschappelijke organisaties (OXFAM Novib).
Landen konden hierna hun visie delen. De onderwerpen die de OESO naar voren bracht
om de verkenning te starten waren: belastingen & ongelijkheid, het mobiliseren van
begrotingsmiddelen (domestic resource mobilisation) om ontwikkeling te financieren, belastingen & ESG (Environment, Social & Governance), mondiale mobiliteit, het «opruimen en vereenvoudigen» van de internationale winstbelasting na de Pijlers en transparantie.

Nederland heeft aangegeven dat het belangrijk is om vooruit te kijken naar de uitdagingen
op het gebied van klimaat, sociale ongelijkheid en mondiale mobiliteit van arbeid
en hyperrijken. Ten aanzien van deze toegenomen mondiale mobiliteit heeft Nederland
aangegeven dat dit nieuwe uitdagingen met zich meebrengt voor het belastingsysteem
zoals voor het belasten van vermogen en arbeid. De OESO heeft hier een belangrijke
rol in, in het Inclusive Framework on Carbon Mitigation Approaches voor wat betreft klimaat en in het Inclusive Framework on BEPS voor wat betreft het internationale belastingsysteem. Specifiek heeft Nederland
het belang van het maken van internationale afspraken over de belastingheffing van
zogenoemde «high net worth individuals», zeer vermogende personen, een prioriteit
is. Met de verhoogde mobiliteit van personen en groeiende wereldwijde vermogensongelijkheid
is het van belang hierover wereldwijde afspraken te maken. Enkele andere landen beaamden
deze prioriteit. Hiermee is voldaan aan de motie van het lid Romke de Jong over het
verkennen of er afspraken gemaakt kunnen worden over de aanpak van belastingontwijking
door hyperrijken3 en een toezegging in reactie op Kamervragen van het lid Idsinga over het bericht
«Monaco: belastingparadijs voor topsporters». Daarnaast heeft Nederland de OESO opgeroepen
tot het maken van afspraken voor thuiswerkende grenswerkers en benoemd dat het belangrijk
is te voorkomen dat er een race to the bottom plaatsvindt in regimes in de inkomstenbelasting voor het aantrekken van werknemers,
zoals expat-regimes en de behandeling van digital nomads.

Deze eerste bijeenkomst was uiteraard wel slechts de eerste stap, dus het kabinet
zal hiermee aan de slag blijven.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. Van Rij