Brief regering : Beëindigen anticiperend handhaven en start notificatiefase balanced approach-procedure Hoofdlijnenbesluit Schiphol

Nr. 481 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2023

Op 24 juni 2022 maakte het kabinet bekend toe te gaan werken naar een nieuwe balans
tussen enerzijds het belang van een internationale luchthaven voor Nederland en anderzijds
de leefomgevingskwaliteit rondom deze luchthaven, specifiek voor omwonenden, via het
Hoofdlijnenbesluit Schiphol.1 Concreet heeft het kabinet zich tot doel gesteld om de rechtspositie van omwonenden
te herstellen, met voorrang de geluidshinder rondom de luchthaven te verminderen en
duidelijkheid en perspectief te bieden aan zowel de sector als omwonenden. Het afgelopen
jaar zijn de eerste stappen gezet om deze doelen te realiseren. De Kamer is onder
andere via de periodieke voortgangsbrief Programma Omgeving Luchthaven Schiphol over
de gezette stappen geïnformeerd.2

Zoals aangegeven in deze voortgangsbrieven wordt het Hoofdlijnenbesluit Schiphol via
drie sporen geëffectueerd: (1) het beëindigen van het anticiperend handhaven i.c.m.
het voortzetten van strikt preferentieel baangebruik, (2) het vastleggen van een lager
maximum aantal vliegtuigbewegingen in een gewijzigd Luchthavenverkeerbesluit (LVB),
en (3) de ontwikkeling van een nieuw normenstelsel voor de milieugebruiksruimte.

Met deze brief wordt de Kamer geïnformeerd over het beëindigen van het anticiperend
handhaven per 31 maart 2024 (spoor 1) en de start van de notificatiefase in het kader
van de balanced approach-procedure (spoor 2). Daarbij wordt ook ingegaan op de impact
van de demissionaire status van het kabinet.

Spoor 1: het beëindigen van het anticiperend handhaven in combinatie met het voortzetten
van strikt preferentieel baangebruik.

Het kabinet gaat het anticiperend handhaven beëindigen per 31 maart 2024. Hiermee
kan de gebrekkige rechtspositie van omwonenden worden hersteld. Om het strikt preferentieel
baangebruik – met per saldo de minste hinder voor de omgeving – te behouden is een
(ministeriële) experimenteerregeling opgesteld. Het gevolg van het beëindigen van
het anticiperend handhaven en de invoering van de experimenteerregeling is dat er
in principe milieuruimte is voor 460.000 vliegtuigbewegingen per jaar op Schiphol.
Dit is vergelijkbaar met het aantal vliegtuigbewegingen dat nu in de praktijk gevlogen
wordt op Schiphol, mede als gevolg van operationele beperkingen. De experimenteerregeling
gaat per 31 maart 2024 in en heeft geen effect op de reeds afgeronde capaciteitsverdeling
over het winterseizoen 2023/2024. Daardoor zou het aantal vliegtuigbewegingen over
het gebruiksjaar 2024 enkele duizenden vliegtuigbewegingen hoger kunnen uitkomen dan
460.000.

Eerder is de Kamer geïnformeerd over het arrest van het gerechtshof Amsterdam, inzake
het hoger beroep van het kort geding tussen KLM c.s./IATA e.a. versus de Staat. Daarbij
is toegezegd dat de Kamer geïnformeerd zal worden over de invulling van de vervolgstappen.3 Met deze brief wordt aan deze toezegging voldaan.

Het gerechtshof oordeelt dat het de Staat is toegestaan om per 31 maart 2024 het anticiperend
handhaven te beëindigen en de experimenteerregeling vast te stellen. Het gerechtshof
stelt dat het beëindigen van het anticiperend handhaven in combinatie met het vaststellen
van de experimenteerregeling getuigt van een zorgvuldig en evenwichtig proces. In
het arrest wordt specifiek aangegeven dat de Staat terecht uit is gegaan van een beginselplicht
tot handhaving. Op 30 augustus 2023 hebben KLM c.s./IATA e.a. cassatieberoep ingesteld
tegen het arrest dat het gerechtshof in kort geding gewezen heeft. Een cassatieberoep
doet echter niet af aan de mogelijkheid van de Staat om het anticiperend handhaven
te beëindigen en de experimenteerregeling vast te stellen.

De afgelopen periode is gewerkt aan het opstellen van de definitieve experimenteerregeling.
Daarnaast heeft de Maatschappelijke Raad Schiphol (MRS) geoordeeld dat de experimenteerregeling
per saldo een gunstig effect kan hebben op de hinderbeleving van omwonenden.4 Publicatie van de experimenteerregeling moet uiterlijk 12 september 2023 plaatsvinden
in de Staatscourant, zodat Schiphol hier rekening mee kan houden bij de capaciteitsdeclaratie
voor het zomerseizoen 2024. Uiterlijk 12 september 2023 wordt de definitieve experimenteerregeling
gepubliceerd in de Staatscourant en zal de inspecteur-generaal van de Inspectie Leefomgeving
en Transport (ILT) worden verzocht het anticiperend handhaven te beëindigen. De Kamer
wordt nader geïnformeerd via de reguliere voortgangsbrieven van het Programma Omgeving
Luchthaven Schiphol.

Spoor 2: het vastleggen van een lager maximum aantal vliegtuigbewegingen in een gewijzigd
LVB.

In de eerdere voortgangsbrieven is de Kamer meegenomen in de noodzaak om, in het kader
van Europese verordening 598/2014, de balanced approach-procedure te doorlopen voor
geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens. Het kabinet heeft in het
kader van de balanced approach-procedure een geluidsdoel gesteld, te weten: minus
20 procent op het etmaal en minus 15 procent in de nacht.5 Vervolgens zijn potentiële maatregelen geïnventariseerd en zijn, conform de procedure,
berekeningen uitgevoerd in het kader van doelbereik en kosteneffectiviteit van de
maatregelen. Zodoende is er gewerkt aan het bepalen wat kosteneffectieve maatregelen
zijn om het gestelde geluidsdoel te bereiken, ter voorbereiding op de consultatie.
De Kamer is geïnformeerd over de start van de consultatieperiode.6

Tijdens de consultatieperiode, die op 15 maart 2023 van start is gegaan, zijn drie
combinaties van mogelijke maatregelen gepresenteerd. Deelnemers aan deze consultatie
zijn uitgenodigd om te reageren op de selectie, samenstelling, effect en wenselijkheid
van de drie gepresenteerde combinaties van maatregelen. Deelnemers zijn ook uitgenodigd
alternatieve maatregelen of alternatieve combinaties van maatregelen voor te stellen
die bijdragen aan het geluidsdoel. Op 15 juni 2023 is de consultatieperiode afgesloten,
waarna de binnengekomen reacties zijn beoordeeld. Lokale overheden, bewonersorganisaties
en natuur- en milieuorganisaties hebben gereageerd en zijn uitgesproken voor het verminderen
van geluid en het terugdringen van het aantal vliegtuigbewegingen. Daarnaast wordt
gewezen op het belang van een ongestoorde nachtrust door zowel de MRS en de Bestuurlijke
Raad Schiphol. In de consultatie zijn alternatieve maatregelen ingebracht, met name
door de luchtvaartsector, zowel door luchtvaartmaatschappijen als ook door Schiphol.
De verschillende alternatieve maatregelen zijn beoordeeld en, indien werd voldaan
aan de vooraf vastgestelde criteria, doorgerekend op doelbereik en kosteneffectiviteit.7

In de consultatieperiode zijn ook diverse kritische reacties binnengekomen. Onder
andere verdragspartners Canada en de Verenigde Staten hebben, vanwege de impact op
trans-Atlantische vliegtuigbewegingen, ernstige zorgen uitgesproken over de capaciteitsreductie
op Schiphol, het vaststellen van de experimenteerregeling en de wijze waarop Nederland
uitvoering geeft aan de balanced approach-procedure. Ook zetten zij vraagtekens bij
de noodzaak tot snelle geluidsreductie. Gelet daarop is er regelmatig overleg met
beide landen en zal dit overleg worden voortgezet tijdens de notificatieprocedure.
We blijven alert op eventuele kritische reacties vanuit andere landen.

Vervolgproces notificatie

Na afronding van de consultatieperiode is een maatregelenpakket samengesteld. Dit
pakket zal worden genotificeerd bij de Europese Commissie, de lidstaten en de relevante
belanghebbende partijen, zoals o.a. Canada en de Verenigde Staten. Deze werkwijze
is voorgeschreven in de Verordening. De Europese Commissie kan gedurende de notificatiefase
vragen stellen over het aangeleverde pakket en een toets uitvoeren op het doorlopen
proces en de inhoud. Uiteindelijk zal de Commissie zich uitspreken over het maatregelenpakket
of aandachtspunten meegeven. Het kabinet beslist vervolgens over de definitieve effectuering
van de maatregelen.

Maatregelenpakket

Op basis van de reacties en de ingebrachte alternatieve maatregelen is een genuanceerd
beeld ontstaan ten aanzien van de implementatie van maatregelen. Er zijn op basis
van de consultatie nieuwe maatregelen in beeld gekomen, maar ook maatregelen afgevallen
naar aanleiding van de uitvoeringstoetsen van LVNL en ILT. Mede gelet op de uitkomst
van deze uitvoeringstoetsen, en rekening houdend met zowel de vastgestelde criteria
als de eisen van deze balanced approach-procedure, resteert een beperkt aantal maatregelen
dat op korte termijn bijdraagt aan het realiseren van het geluidsdoel. Uitgaande van
de beperkte set aan maatregelen die resteert zou een vergaande capaciteitsreductie
nodig zijn om het gestelde geluidsdoel te halen. Echter, een capaciteitsreductie die
verder gaat dan de in de Hoofdlijnenbrief Schiphol genoemde 440.000 vliegtuigbewegingen
is gelet op behoud van de netwerkkwaliteit niet verstandig en een dergelijke keuze
past ook niet bij de demissionaire status van het kabinet.

Daarnaast zijn er maatregelen die in potentie veel effect kunnen hebben, maar waarvan
de impact nog nader onderzocht moeten worden en die bovendien niet per november 2024
geïmplementeerd kunnen worden. Dat betreft bijvoorbeeld het plan van Schiphol voor
een (gedeeltelijke) nachtsluiting en het weren van lawaaiige toestellen. Hiervoor
wordt steun uitgesproken in de omgeving, maar dit zijn besluiten die wellicht een
nieuwe balanced approach-procedure en ook (aanpassing van) regelgeving vergen. Een
ander voorbeeld is vlootvernieuwing, waarvan na analyse blijkt dat het vooral effect
heeft na 2024.

Dit alles leidt tot het voorstel om het geluidsdoel van minus 20 procent op het etmaal
en minus 15 procent in de nacht onverminderd in stand te houden, maar om als eerste
stap (per november 2024) ongeveer 15 procent te realiseren, zowel in de dag als in
de nacht, en in een volgende fase de overige 5 procent op het etmaal te realiseren.
De exacte invulling van de maatregelen om het volledige etmaal doel te behalen zal
dan door het (nieuwe) kabinet worden bepaald, in overeenstemming met de Geluidsverordening.

Het notificatiepakket is als gevolg van deze afweging samengesteld met de volgende
maatregelen:

o Inzet van stillere vliegtuigen in de nacht;

o Vermindering van het gebruik van de secundaire banen;

o Reductie van de capaciteit in de nacht tot 28.700 vluchten;

o Reductie van de capaciteit tot 452.500 vluchten in totaal.

In aanvulling daarop is, na bestudering van de ingebrachte maatregelen tijdens de
consultatie, het oordeel dat een door de omgeving gewenste en door Schiphol ingebrachte
(gedeeltelijke) nachtsluiting veel potentie voor de toekomst biedt en goed past bij
de inzet van het kabinet om geluidshinder voor omwonenden, juist ook gedurende de
nacht, blijvend te verminderen. Schiphol is een van de weinige luchthavens in Europa
waar op dit moment nog geen sprake is van een (gedeeltelijke) nachtsluiting. Daarbij
geldt dat meerdere studies hebben aangetoond dat een (gedeeltelijke) nachtsluiting
belangrijk is om slaapverstoring echt aan te pakken. Een (gedeeltelijke) nachtsluiting
vergt echter nader onderzoek naar de impact op de hubfunctie, impact op de vliegtuigmaatschappijen,
inzicht in de daadwerkelijke hinderbeperking en de kosteneffectiviteit. Een impactanalyse
is nodig voordat vervolgstappen kunnen worden genomen in overeenstemming met de Geluidsverordening.
Hiervoor worden de benodigde voorbereidingen thans gestart. Op deze manier worden
alle voorbereidende handelingen getroffen om daarna een definitieve beslissing te
nemen over een (gedeeltelijke) nachtsluiting.

Met dit pakket wordt op korte termijn een grote stap gezet in de reductie van geluidshinder
en tegelijkertijd wordt ruimte geboden aan de realisatie van kansrijke voorstellen
die gedaan zijn tijdens de consultatie, maar nu niet meegenomen kunnen worden in de
onderhavige notificatie van deze balanced approach-procedure. Op deze manier komt
het kabinet tegemoet aan de noodzaak voor omwonenden om op korte termijn een grote
stap te zetten in de reductie van geluidshinder, de huidige demissionaire status van
het kabinet en aan zorgen van diverse stakeholders over de hoge ambitie voor reductie
op korte termijn.

Noodzakelijke stap

Om in november 2024 daadwerkelijk de beloofde stappen te kunnen zetten is het notificatiedocument
op 1 september 2023 ingediend bij de Europese Commissie.8 Daarnaast is er een aanvulling op het Actieplan Geluid Schiphol vastgesteld, dit
zal worden gepubliceerd in de Staatscourant. Het indienen van het notificatiedocument
op 1 september 2023 houdt verband met de verplichting vanuit de verordening om de
notificatiefase zes maanden voorafgaand aan de internationale deadlines voor het proces
van slotverdeling te starten. Met de notificatie zet het kabinet geen onomkeerbare
stap. Immers: het is aan het kabinet om na afloop van de notificatiefase een separaat
besluit te nemen over de implementatie van het definitieve maatregelenpakket. Indien
notificatie niet op 1 september 2023 zou starten is er wel sprake een onomkeerbaar
proces. Dan wordt implementatie per november 2024 onhaalbaar, in verband met beschreven
deadlines en complexe berekeningen die dan opnieuw moeten worden uitgevoerd. Dit zou
tot significant uitstel leiden. Dit strookt niet met de noodzaak om op korte termijn
stappen te zetten om de geluidshinder in de Schipholregio aan te pakken.

Vervolg

Het bereiken van een betere balans in de Schipholregio vereist een zorgvuldig proces
met alle betrokken stakeholders. Hier wordt ook de komende periode blijvend aan gewerkt.
Met het beëindigen van het anticiperend handhaven, het vaststellen van de experimenteerregeling
en het starten van de notificatiefase in het kader van de balanced approach-procedure
zetten we een grote stap richting de betere balans. De Kamer wordt geïnformeerd over
de vorderingen omtrent de effectuering van het Hoofdlijnenbesluit Schiphol.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers