Brief regering : Fiche: Mededeling alomvattende aanpak mentale gezondheid

Nr. 3762
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 september 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling alomvattende aanpak mentale gezondheid

Fiche: Herziene richtlijn en verordening betaaldiensten (PSD3 en PSR) (Kamerstuk 22 112, nr. 3763)

Fiche: Verordening raamwerk delen financiële klantdata (Kamerstuk 22 112, nr. 3764)

Fiche: Verordening contant geld als wettig betaalmiddel (Kamerstuk 22 112, nr. 3765)

Fiche: Raadsaanbeveling sociale economie (Kamerstuk 22 112, nr. 3765)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
E.N.A.J. Schreinemacher

Fiche: Mededeling alomvattende aanpak mentale gezondheid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economische
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's betreffende een alomvattende aanpak
van mentale gezondheid

b) Datum ontvangst Commissiedocument

7 juni 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 298

d) EUR-lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52023DC0298…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsen

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken (Gezondheid)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

2. Essentie voorstel

Op 7 juni jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een mededeling over
de alomvattende aanpak van mentale gezondheid gepubliceerd. De aanleiding voor de
publicatie van de mededeling is dat de mentale gezondheid van EU-burgers volgens de
Commissie de afgelopen jaren is verslechterd en naar verwachting de komende jaren
verder achteruit zal gaan. De verslechtering van mentale gezondheid leidt ook tot
toenemende maatschappelijke en economische schade. De mededeling vormt het uitgangspunt
voor een nieuwe, alomvattende aanpak van mentale gezondheid waarin preventie centraal
staat. Het betreft een sector-overstijgende aanpak, met niet alleen initiatieven op
het gebied van publieke gezondheid maar ook op het gebied van jeugd, werkomstandigheden,
onderwijs en digitalisering.

De Commissie stelt in haar aanpak drie principes centraal: 1) toegang tot adequate
en effectieve preventie; 2) toegang tot hoogwaardige en betaalbare mentale gezondheidszorg
en behandeling; en 3) het in staat zijn om te reïntegreren in de samenleving na herstel.
In de mededeling presenteert de Commissie een groot aantal (veelal lopende maar ook
nog in ontwikkeling zijnde) EU-initiatieven die bedoeld zijn om lidstaten te ondersteunen
in het versterken van beleidsdoelen op de genoemde thema’s. De initiatieven worden
gefinancierd uit al bestaande EU-programma’s (zoals het EU4Health-programma en Horizon Europe).

De Commissie moedigt lidstaten aan om op verschillende thema’s actie te ondernemen.
Ten eerste roept de Commissie op om mentale gezondheid in alle beleidsterreinen te
integreren. Ten tweede moedigt de Commissie aan om in te zetten op mentale gezondheidsbevordering,
preventie en vroegtijdige interventies en nodigt lidstaten uit om goede voorbeelden
(best practices) uit te wisselen en te implementeren. Ook heeft de Commissie als doel lidstaten onder
andere te faciliteren bij het creëren van een gezonde fysieke en sociale leefomgeving
en het verbeteren van sociale inclusie en heeft hiervoor budget gereserveerd in het
bestaande «Healthier Together» initiatief1. Ten derde komt het bevorderen van mentale gezondheid bij kinderen en jongeren aan
bod. De Commissie vraagt hierbij specifiek aandacht voor onder meer kinderarmoede,
de inbreng van jongeren zelf, mentale gezondheid in het onderwijs en een veilige en
gezonde digitale omgeving. Ook zal de Commissie de implementatie voortzetten van de
EU-jeugdstrategie2. Ten vierde wordt opgeroepen hulp en ondersteuning te bieden aan mensen in een kwetsbare
situatie. Hierbij heeft de Commissie nadrukkelijk aandacht voor specifieke groepen
zoals mensen die te maken hebben met eenzaamheid en sociale isolatie en de positie
van vrouwen en lhbtiq’ers. Ten vijfde worden lidstaten aangespoord om psychosociale
gezondheidsrisico’s op het werk aan te pakken. De Commissie kondigt aan een peer review uit te voeren van de wetgeving en handhaving omtrent psychosociale risico’s op het
werk (PSA) om op middellange terrein te komen tot een initiatief op EU-niveau. Ten
zesde moedigt de Commissie aan om mentale gezondheidsstelsels te versterken en de
toegang tot zorg en ondersteuning te verbeteren. De Commissie biedt hierbij technische
ondersteuning aan waar lidstaten op aanvraag gebruik van kunnen maken. De Commissie
stelt ook dat dataverzameling en monitoring moeten worden versterkt3. Ten zevende roept de Commissie op om stigma te doorbreken en het bewustzijn rondom
mentale gezondheid te vergroten. Hierbij heeft de Commissie ook aandacht voor de toegevoegde
waarde van kunst en cultuur om mentale gezondheid te bevorderen. Tot slot mentale
gezondheid op mondiaal niveau te bevorderen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet erkent dat de mentale gezondheid van mensen onder druk staat. Het versterken
van mentale gezondheid is daarom expliciet opgenomen in het coalitieakkoord 2021–20254. Medio 2022 is de aanpak «Mentale gezondheid: van ons allemaal»5 aan de Kamer aangeboden die zich richt op het versterken van de mentale gezondheid
van alle Nederlanders met specifieke aandacht voor jongeren en jongvolwassenen, werkenden
en mensen in een kwetsbare positie. Zo wordt voor jongeren onder meer ingezet op laagdrempelige
ondersteuning6, is er aandacht voor de inbreng van jongeren7 en is er aandacht voor mentale gezondheid in het onderwijs in alle onderwijssectoren8. Het kabinet hecht ook aan het bevorderen van gezond en veilig werken. Het actieprogramma
«Brede Maatschappelijke Samenwerking Burn-outklachten» richt zich op het terugdringen
van burn-outklachten9.

Het kabinet zet zich daarnaast op andere manieren in om de mentale gezondheid te versterken,
via programma’s zoals het Meerjarenprogramma Depressiepreventie10, de Landelijke Agenda Suïcidepreventie 2021–202511, de aanpak «Luister eens»12, het actieprogramma «Eén tegen eenzaamheid»13 en het Programma Cultuurparticipatie14.

Ook zijn er bestuurlijke afspraken gemaakt met verantwoordelijke partijen die van
belang zijn als het gaat om mentale gezondheid. Zo zijn in het Integraal Zorg Akkoord
(IZA)15 afspraken gemaakt met zorgaanbieders, verzekeraars, gemeenten en professionals over
de kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van de zorg als geheel, waarbij ook
specifiek aandacht is voor de geestelijke gezondheidszorg (ggz). Voor de ggz is de
ambitie om langs de lijnen van deze afspraken de zorgkwaliteit op een innovatieve
manier verder te verbeteren, rekening houdend met de beperkte menskracht, en om de
in de ggz wachtlijsten terug te brengen. Naast de inzet op preventie en ggz, zijn
er separaat ook bestuurlijke afspraken gemaakt over toekomstbestendige langdurige
zorg en ondersteuning die nodig zijn voor mensen met een ernstige psychische aandoening.

Gemeenten en GGD-en, zorgverzekeraars en het kabinet hebben in Gezond en Actief Leven
Akkoord (GALA)16 onder meer afgesproken om de inzet op lokaal niveau voor de mentale weerbaarheid
en mentale gezondheid te versterken. Het GALA zet daarnaast ook in op bijvoorbeeld
het versterken van de sociale basis en het stimuleren van een gezonde leefstijl zoals
voldoende bewegen dat ook een positief effect kan hebben op de mentale gezondheid
van inwoners. Door middel van de specifieke uitkering (SPUK)17 wordt geld beschikbaar gesteld aan gemeenten om doelstellingen uit het GALA uit te
voeren18. Daarnaast zijn voor wat betreft (hoog-) specialistische jeugdzorg in de Hervormingsagenda
Jeugd19 afspraken gemaakt over het verbeteren van de beschikbaarheid van jeugdzorg. Tot slot
is ook het Nationaal Preventieakkoord in dit kader relevant. Dit zet onder meer in
op het terugdringen van overgewicht, roken en problematisch alcoholgebruik. Het kabinet
zet ook in op het voorkomen van (problematisch) middelengebruik en verslavingsproblematiek
in bredere zin20, gezien er aanzienlijke samenhang is met mentale gezondheid.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de integrale aanpak van de Commissie en erkent dat belemmeringen
voor een goede mentale gezondheid sector-overschrijdend zijn. Het kabinet merkt op
dat de mededeling op hoofdlijnen aansluit bij staand Nederlands beleid, steunt het
doel van de mededeling en is over het algemeen positief over de gepresenteerde initiatieven:
deze kunnen bijdragen aan het versterken van beleid ter bevordering van de mentale
gezondheid. Het kabinet merkt op dat niet alle financiële toezeggingen specifiek gericht
zijn, waardoor het moeilijk vast te stellen is hoeveel budget er per doelstelling
is toegewezen. Het kabinet kan daarom geen oordeel geven over de verdeling van gelden
en zal de Commissie om verduidelijking vragen. Daarbij is het kabinet van mening dat
eventuele inzet van middelen vanuit Horizon Europe in nauw overleg met de lidstaten
dient te gebeuren. Het kabinet zal tevens vragen om meer informatie over de (ingeschatte)
impact van de diverse acties, zowel op de korte als op de langere termijn, gezien
er geen effectbeoordeling tegelijkertijd is gepubliceerd.

Het kabinet onderschrijft dat factoren buiten de (publieke) gezondheidszorg, zoals
bestaanszekerheid en leefomstandigheden, van invloed kunnen zijn op de (mentale) gezondheid
en steunt dan ook de oproep mentale gezondheid te integreren in alle beleidsterreinen.

Ook onderschrijft het kabinet dat het voorkomen en vroegtijdige opsporing van mentale
problemen van groot belang is. Het kabinet hecht in dit kader aan een stevige sociale
basis en waardeert de inzet van de Commissie op het creëren van ondersteunende omgevingen
en sociale inclusie onder het «Healthier Together» initiatief. Het kabinet interpreteert
dit als een middel om participatie en hiermee mentaal welbevinden te bevorderen en
begrijpt dat de Commissie hierop inzet, maar merkt tegelijkertijd op dat het onduidelijk
is hoe de Commissie hier vorm aan wil geven. Het kabinet zal de Commissie om verduidelijking
vragen.

Het kabinet omarmt het uitwisselen van goede voorbeelden. Wel merkt het kabinet op
dat lidstaten onderling verschillen (zowel staatsrechtelijk als cultureel): hier dient
rekening mee gehouden te worden bij kennisuitwisseling.

Als het gaat om gezondheidsdeterminanten en preventie wil het kabinet bij de Commissie
en bij andere lidstaten onder de aandacht brengen dat preventie van (problematisch)
middelengebruik, goede verslavingszorg en het ontwikkelen van geïntegreerde behandeling
van co-morbiditeit (psychische problematiek en verslaving) ook bijdragen aan mentale
gezondheid.

Het kabinet herkent verder de zorg over het mentaal welbevinden van (een deel van)
de jongeren. Het kabinet hecht aan een aanpak die gericht is op het versterken van
mentale gezondheidsvaardigheden en het voorkomen van mentale problemen waar ook de
aanpak «Mentale gezondheid: van ons allemaal» voor staat. Het kabinet waardeert de
aandacht van de Commissie voor kinderarmoede: opgroeien in armoede brengt een hoger
risico op een slechtere (mentale) gezondheid met zich mee. Ook steunt het kabinet
de verdere implementatie van de EU Jeugdstrategie 2019–2027 die onder meer raakvlakken
heeft met dit thema. Tevens onderschrijft het kabinet het belang van een veilige digitale
omgeving en steunt het de inzet op de mentale gezondheid in het onderwijs zo lang
die ondersteunend van aard zijn. Het kabinet sluit zich aan bij de oproep van de Commissie
dat stemmen van jongeren gehoord moeten worden. Nederland geeft daar al op verschillende
manieren gevolg aan21.

Het kabinet onderschrijft dat mensen in een kwetsbare situatie een groter risico hebben
op mentale gezondheidsproblemen. Het kabinet waardeert de aandacht die de Commissie
heeft voor eenzaamheid en sociale isolatie en vindt het van belang op de vermindering
hiervan in te blijven zetten. Ook is het kabinet positief over de aandacht voor de
positie van vrouwen, verschillen op basis van gender en de lhbtiq-gemeenschap. Zo
blijkt bijvoorbeeld dat bi+ personen22 vaker een slechte mentale gezondheid hebben23 en erkent het kabinet dat seksueel geweld en seksueel grensoverschrijdend gedrag
langdurige gevolgen voor onder meer de mentale gezondheid kunnen hebben.

Het kabinet onderschrijft dat een goede werkomgeving van belang is voor een goede
gezondheid. Mentale gezondheid is een voorwaarde om goed te functioneren op het werk.
Het kabinet onderschrijft dat digitalisering – versneld door de COVID-19 pandemie
– nieuwe vormen van werken meebrengt die de mentale gezondheid van werkenden kunnen
aantasten. Het kabinet steunt opvolging van de resolutie van het Europees Parlement
van januari 202124 over het recht om offline te zijn, bij voorkeur op basis van een akkoord van sociale
partners over telewerk en bereikbaarheid buiten werktijd. Afspraken tussen werkgevers
en werknemers over bereikbaarheid kunnen bijdragen aan een betere werk-privébalans
en kunnen daarmee werkstress ten gevolge van nieuwe vormen van werken tegengaan. Daarbij
merkt het kabinet wel op dat het effect van digitalisering op de mentale gezondheid
van werkenden ook positief kan zijn, maar ziet dit onvoldoende terug in het voorstel
van de Commissie. Het kabinet zal dit blijvend onder de aandacht brengen. De door
de Commissie gepresenteerde peer review van de wetgeving en handhaving omtrent PSA sluit goed aan bij de integrale aanpak
van deze problematiek door Nederland en de oproep van Nederland tijdens de thematische
top over veiligheid en gezondheid op het werk in Stockholm van 15 en 16 mei jl. om
te komen tot sterkere EU-instrumenten voor de aanpak van psychosociale arbeidsbelasting.
Het kabinet zal in gesprekken met de Commissie en andere lidstaten de urgentie van
dit thema blijven benadrukken.

Het kabinet onderschrijft dat het recht op tijdige toegang tot betaalbare zorg van
goede kwaliteit van groot belang is. Deze gedachte vormt ook de basis van het IZA.
Het kabinet staat op hoofdlijnen positief tegenover de door de Commissie gepresenteerde
initiatieven op dit vlak in de mededeling die grotendeels aansluiten bij het huidige
beleid in Nederland en merkt ook op dat de gepresenteerde initiatieven een grote diversiteit
kennen. De Commissie stelt onder meer voor om nieuwe statistische informatie te vergaren
en indicatoren te ontwikkelen ten behoeve van het versterken van gegevensverzameling
en monitoring van voortgang van mentaal welzijn. Het kabinet merkt op dat de ontwikkeling
en de verzameling van nieuwe statistische informatie een kostbaar proces is. Het kabinet
benadrukt dat rekening moet worden gehouden met de kosteneffectiviteit en het nut
van deze informatie voor de beleidsvorming. Vanzelfsprekend moet ook de privacy van
burgers voldoende gewaarborgd zijn.

Het kabinet steunt de inspanningen om bewustwording en begrip over mentale gezondheid
te vergroten. Meer specifiek onderschrijft het kabinet dat kunst en cultuur een belangrijke
rol kunnen spelen bij het versterken van de mentale gezondheid.

Tot slot onderschrijft het kabinet dat het bewaken en bevorderen van goede mentale
gezondheid een wereldwijde kwestie is. Het kabinet hecht veel waarde aan de integratie
van mentale gezondheid en psychosociale steun in crisisrespons (noodhulp, opvang in
de regio, conflictpreventie, vredesopbouw) en is internationaal al meerdere jaren25 een aanjager hiervan26.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meerderheid van de lidstaten heeft, net zoals Nederland, aangegeven de strategie
te verwelkomen en de oproep om actie te steunen.

Ook in het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van
het Europees Parlement (EP) is breed begrip voor het probleem en wordt de integrale
aanpak van de Commissie ondersteund. Het EP benadrukt dat een alomvattende aanpak,
inclusief specifieke financiering dringend nodig is en een inclusievere, ondersteunende
en mentaal gezonde samenleving te bevorderen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De mededeling
heeft betrekking op het beschermen en verbeteren van de menselijke gezondheid en raakt
verschillende beleidsterreinen die raken aan mentale gezondheid. Op het terrein van
bescherming en verbetering van de menselijke gezondheidszorg is de EU bevoegd om het
optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen (artikel 6,
sub a, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het
doel van de aanpak is om lidstaten te ondersteunen in het versterken van beleidsdoelen
op de genoemde thema’s en de mentale gezondheid te versterken. Dit kan onder meer
worden bereikt door het delen van kennis, kunde en goede voorbeelden. Volgens de Commissie
heeft het merendeel van de lidstaten bovendien aangegeven behoefte te hebben aan ondersteuning
bij planning, capaciteitsopbouw en beleidsevaluatie van het bevorderen van mentale
gezondheid27. Daarnaast kunnen de ontwikkelingen die over landsgrenzen gaan, zoals de COVID-19
pandemie, de oorlog in Oekraïne, klimaatverandering, inflatie, toegenomen digitalisering
et cetera, de dagelijkse realiteit van mensen beïnvloeden en daarmee een invloed hebben
op de mentale gezondheid. Omdat deze ontwikkelingen over de landsgrenzen gaan, is
het belangrijk om mentale gezondheid niet alleen op nationaal niveau aan te pakken,
maar als lidstaten samen te werken. Een EU-aanpak is daarom een nuttige en wenselijke
aanvulling op nationaal beleid.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
Het voorgestelde optreden is op hoofdlijnen geschikt om de doelstellingen te bereiken,
omdat de aangekondigde initiatieven direct en indirect kunnen bijdragen aan het bevorderen
van de mentale gezondheid. Het voorgestelde optreden gaat niet verder dan noodzakelijk,
omdat het optreden zich lijkt te beperken tot een faciliterende rol vanuit de EU om
het beleid rondom mentale gezondheid met de genoemde initiatieven verder te ontwikkelen
en uit te voeren. De Commissie laat voldoende ruimte aan de lidstaten om prioriteiten
te stellen die aansluiten op het eigen nationale beleid. Bovendien sluit de integrale
aanpak in deze mededeling grotendeels aan bij de Nederlandse aanpak en zouden de initiatieven
die zijn gepresenteerd kunnen helpen de beweging naar een mentaal gezonde EU verder
te brengen.

d) Financiële gevolgen

In totaal is 1,23 miljard euro geïdentificeerd vanuit bestaande EU-programma’s om
de voorgestelde acties en initiatieven te financieren. De Commissie geeft aan alle
relevante financiële instrumenten van het EU-budget onder het 2021–2027 meerjarig
financieel kader (MFK) te mobiliseren om mentale gezondheidsuitdagingen aan te pakken
en de initiatieven te ondersteunen. Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de
EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van
de jaarbegroting.

Het totale budget van 1,23 miljard euro is gedeeltelijk (maar niet volledig) gespecificeerd
door de Commissie. Zo is voor 2022–2023 69,7 miljoen euro beschikbaar vanuit het EU4Health-programma voor acties die goede mentale gezondheid promoten. Ook wordt via het Horizon
Europe programma 765 miljoen euro aan fondsen gemobiliseerd om onderzoek en innovatie
projecten in de mentale gezondheid te ondersteunen. Nationale, regionale en lokale
autoriteiten kunnen daarnaast gebruik maken van Cohesiebeleidsfondsen, Europees Sociaal
Fonds Plus (ESF+) en Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (ERDF) om gelijke
toegang tot gezondheidszorg te versterken. Verder is in 2023 2 miljoen euro beschikbaar
om technische steun te bieden aan projecten in lidstaten aangaande mentale gezondheid
via Instrument voor technische ondersteuning (TSI). Voor projecten over cultuur, welzijn
en mentale gezondheid is 3,3 miljoen euro beschikbaar via het Programma Creatief Europa.
Om mentale gezondheid en psychische hulp bij noodgevallen te ondersteunen, wordt 28 miljoen
euro gemobiliseerd vanuit het Europees programma voor civiele bescherming en humanitaire
hulp. Het programma Burgerschap, Gelijkheid, Rechten en Waarde (2023–2024) biedt ook
financiering voor acties voor mentale gezondheid van kinderen en slachtoffers van
gender-gerelateerd geweld. Het Europees Agentschap voor Veiligheid en Gezondheid op
het Werk (EU-OSHA) financiële middelen beschikbaar om mentale gezondheid op het werk
aan te pakken.

Tot slot kunnen lidstaten gebruikmaken van de fondsen die beschikbaar zijn in Herstel-
en Veerkrachtfaciliteit (RRF)28 om de hervormingen en investeringen in gezondheid, waaronder mentale gezondheid,
door te voeren.

Kortom, de mededeling biedt de mogelijkheid tot (co)financiering van onderdelen van
de ontwikkeling en uitvoer van beleid op mentale gezondheid. (Eventuele) budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen,
conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De mededeling heeft naar verwachting geen directe gevolgen voor de regeldruk voor
overheid, burgers en bedrijven. Wel zal per initiatief waar Nederland mogelijk bij
aansluit scherp gekeken worden of de gewenste monitoring en gegevensverzameling geen
onevenredige administratieve lasten opleveren voor bijvoorbeeld burgers, gemeenten
en zorgaanbieders.

Ten aanzien van de concurrentiekracht zijn er geen effecten bekend van de voorgestelde
aanpak op het Europese concurrentievermogen, aangezien de mededeling geen directe
gevolgen heeft voor het bedrijfsleven en geen bindende verplichtingen oplegt voor
betrokken partijen.

Het voorstel stimuleert samenwerking met de Commissie, tussen de lidstaten en met
(spelers uit) derde landen om mentale gezondheid wereldwijd aan te pakken. Zo biedt
de mededeling bijvoorbeeld met de EU Global Health Strategy handvatten om ook op mondiaal
niveau bij te dragen aan het verbeteren van de (mentale) gezondheid en welzijn wereldwijd.
De Commissie geeft aan dat de EU het goede voorbeeld kan geven door gerichte bijdragen
op internationaal niveau te leveren en waar nodig de convergentie te bevorderen.