Brief regering : Tariefonderzoek nieuwe HRN-concessie

Nr. 1125
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2023

Hierbij bied ik u het tariefonderzoek aan dat in mijn opdracht door PwC en MuConsult
is uitgevoerd in het kader van de nieuwe concessie voor het hoofdrailnet (HRN). Dit
onderzoek is bij de aanbieding van het Programma van Eisen (PvE) aan uw Kamer aangekondigd.1 De centrale vraag in dit onderzoek is hoe het tariefinstrument effectiever kan worden
ingezet om reizigers te spreiden. Naar aanleiding van een aantal aangenomen moties
na het commissiedebat over het PvE op 1 november 2022, is dit onderzoek met twee thema’s
uitgebreid. Allereerst is onderzocht hoe een mogelijke regierol van IenW kan worden
vormgegeven bij de jaarlijkse vaststelling van de tarieven en wat daar de implicaties
en risico’s bij zijn. Daarnaast is onderzocht hoe er gekomen kan worden tot meer tariefintegratie
tussen het HRN en andere vervoerders en modaliteiten.

In deze brief licht ik de implicaties van de onderzoeksresultaten toe voor het verdere
concessieverleningsproces. Ik zal dit doen aan de hand van de drie thema’s die in
dit onderzoek aan bod zijn gekomen: tariefdifferentiatie, tariefbevoegdheid en tariefintegratie.
Tot slot ga ik in op enkele andere concessie-overstijgende thema’s op het gebied van
betalen in het openbaar vervoer. Met het onderzoeksrapport en deze brief geef ik invulling
aan in totaal zes moties en zeven toezeggingen.2

Op het gebied van tariefdifferentiatie beraad ik mij nog op de exacte concessiebepalingen
en informeer uw Kamer daarover uiterlijk in augustus

In de eerste fase van het tariefonderzoek stond het thema tariefdifferentiatie centraal.
Het doel van tariefdifferentiatie is om reizigers beter te spreiden over de dag, over
de week en binnen de spits. Tegelijkertijd biedt dit aanknopingspunten om juist in
het dal meer reizigers in de trein te krijgen en zo de beschikbare capaciteit beter
te gebruiken. NS heeft in dit kader een verkenning uitgevoerd naar de invoering van
een nieuw tariefstelsel, waarbij het differentiëren van tarieven naar tijd en/of plaats
een middel is om dat doel te bereiken.

Ik heb uw Kamer in april laten weten dat NS in de nieuwe concessie – binnen kaders
– ruimte krijgt om de tarieven te differentiëren naar tijd en/of plaats.3 Het tariefonderzoek laat zien dat de voorstellen die NS heeft gedaan voor een nieuw
tariefstelsel een goede basis kunnen vormen voor een gedifferentieerd tariefsysteem.
De kern van deze voorstellen is dat naast de gereisde afstand ook het moment/tijdstip
van de reis en kwaliteit van de verbinding een belangrijke rol zullen spelen bij de
hoogte van de tarieven. In de basis steun ik deze denkrichting, maar ik ben me ervan
bewust dat de uiteindelijke uitwerking, de instelwaarden en de wijze van implementeren
bepalend zijn voor wat dit voor de reizigers en specifieke doelgroepen betekent. NS
werkt op dit moment aan meerdere voorstellen, maar de exacte waarden van de verschillende
elementen liggen nog niet vast. Daarnaast werkt NS aan een implementatiestrategie.
De onderzoekers hebben een afweegkader ontwikkeld, waarlangs de voorstellen van NS
kunnen worden getoetst. Dit afweegkader geeft bouwstenen om in de concessie kaders
voor tariefdifferentiatie neer te leggen. Op dit moment beraad ik mij nog over de
exacte concessiebepalingen op dit punt en ben ik hierover nog in gesprek met NS. Uw
Kamer wordt hierover geïnformeerd bij de aanbieding van de ontwerpconcessie, uiterlijk
in augustus 2023.

De tariefbevoegdheid wil ik net als nu bij NS beleggen binnen de tariefkaders die
in de concessie worden vastgelegd

Uw Kamer heeft de regering met de motie van de leden De Hoop en Van Ginneken gevraagd
te overwegen om de tariefbevoegdheid niet langer geheel aan NS te mandateren.4 Om die reden heb ik dit thema bij het tariefonderzoek betrokken. In lijn met de adviezen
van de onderzoekers wil ik de tariefbevoegdheid, net als nu het geval is, bij NS beleggen
en dit inkaderen met de tariefbepalingen voor de beschermde kaartsoorten, die in de
nieuwe concessie worden vastgelegd. De reden dat ik hiervoor kies, is dat deze rolverdeling
het beste aansluit bij de sturing en ordening die met de nieuwe (en huidige) HRN-concessie
wordt beoogd. Hierbij stuur ik als concessieverlener zoveel mogelijk op output (prestaties)
en is de vervoerder verantwoordelijk voor de wijze waarop die prestaties worden bereikt.
De opbrengstverantwoordelijkheid ligt daarbij bij de vervoerder. Het rapport geeft
aan dat een grotere sturing op tarieven de ruimte voor de vervoerder beperkt om de
prestatie-eisen van de concessie te halen. De onderzoekers adviseren dat IenW wel
moet ingrijpen als de betaalbaarheid in het geding komt. Om die betaalbaarheid te
borgen wil ik, net als in de huidige concessie, beschermde reisrechten aanwijzen en
de tariefontwikkeling daarvan reguleren.

Ook in de nieuwe concessie wil ik toetsen of het jaarlijkse voorstel van NS voor tariefvaststelling
binnen de tariefkaders plaatsvindt. Het verschil met regionale concessies is dat ik
op dit punt geen formeel instemmingsrecht inricht. Ik benadruk dat formele instemming
door de concessieverlener ook niet tot lagere tarieven leidt. In het geval van afwijzing
van het tariefvoorstel of lagere vaststelling door de concessieverlener, zien we namelijk
dat de financiële effecten meestal door de concessieverlener worden gedragen. Formele
sturing op tarieven kan dus niet zonder daar ook de financiële verantwoordelijkheid
voor te dragen.

De voorgestelde koers past ook binnen het juridisch kader waartoe ik mij als concessieverlener
moet verhouden. Artikel 32, tweede lid, sub d, van de Wet personenvervoer 2000 bepaalt
dat een concessieverlener aan een concessie voorschriften ten aanzien van de tarieven,
de modellen van vervoerbewijzen en de vervoersvoorwaarden moet verbinden. Door in
de nieuwe concessie duidelijke tariefkaders neer te leggen waarbinnen NS zich moet
bewegen, geef ik invulling aan deze wettelijke verplichting.

Ik ben met vervoerders en andere concessieverleners in gesprek om te komen tot meer
tariefintegratie en eis van NS medewerking aan dit proces

Het thema «tariefintegratie» is een veelomvattend begrip en raakt direct aan de tariefbevoegdheid
van decentrale overheden. In het tariefonderzoek is nauwkeurig onderzocht wat op dit
gebied al is gerealiseerd en wat nog niet. Bij de vraagstelling in het onderzoek is
rekening gehouden met de aangenomen moties na het commissiedebat over het PvE op 1 november
2022 (Kamerstuk 29 984, nrs. 1073 en 1074):

• de motie van het lid Van Ginneken die de regering verzoekt in kaart te brengen hoe
landelijke en regionale tariefintegratie, waaronder noodzakelijke wijzigingen in wet-
en regelgeving, bewerkstelligd kan worden;5

• de motie van de leden Van Ginneken en Van der Molen, die de regering verzoekt voor
de zomer te komen met een routekaart om een einde te maken aan het dubbele opstaptarief
en incheckpoortjes per vervoerder;6

• de motie van het lid Van der Graaf, die de regering verzoekt in de onderhandelingen
met de NS ernaar te streven dat NS zich aansluit bij het minimumtarief zoals is opgenomen
in het Landelijke Tarievenkader van de decentrale concessieverleners.7

Het onderzoek maakt een helder onderscheid tussen drie vormen van tariefintegratie:
integratie van betaalwijzen, tariefharmonisatie en productintegratie. Om op deze drie
thema’s stappen te zetten is er geen wijziging van wet- en regelgeving nodig, maar
valt of staat dit bij (landelijke) afspraken hierover tussen vervoerders en concessieverleners.
Ook de beschikbare financiële middelen en de technische haalbaarheid zijn van groot
belang. Ik ga kort op deze drie thema’s in.

Op het gebied van integratie van betaalwijzen constateren de onderzoekers dat daar
al sprake van is, onder meer vanwege de OV-chipkaart en de invoering van OVpay. Deze
integratie van betaalwijzen draagt bij aan een soepele deur-tot-deur-reis voor de
reiziger. Ik juich dit zeer toe.

Op het gebied van tariefharmonisatie constateert het rapport dat de verschillende
concessies in essentie allemaal basistarief kennen, met daarbovenop een variabel tarief
(vaak per kilometer). In het Landelijk Tarievenkader, dat vanuit bus-tram-metro-partijen
is opgesteld, is een vast basistarief afgesproken. De hoogte van het variabele tarief
verschilt tussen concessies en modaliteiten. Dit is onder meer het gevolg van verschillende
(regionale) beleidsdoelstellingen en verschillen in de kosten per concessie en per
modaliteit. Zo zijn de kosten voor het vervoer per trein over het algemeen hoger dan
voor andere modaliteiten, bijvoorbeeld vanwege de kosten voor materieel. Ook is de
reisafstand op het spoor gemiddeld genomen langer dan bij bus, tram en metro. Gegeven
deze verschillen zie ik geen aanleiding om tarieven in het hele OV-systeem te harmoniseren.
Ik leg dus ook niet de verplichting aan NS op om zich aan te sluiten bij het Landelijke
Tarievenkader van de decentrale concessieverleners. Wat ik daarin meeweeg is dat de
onderzoekers constateren dat bij het regionale spoor een vergelijkbare systematiek
als die van NS wordt gehanteerd en dat de regionale spoorconcessies ook geen verplichting
kennen om zich bij het Landelijke Tarievenkader aan te sluiten.

Op het gebied van productintegratie geven de onderzoekers aan dat met de OV-chipkaart
een groot deel van de drempels voor reizigers bij het reizen met meerdere OV-modaliteiten
zijn beslecht. Daarnaast bestaan er diverse abonnementsvormen die bij verschillende
treinvervoerders gebruikt kunnen worden. Tegelijkertijd zijn er slechts een beperkt
aantal abonnementsvormen die bij andere modaliteiten geldig zijn, al zijn er goede
regionale voorbeelden (zoals in Utrecht en Almere). Dit soort abonnementsvormen (productintegratie)
komt tot stand door een samenspel tussen verschillende vervoerders en (regionale)
concessieverleners. Productintegratie vraagt om maatwerk, op basis van (regionale)
behoeften van reizigers. Ik wil dat NS hierover continu met de sector in gesprek blijft,
omdat ik zie dat er al goede voorbeelden zijn. Daarom leg ik in de concessie vast
dat NS zich moet inspannen om met andere concessiehoudende vervoerders multimodale
reisproducten aan te bieden, als de meerwaarde voor reizigers is aangetoond.

Eén van de aangenomen moties vraagt specifiek om een routekaart om een einde te maken
aan het dubbele opstaptarief. Tussen het HRN en het regionale spoor is er al geen
sprake meer van een dubbel opstaptarief. De onderzoekers hebben dus gekeken naar wat
er nodig is om tot een enkelvoudig opstaptarief in de hele OV-keten te komen, inclusief
bus, tram en metro. De onderzoekers geven overigens aan dat uit gesprekken blijkt
dat decentrale OV-autoriteiten vrijwel geen klachten over het dubbel opstaptarief
ontvangen. Ik zie desondanks de voordelen van een enkelvoudig opstaptarief: het kan
de drempel voor een multimodale reis verder verlagen en niet voor niets is deze stap
binnen het spoorse domein al gezet. Dit heeft overigens wel geleid tot gemiddeld hogere
tarieven op het spoor, om te compenseren voor de misgelopen opbrengsten bij vervoerders.
Ik kan het afschaffen van het dubbele opstaptarief niet eenzijdig van NS eisen, omdat
het ingrijpt in de tariefbevoegdheid van de opdrachtgevers voor het regionale openbaar
vervoer. Bovendien heeft het afschaffen van een dubbel opstaptarief grote financiële
impact. Het rapport becijfert dat de vervoerders hierdoor tot wel € 210 miljoen per
jaar aan opbrengsten mislopen. Die rekening moet worden betaald, ofwel door de reiziger,
ofwel door de belastingbetaler. Over dit thema zijn landelijke afspraken nodig in
NOVB-verband. Ik heb dit inmiddels in het NOVB geagendeerd. Na de zomer vindt, naar
aanleiding van het onderzoeksrapport, inhoudelijke behandeling van dit thema plaats.

Voor alle hierboven genoemde thema’s geldt dat ik vanuit mijn rol als concessieverlener
voor het HRN wil dat NS constructief deelneemt aan de NOVB-gesprekken over concessie-overstijgende
tariefvraagstukken. Deze eis leg ik, net als in de huidige concessie, expliciet in
de nieuwe concessie vast.

Concessie-overstijgende thema’s op het gebied van betalen worden verder geadresseerd
in NOVB-verband

Na het commissiedebat over het PvE op 1 november 2022 zijn er ook enkele moties aangenomen
die vooral technisch van aard zijn. Dan gaat het specifiek om het afschaffen van de
incheckpoortjes per vervoerder8, de geld-terug-bij-vertragingsregeling ook laten gelden bij overstappen tussen verschillende
spoorvervoerders9 en het vastleggen van het Kids Vrij abonnement in NOVB-verband.10 Deze thema’s hebben vanwege hun technische aard geen plek gekregen in het tariefonderzoek.
Wel zijn op deze thema’s separaat stappen gezet:

• In het NOVB is aan de vervoerders gevraagd om in beeld te brengen wat nodig is om
te komen tot uniforme in- en uitcheckpoorten en welke impact dit heeft. De vervoerders
concluderen dat enkelvoudig in- en uitchecken in de treinketen noodzakelijk is om
te komen tot uniforme in- en uitcheckpoorten. Enkelvoudig in- en uitchecken maakt
echter geen deel uit van de invoering van OVpay, het nieuwe betaalsysteem in het OV,
maar raakt daar wel aan en het nieuwe betaalsysteem geeft ook meer mogelijkheden daartoe.
Er is een drietal opties op conceptueel niveau benoemd die verder uitgewerkt moeten
worden. Daarmee lijkt er perspectief op de invoering, al kan met de technische uitwerking
pas gestart worden nadat OVpay volledig geïmplementeerd is. In het NOVB monitor ik
de voortgang van de implementatie van OVpay. Daardoor kan ik ook goed inschatten wanneer
de start van de uitwerking kan plaatsvinden en om ervoor te zorgen dat er naast de
technische uitwerking geen verdere belemmeringen meer bestaan. Ik verwijs hierbij
ook naar de Kamerbrief van 4 februari 2019 over de Vervolgaanpak overstapproblematiek OV-chipkaart.11

• Twee jaar geleden is de Passagiersrechtenverordening Spoor (EU) 2021/782 vernieuwd,
en deze is vanaf juni dit jaar van toepassing in Nederland. Geld terug bij vertraging
(GTBV) bij overstappen tussen verschillende spoorvervoerders is geen eis uit de Europese
Richtlijn passagiersrechten, maar een inspanningsverplichting. In het belang van de
reiziger ga ik met de consumentenorganisaties en spoorvervoerders uit het NOVB bekijken
of, en zo ja hoe, we hieraan invulling kunnen geven.

• Na de NOVB-conferentie over betaalbaar en voldoende OV van 16 februari 2023 zijn verschillende
oplossingsrichtingen verkend, zoals nieuwe (goedkope) landelijke proposities voor
reizigers (waaronder kinderen). Het doel daarvan is het gebruik van het OV te stimuleren
en de reizigers beter over de dag te spreiden. Zoals ik in mijn brief van 21 april
jl. aan uw Kamer aankondigde, zijn in het NOVB de mogelijkheden besproken om reizigers
met aantrekkelijke aanbiedingen te stimuleren over te stappen naar de nieuwe betaalwijzen
en daarmee ook het gebruik van het OV te vergroten.12 Er is echter ook geconcludeerd dat er momenteel onvoldoende middelen zijn. Ik heb
vervoerders gevraagd om te blijven ontwikkelen. Het Kids Vrij abonnement is al geldig
bij alle treinvervoerders en op regionale schaal zijn er tal van mogelijkheden om
goedkoop of gratis te reizen voor kinderen tot twaalf jaar (zie hiervoor ook een eerdere
NOVB-inventarisatie naar dit thema13).

Net als de eerder genoemde thema’s rondom tariefintegratie, zijn de hierboven genoemde
thema’s over betalen concessie-overstijgend. Deze kunnen niet aan één vervoerder worden
opgelegd, maar vergen vaak uitwerking in NOVB-verband. Uw Kamer wordt separaat geïnformeerd
over de voortgang.

Tot slot

In de komende weken werk ik aan het voltooien van de ontwerpconcessie, aan de hand
van de binnengekomen reacties uit de stakeholderconsultatie. Ik geef ook de resultaten
van het tariefonderzoek een plek in de ontwerpconcessie. Uiterlijk in augustus 2023
bied ik de ontwerpconcessie aan uw Kamer aan.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen