Brief regering : Uitvoering moties en toezeggingen Wet open overheid (Woo)

Nr. 73 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2023

Op 26 april 2022 en 8 juli 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voorbereiding
op en de implementatie van de Wet open overheid (Woo).1 Met deze brief informeer ik uw Kamer opnieuw over de voortgang van de implementatie
van deze wet, iets meer dan een jaar na inwerkingtreding. Sinds de inwerkingtreding
van de Woo zijn belangrijke stappen gezet richting een opener overheid. Zo zijn alle
bestuursorganen aan de slag gegaan met de implementatie van de Woo, worden sinds 20 september
2022 alle beslisnota’s bij Kamerstukken actief openbaar gemaakt2, is het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) ingesteld en worden
verschillende maatregelen genomen rond het bewaren en beheren van chatberichten.3

Een jaar na inwerkingtreding van de Woo moet ik helaas constateren dat ondanks alle
gepleegde inspanningen de uitvoering van de nieuwe wet onder druk staat.

Openbaarheid is een blijvende opgave voor bestuursorganen en er moeten nog belangrijke
stappen worden gezet, zoals in de tijdige beantwoording van informatieverzoeken en
in de verbetering van de informatiehuishouding. In deze Kamerbrief zal ik een toelichting
geven op de voortgang en uitvoering van de openstaande toezeggingen en aangenomen
moties rondom (de Wet) open overheid, beginnend met uw Kamer te informeren over de
Woo-invoeringstoets.

Deze brief wordt gelijktijdig aangeboden aan de Eerste Kamer.

De Woo-invoeringstoets

De uitvoering van de Wet open overheid (Woo) gaat nog niet goed. Een jaar na inwerkingtreding
van de Woo blijkt dat de uitvoering van deze nieuwe wet op onderdelen knelt. Zo wordt,
ondanks inspanningen, aanzienlijke kosten en forse personele inzet, een groot deel
van de informatieverzoeken bij de Rijksoverheid op dit moment buiten de wettelijke
termijn afgehandeld.4 Dit is een onwenselijke situatie, verzoekers moeten te lang wachten op overheidsinformatie
en bestuursorganen kunnen ondanks de hoge kosten en personele inzet toch niet voldoen
aan de wet. Om deze reden heb ik uw Kamer toegezegd dit jaar een invoeringstoets op
de Woo te laten uitvoeren. Met deze Woo-invoeringstoets moet specifieker in kaart
worden gebracht op welke punten het openbaarheidsbeleid in Nederland precies vastloopt
en welke aanvullende maatregelen moeten worden genomen om dit te verbeteren.

Een invoeringstoets is een nieuw evaluatie-instrument ten behoeve van kwaliteitsverbetering
rondom nieuwe regelgeving. Een dergelijke evaluatietoets kan een jaar na inwerkingtreding
van een nieuwe wet worden benut om te kunnen inspelen op signalen van burgers, organisaties
en bedrijven over de werking van de nieuwe wet in de praktijk en om knelpunten uit
de uitvoeringspraktijk in beeld te brengen. In de brief van de Minister voor Rechtsbescherming
van 21 april 2022 wordt dit nieuwe instrument nader toegelicht.5

In de Woo-invoeringstoets wordt een inventarisatiestudie gedaan naar knelpunten die
door gebruikers en uitvoerders van de Woo worden ervaren, alsmede best practices. Naast een dergelijke inventarisatiestudie zal het rapport concrete aanbevelingen
bevatten voor de geconstateerde knelpunten van de Woo, aan de hand van de feitelijke
inventarisatie naar knelpunten en best practices. Tevens zullen de onderzoekers gebruik maken van de inzichten uit het rechtsvergelijkend
onderzoek naar openbaarheidswetgeving van de Universiteit Leiden. De invoeringstoets
wordt uitgevoerd door een onafhankelijk onderzoeksbureau.6 Ook wordt voor de invoeringstoets een begeleidingscommissie ingesteld, bestaande
uit vertegenwoordigers van zowel gebruikers als van bestuursorganen. Zowel bij het
uitvoeren van het onderzoek als bij het inrichten van de begeleidingscommissie wordt
zorggedragen dat recht wordt gedaan aan verschillende perspectieven en ervaringen.
De onderzoeksopdracht is als bijlage toegevoegd aan deze brief (bijlage 1).7

De rapportage over de invoeringstoets wordt in het najaar verwacht. Dit rapport zal
na oplevering met uw Kamer worden gedeeld. Na oplevering zullen het ACOI en de regeringscommissaris
Informatiehuishouding worden gevraagd om te reflecteren op de uitkomsten van de invoeringstoets
en te komen met een advies. Het rapport zal als input dienen voor verdere maatregelen
om het Nederlandse openbaarheidsstelsel voor gebruikers en uitvoerders te verbeteren.

Reflectie op het rechtsvergelijkend onderzoek

In het rechtsvergelijkend onderzoek naar openbaarheidswetgeving van de Universiteit
Leiden worden verschillende overwegingen gegeven voor het Nederlandse openbaarheidsstelsel,
voortkomend uit vergelijkingen met de wettelijke stelsels van andere Europese landen.8 Het rechtsvergelijkend onderzoek naar openbaarheidswetgeving laat zien dat andere
landen op een aantal belangrijke onderdelen andere keuzes hebben gemaakt. Het gaat
hierbij onder andere om het (beperktere) documentbegrip en het begrenzen van de omvang
van informatieverzoeken. Hieronder zal een eerste reflectie gegeven worden op deze
aspecten uit het onderzoek, conform eerdere toezegging in de aanbiedingsbrief bij
oplevering van het rapport in oktober 2022.9 Zoals hiervoor is vermeld, wordt het rechtsvergelijkend onderzoek betrokken bij de
concrete aanbevelingen ter verbetering van de knelpunten van de Woo in de eerdergenoemde
Woo-invoeringstoets. Hierdoor zal duidelijker worden welke internationale voorbeelden
het beste zijn om het Nederlandse stelsel te verbeteren.

Het documentbegrip: welke documenten vallen onder het recht op informatie?

Uit het onderzoeksrapport blijkt dat het recht op publieke informatie in de Nederlandse
openbaarheidswetgeving breed gedefinieerd is. In beginsel kan onder het wettelijk
kader van de Woo alle soorten en aantallen documenten opgevraagd worden, waaronder
chatberichten en e-mails. In andere Europese landen wordt dit nader begrensd. Zo heeft
een aantal landen, bijvoorbeeld Zweden, in haar wetgeving bepalingen opgenomen waarmee
het recht op toegang tot informatie is beperkt tot «officiële documenten» of «voltooide
documenten». Dit betekent dat bepaalde soorten documenten, bijvoorbeeld interne e-mails
en chatberichten, niet opgevraagd kunnen worden in het kader van een informatieverzoek.
In vergelijking met andere landen is er in Nederland dus veel opvraagbaar.

Openbaarmaking op verzoek en begrenzingen van de omvang van verzoeken

Als stelselverantwoordelijk Minister voor het openbaarheidsbeleid vind ik dat informatieverzoeken
vanuit het belang van openbaarheid sneller afgehandeld moeten worden. Alleen zo kunnen
burgers en journalisten tijdig informatie ontvangen. Uit het rechtsvergelijkend onderzoek
komt het algemene beeld naar voren dat in de meeste landen een beslistermijn van vier
weken wordt gehanteerd. Met uitzondering van Frankrijk hebben de onderzochte landen
geen problemen met het halen van de beslistermijn van informatieverzoeken. Belangrijk
om hierbij op te merken is dat verschillende stelsels moeilijk met elkaar te vergelijken
zijn als het gaat om beslistermijnen zonder de context erbij te betrekken. Het eerdergenoemde
documentbegrip speelt hierbij een belangrijke rol. Daarnaast blijkt uit het rechtsvergelijkend
onderzoek niet wat de gemiddelde omvang is van het aantal verstrekte documenten. Relevant
hierbij is dat verschillende van de onderzochte landen regelingen hebben die de omvang
van informatieverzoeken begrenst. In het Verenigd Koninkrijk wordt bijvoorbeeld een
maximale duur van 24 werkuren gehanteerd voor het vinden en bij elkaar zetten van
de gevraagde informatie. In Estland en Denemarken kunnen verzoeken worden afgewezen
als het een grote hoeveelheid informatie omvat. Doordat deze bepalingen er in beginsel
voor zorgen dat informatieverzoeken in die landen minder omvangrijk zijn, is de zoekslag
minder groot en kan informatie sneller openbaar worden gemaakt.

Deze en andere inzichten uit het rechtsvergelijkend onderzoek zullen, zoals aangegeven,
benut worden voor de concrete aanbevelingen bij de invoeringstoets.

Digitaal werkbezoek aan Noorwegen

Op 9 mei jl. heeft een digitaal werkbezoek over open overheid aan Noorwegen plaatsgevonden.
Een rapportage van dit werkbezoek is als bijlage toegevoegd aan deze brief (bijlage 2).
Eerder zijn vier werkbezoeken afgelegd aan Denemarken (fysiek), Finland, Estland en
Letland (alle digitaal).10 Doel van deze werkbezoeken was om inspiratie op te doen en kennis en ervaringen uit
te wisselen. Uit dit werkbezoek bleek dat de termijn om een informatieverzoek af te
handelen in Noorwegen gemiddeld 3 dagen is, en dat Noorwegen rondom het documentbegrip
en de begrenzing van de omvang van verzoeken andere keuzes heeft gemaakt. Noorwegen
hanteert, in tegenstelling tot Nederland, een documentenstelsel waarbij alleen concreet
omschreven documenten kunnen worden opgevraagd. Documenten voor intern gebruik en
interne correspondentie vallen onder wettelijke (relatieve) uitzonderingsgronden,
waardoor die in de regel niet verstrekt worden. Het is uiteindelijk aan Noorse overheidsorganisaties
zelf om te bepalen of zij dergelijke documenten openbaar maken. Daarnaast stelt Noorwegen
grenzen aan de werklast van verzoeken en kan het een verzoek afwijzen als het niet
specifiek genoeg is of als de documenten moeilijk kunnen worden gevonden op hun elektronische
documentenregister, genaamd eInsynn.11

Uitvoering aangenomen moties Wet open overheid

Op 29 maart jl. vond een tweeminutendebat plaats naar aanleiding van het commissiedebat
Wet open overheid van 16 maart 2023. Tijdens het debat zijn vier moties ingediend
en aangenomen door uw Kamer (d.d. 4 april 2023). Hierbij informeer ik uw Kamer over
de uitvoering van deze moties.

Kamerstuk 32 802, nr. 62

Motie van het lid Leijten over de verantwoordelijkheid voor invoering van de Woo beleggen
bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en toezeggingen over
de gefaseerde inwerkingtreding van de actieve openbaarmaking en het aansluitplan.

In de motie van het lid Leijten (SP) wordt de regering verzocht om mijn ministerie
verantwoordelijk te maken voor het formuleren van heldere en eenduidige definities
over de verplichte openbaar te maken informatiecategorieën. Voorts vraagt de motie
om de verdeling van de budgetten ten behoeve van de verbetering van de informatiehuishouding
over de ministeries.

Een belangrijk onderdeel van de Woo is de verplichting tot actieve openbaarmaking
van zeventien informatiecategorieën (zie bijlage 3) door alle bestuursorganen.12 Deze verplichting is nu nog niet van kracht, maar treedt gefaseerd in werking (per
informatiecategorie) omdat organisaties tijd nodig hebben de openbaarmaking van de
verschillende categorieën voor te bereiden en in te richten. In mijn brief van 8 juli
2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de implementatiestrategie die bij deze gefaseerde
invoering wordt gehanteerd.13 Vanuit mijn coördinerende rol worden interbestuurlijke werkgroepen ingericht die
de definities van de zeventien informatiecategorieën zullen concretiseren. De eerste
vier werkgroepen zijn reeds gestart en tussenresultaten van deze werkgroepen zijn
beschikbaar gesteld voor een informele consulatie.14

De Woo schrijft voor dat actieve openbaarmaking plaatsvindt door middel van een digitale
infrastructuur die door de Minister van BZK in stand wordt gehouden. Het doel daarvan
is om alle informatie die bestuursorganen onder de Woo actief openbaar moeten maken,
op één plek voor iedereen vindbaar en doorzoekbaar te maken. Op advies van AcICT heb
ik gekozen voor een eenvoudige infrastructuur, die relatief snel te realiseren is,
zodat de Woo sneller volledig in werking kan treden. Ik heb uw Kamer daarover in mijn
brief van 23 december 2022 ingelicht.15

Deze eenvoudige technische oplossing heeft de vorm van een verwijsindex (de «Woo-index»)
met zoekfunctie. De Woo-index verwijst naar de informatie die door bestuursorganen
op internet is gepubliceerd. De zoekfunctie maakt deze informatie doorzoekbaar. De
Woo-index is – nog zonder ondersteunende zoekfunctie – sinds 19 juni jl. operationeel.
Na de zomer zal de zoekfunctie worden toegevoegd. Over de Woo-index en de implementatiestrategie
is een brief (d.d. 8 juni 2023)16 uitgegaan naar ruim 900 organisaties die onder de Woo vallen, waaronder ook uw Kamer,
met daarin de oproep om aan te sluiten, met een begeleidende instructie.

Om hun informatie actief openbaar te maken via de Woo-index, hoeven bestuursorganen
per informatiecategorie uitsluitend de internetlocatie in de Woo-index te registreren
waar zij hun informatie in die categorie hebben gepubliceerd. Er is geen sprake van
het aanleveren van documenten, alleen van het aanleveren van publicatielocaties. Deze
technische oplossing maakt een specifiek aansluitplan overbodig: iedere organisatie
die informatie in de Woo-categorieën publiceert, kan deze informatie direct eenvoudig
vindbaar en straks ook doorzoekbaar maken via de Woo-index.

Met de Woo-index en zoekfunctie kan al op korte termijn de reeds openbaar gemaakte
informatie van bestuursorganen vanaf één plek voor de burger ontsloten worden. De
Woo-index en de zoekfunctie kunnen vervolgens –  indien dat nodig blijkt op basis
van praktijkervaringen en gebruikersonderzoek – verder worden doorontwikkeld. Tijdens
het vullen van de Woo-index met de zeventien categorieën is deze al publiekelijk toegankelijk.17 Zodra de zoekfunctie operationeel is en de vulling substantiëler, zal ook toegang
vanaf de voorpagina van overheid.nl geboden worden.

Voor wat betreft de verdeling van de budgetten heb ik tijdens het tweeminutendebat
aangegeven dat deze al over de verschillende ministeries zijn verdeeld. Wel heb ik
toegezegd dat uw Kamer jaarlijks geïnformeerd zal worden over hoe het gaat met de
verbetering van de informatiehuishouding. Gezamenlijk met de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties
en Digitalisering informeer ik uw Kamer hierover met het Meerjarenplan Openbaarheid
en Informatiehuishouding (MJP) en jaarlijks in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk
(JBR).

Kamerstuk 32 802, nr. 63

Motie van het lid Leijten over voor de zomer met een haalbaar plan komen voor een
beter gestructureerde en gecoördineerde invoering van de Woo

Tijdens het debat op 29 maart jl. (Handelingen II 2022/23, nr. 67, item 8) is toegezegd dat aan deze motie van het lid Leijten (SP) invulling wordt gegeven
met het Meerjarenplan Openbaarheid en Informatiehuishouding (MJP). Dit meerjarenplan
komt voort uit artikel 6.2 van de Woo en gaat over de wijze waarop bestuursorganen
hun digitale overheidsinformatie duurzaam toegankelijk maken. Momenteel werk ik, gezamenlijk
met de Staatssecretaris Cultuur en Media (Archiefwet) en de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties
en Digitalisering (rijksbrede informatiehuishouding), aan het MJP voor de Rijksoverheid.
Dit MJP zal gezamenlijk met de meerjarenplannen van de medeoverheden (gemeenten, provincies,
waterschappen) aangeboden worden aan uw Kamer. Tijdens het commissiedebat Archivering
van stukken door bewindspersonen onder de archiefwet en de Woo/Wob (d.d. 24 mei 2023)
is toegezegd om deze meerjarenplannen voor Prinsjesdag aan uw Kamer aan te bieden.

Kamerstuk 32 802, nr. 64 (t.v.v. Kamerstuk 32 802, nr. 60)

Gewijzigde motie van het lid Omtzigt c.s. over het binnen acht maanden uitvoeren van
de rechterlijke uitspraken op het verstrijken van termijnen en de Kamer op de hoogte
stellen van niet-uitgevoerde uitspraken

In september 2022 heb ik uw Kamer voor het eerst inzicht geboden in de rechterlijke
uitspraken in primaire Wob-zaken waarbij ministeries een termijn is gezet om een besluit
te nemen, die termijn vervolgens is overschreden en ministeries daardoor een dwangsom
verschuldigd zijn (2019 t/m 2021).18 Ik vind het van belang om ook daar open en transparant over te zijn. In het kader
hiervan hebben we in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk (JBR), die in mei 2023
aan uw Kamer is aangeboden, ook gerapporteerd over de afhandeling van informatieverzoeken.19 Dit wordt vanaf heden jaarlijks onderdeel van de rapportage.

Naar aanleiding van de aangenomen gewijzigde motie van het lid Omtzigt c.s. heb ik
een nieuwe uitvraag bij de ministeries gedaan. Daarbij heb ik de ministeries verzocht
om zowel een update ten opzichte van het vorige overzicht te geven als een aanvullend
overzicht aan te leveren met de nieuwe rechterlijke uitspraken in primaire Wob/Woo-zaken
waarbij een dwangsom is verbeurd (periode 1 januari 2022 tot 1 juni 2023). Deze overzichten
zijn als bijlage 4 bijgevoegd bij deze brief. Uit de nieuwe gegevens die ik van de
ministeries heb ontvangen blijkt dat 164 van de 180 verzoeken die op het vorige overzicht
stonden vermeld inmiddels zijn afgehandeld. Voor wat betreft het overzicht met nieuwe
rechterlijke uitspraken blijkt uit de gegevens die ik van de ministeries heb ontvangen
dat 111 van de 155 verzoeken op dat overzicht zijn afgehandeld.

Vanaf heden zal ik driemaandelijks een bijgewerkt overzicht met uw Kamer delen. Het
volgende overzicht zal bestaan uit alle uitspraken van bijlage 4 waarbij is aangegeven
dat het verzoek nog niet is afgehandeld en alle nieuwe uitspraken bij primaire Woo-zaken
waarbij een dwangsom is verbeurd. Daarnaast wordt in de motie verzocht om de Kamer
binnen een half jaar een analyse te doen toekomen over de oorzaken van het stijgend
aantal uitspraken in Woo-zaken waaraan niet wordt voldaan. In het kader hiervan wijs
ik op de Woo-invoeringstoets waarin de knelpunten en best practices voor gebruikers en uitvoerders van de wet worden geïnventariseerd. Daarnaast is in
bijlage 4 per rechterlijke uitspraak aangegeven waarom het ministeries niet is gelukt
om aan de uitspraak te voldoen.

Tot slot wordt de regering in de motie verzocht om de rechterlijke uitspraken op het
verstrijken van termijnen binnen acht maanden uit te voeren. Zoals ik ook heb aangegeven
in mijn Kamerbrief van 4 april jl.20, onderschrijf ik de grondgedachte van de motie volledig. Bestuursorganen blijven
echter zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de Woo en eventuele rechterlijke
uitspraken. Ik heb dit verzoek overgebracht aan de andere ministeries.

Kamerstuk 32 802, nr. 65 (t.v.v. Kamerstuk 32 802, nr. 61)

Gewijzigde motie van het lid Bushoff c.s. over zorgen dat ACOI-adviezen zoveel mogelijk
worden opgevolgd en het niet-opvolgen ervan melden aan de Kamer

In de gewijzigde motie van het lid Bushoff (PvdA) c.s. wordt verzocht om zorg te dragen
dat de adviezen van het ACOI naar aanleiding van een bemiddelingszaak redelijkerwijs
zoveel mogelijk worden opgevolgd en dat het niet-opvolgen ervan aan de Kamer moet
worden gemeld, voorzien van een deugdelijke motivering. Ik onderschrijf dat de bemiddelings-
en adviesfunctie van het ACOI een belangrijke bijdrage levert aan het openbaarmakingsstelsel
van Nederland. Dat neemt niet weg dat het aan individuele bestuursorganen zelf is
om te bepalen of een advies van het ACOI wel of niet wordt opgevolgd. Ik vertrouw
erop dat bestuursorganen adviezen naar aanleiding van bemiddelingszaken zwaar wegen
in hun besluitvorming.

Daarnaast wordt de regering verzocht om het niet-opvolgen van een advies te melden
aan uw Kamer, voorzien van een deugdelijke motivering. Op dit moment is het al staande
praktijk om uw Kamer te informeren bij Woo-verzoeken over onderwerpen waarvoor vanuit
uw Kamer aandacht bestaat.21 Naar aanleiding van deze motie zal ik de huidige rijksbrede Woo-instructie op dit
punt aanvullen door op te nemen dat uw Kamer tevens wordt geïnformeerd over Woo-besluiten
of beslissingen op bezwaar waarbij het ACOI een inhoudelijk advies heeft uitgebracht.
Daarbij zal worden opgenomen dat een bestuursorgaan in het besluit expliciet moet
ingaan op het advies, inclusief een deugdelijke motivering bij het niet-opvolgen van
een advies.

Toezegging inventarisatielijsten

Tijdens het commissiedebat van 24 mei 2023 heeft het lid Omtzigt vragen gesteld over
de vindbaarheid van reeds openbare informatie en omschrijvingen van documenten op
de inventarislijsten bij Woo-verzoeken. Het lid Omtzigt gaf aan dat op inventarislijsten
van Woo-verzoeken vaak met een nummer naar al eerder openbaar gemaakte informatie
wordt verwezen, maar dat dit nummer niet verduidelijkt waar die openbare informatie
te vinden is. Naar aanleiding hiervan heb ik toegezegd hierop terug te komen.

In het kader van deze vraag wijs ik op de huidige rijksbrede Woo-instructie waarin
een model-inventarislijst wordt voorgeschreven.22 In deze instructie staat expliciet opgenomen dat bij een reeds openbaar gemaakt document
er verwezen wordt naar de vindplaats van deze informatie in de inventarislijst. Tot
slot wordt in het standaardmodel van de Woo-instructie ook aangegeven hoe documenten
omschreven zouden moeten worden in de inventarislijst. Uitgangspunt is dat ministeries
aan de hand van dit standaardmodel hun inventarislijsten opstellen. Dit zal ik ook
bij de andere ministeries onder de aandacht brengen in de daartoe bestemde ambtelijke
gremia.

Commissiebrief inzake vindbaarheid Woo-besluiten (d.d. 3 februari 2023)

Tijdens de procedurevergadering van 2 februari 2023 heeft de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken mij verzocht om bij toekomstige correspondentie over de publicatie
van Woo-besluiten niet enkel te verwijzen naar Rijksoverheid.nl, maar een specifiekere
URL voor het betreffende Woo-besluit toe te voegen. Naar aanleiding van dit verzoek
heb ik de werkwijze binnen mijn eigen ministerie al aangepast zodat voortaan een specifieke
URL voor het betreffende Woo-besluit wordt opgenomen in de Kamerbrief waarmee u wordt
geïnformeerd over de publicatie van een Woo-besluit. Daarnaast heb ik dit verzoek
ook overgebracht aan de andere ministeries.

Tot slot

Het realiseren van een open overheid is een blijvende en dagelijkse opgave voor het
gehele openbaar bestuur. Tegelijkertijd moeten we ook erkennen dat zaken in de uitvoering
niet goed gaan. Met onder andere de voornoemde meerjarenplannen, de Woo-invoeringstoets
en een rapportage over de Woo-pilots willen we de komende periode stappen zetten om
dit verder te verbeteren. Het is hierbij van belang gezamenlijk op te trekken en hierover
de dialoog te blijven voeren. Alleen op die manier kunnen we de gewenste maar ook
werkende open overheid realiseren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot