Brief regering : Ontwikkelingen rondom ECRIS

29 279 Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 3732 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2023

Via het Europees Strafregisterinformatiesysteem (ECRIS) wisselen lidstaten van de
Europese Unie (EU) informatie uit over veroordelingen van onderdanen van (veelal)
andere lidstaten en van derde landen. Hiermee wordt Nederland op de hoogte gesteld
als een Nederlandse onderdaan in een andere EU-lidstaat onherroepelijk is veroordeeld.
Bepaalde Nederlandse autoriteiten kunnen met behulp van ECRIS ook inzicht krijgen
in de strafrechtelijke antecedenten van niet-Nederlandse personen die een misdrijf
hebben gepleegd in een andere Europese lidstaat.

Met deze brief informeer ik uw kamer over een tweetal kwesties die betrekking hebben
op het gebruik van ECRIS, namelijk de verstrekking van strafbeschikkingen via ECRIS
en het bevragen van ECRIS voor niet-strafrechtelijke doeleinden.

Strafbeschikkingen en ECRIS

Tijdens de implementatie van de nieuwe ECRIS-richtlijn1 merkte de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) in juli 2022 op dat de Nederlandse wetgever
een verkeerde uitleg geeft aan het begrip «veroordeling» uit het ECRIS-kaderbesluit.2 Volgens de AP valt een strafbeschikking niet binnen de definitie van een «veroordeling»
in de zin van het Kaderbesluit. Dit impliceert volgens de AP dat er een grondslag
ontbreekt voor de verstrekkingen van strafbeschikkingen in ECRIS-verband.

Naar aanleiding van dit advies vanuit de AP hebben mijn departement en de Justitiële
Informatiedienst (Justid) nader onderzoek gedaan naar de juistheid van de verstrekkingen
van strafbeschikkingen via het ECRIS-systeem. Op basis hiervan is geconstateerd dat
er in het ECRIS-kaderbesluit en het huidige Nederlandse recht geen grondslag bestaat
voor de verstrekking van de in Nederland geregistreerde strafbeschikkingen aan andere
EU-lidstaten. Daarom zijn alle verstrekkingen van strafbeschikkingen in het kader
van ECRIS met ingang van 23 september 2022 stopgezet. In de periode van april 2012
tot september 2022 zijn ongeveer 22.000 strafbeschikkingen onterecht verstrekt aan
andere lidstaten.

ECRIS en de grondslagen voor verstrekking van Nederlandse justitiële gegevens

Het ECRIS-kaderbesluit uit 2009 verplicht een EU-lidstaat die een onderdaan van een
andere lidstaat veroordeelt, om een onherroepelijke veroordeling door te geven aan
de centrale autoriteit van dat andere EU-lidstaat. Na de omzetting van het kaderbesluit
in Nederlands regelgeving, heeft Justid – als Nederlandse centrale autoriteit3 – sinds 2012 zowel onherroepelijke Nederlandse veroordelingen alsook de strafbeschikkingen
naar de centrale autoriteiten van de EU-lidstaten verstuurd.4

Anders dan de Nederlandse wetgever destijds bij de implementatiewetgeving heeft gemeend,
blijkt de eerdergenoemde verplichting uit het ECRIS-kaderbesluit alleen betrekking
te hebben op het verstrekken van onherroepelijke veroordelingen die door een strafrechter
zijn uitgesproken. Een Nederlandse strafbeschikking die door het Openbaar Ministerie
wordt opgelegd kan dan niet – zoals wel in de nota van toelichting bij het implementatiebesluit
van het ECRIS-kaderbesluit is gesteld – gelijkgesteld worden aan een veroordeling
zoals die in het ECRIS-kaderbesluit is gedefinieerd.

Verstrekkingen zonder grondslag en mitigerende maatregelen

Tussen 1 april 2012 en 23 september 2022 – dus sinds de inwerkintreding van de nieuwe
ECRIS-richtlijn – zijn er ruim 22.000 strafbeschikkingen verstrekt aan andere EU-lidstaten
en het Verenigd Koninkrijk. Nu is geconstateerd dat er geen geldige grondslag is voor
de verstrekking van de strafbeschikkingen in het kader van ECRIS, hebben de in het
verleden gedane verstrekkingen onterecht plaatsgevonden. Dat betreur ik ten zeerste.

De centrale autoriteiten van alle EU-lidstaten en het Verenigd Koninkrijk zijn op
4 januari 2023 per brief op de hoogte gesteld van de in het verleden gedane onterechte
verstrekkingen van strafbeschikkingen. Ik heb de centrale autoriteiten verzocht om
– zover daar sprake van is geweest – de registraties van deze verstrekte strafbeschikkingen
uit de strafregisters te verwijderen.

Gezien de interpretatie van het ECRIS-kaderbesluit zal er geen (nieuwe) grondslag
in het nationale recht komen voor de verstrekking van strafbeschikkingen in ECRIS-verband.
Justid heeft daarom het werkproces definitief aangepast zodat de geautomatiseerde
verstrekking van de Nederlandse strafbeschikkingen aan de andere centrale autoriteiten
niet meer plaatsvindt.

De gevolgen voor betrokkenen en de mogelijke beoordeling per geval

Het is mogelijk dat er bij de ruim 22.000 onterechte verstrekkingen ook gevallen voorkomen
waarbij betrokkene nadelige gevolgen heeft ondervonden van de verstrekking van diens
Nederlandse strafbeschikking(en). Op voorhand is niet aan te geven in hoeverre betrokkenen
nadeel hebben ondervonden aan de verstrekkingen, hoe ernstig deze nadelige gevolgen
(kunnen) zijn, of hoe frequent deze concreet voorkomen. Dat hangt deels samen met
de wijze waarop de diverse centrale autoriteiten de ontvangen strafbeschikkingen verwerken
of registreren. Van de Poolse centrale autoriteit is bijvoorbeeld bekend dat de Nederlandse
strafbeschikkingen niet in de Poolse strafregisters worden opgenomen. Daarnaast is
het onbekend of geregistreerde strafbeschikkingen ook daadwerkelijk in het strafregister
zijn geraadpleegd of verder zijn verwerkt.

Het is helaas niet mogelijk gebleken om alle betrokkenen individueel te benaderen
en hen actief te informeren over de onterecht verstrekte gegevens. Het feit dat het
gaat om personen uit het buitenland en dat elke lidstaat zijn eigen strafregister
onderhoudt, maakt het voor de Nederlandse overheid onmogelijk alle betrokkenen te
benaderen en hen met de juiste privacy-waarborgen te informeren. Zo moet de Nederlandse
overheid bij het versturen van een fysieke brief waarin gevoelige persoonsgegevens
staan van strafrechtelijke aard eerst zekerheid hebben over het juiste, actuele verblijfadres
van een betrokkene. Daarbij moet dan ook nog gegarandeerd kunnen worden dat – bij
een juiste adressering – de fysieke brief door niemand anders dan de betrokkene in
ontvangst wordt genomen.

Onderzoek naar de bevraging van ECRIS voor niet-strafrechtelijke doeleinden

Bij de implementatie van de eerdergenoemde nieuwe ECRIS-richtlijn zijn ook vragen
gerezen over de grondslag voor de bevraging van ECRIS voor niet-strafrechtelijke doeleinden.
Momenteel worden er via ECRIS justitiële gegevens uitgewisseld van burgers van andere
lidstaten van de EU. Die uitwisseling vindt plaats voor onder andere verschillende
vreemdelingrechtelijke en naturalisatieprocedures, de afgifte van Verklaringen Omtrent
het Gedrag (VOG’s) voor burgers uit de Benelux, screening van potentiële adoptie-
en pleegouders en van de uitvoering van de Wet Bibob. Indien uit een ECRIS bevraging
blijkt dat een individu onherroepelijk veroordeeld is, kan dit invloed hebben op een
besluit. Zo kan een veroordeling bijvoorbeeld aanleiding zijn om een aanvraag af te
wijzen of een reeds verleende vergunning in te trekken, als het gepleegde strafbare
feit een daarvoor krachtens wet of beleid voldoende reden is.

Ik heb onderzocht in hoeverre het huidige gegevensbeschermingsrecht – ook ten opzichte
van de eerdere privacyregelgeving – ruimte en grondslag biedt voor de bevraging van
ECRIS voor niet-strafrechtelijke doeleinden. De ECRIS-richtlijn biedt lidstaten de
mogelijkheid om ECRIS te bevragen voor niet-strafrechtelijke doeleinden, als hier
een grondslag voor is in het nationale recht. Voor de genoemde bevragingen van ECRIS
voor niet-strafrechtelijke doeleinden blijkt momenteel een expliciete wettelijke grondslag
te ontbreken in de Wet Justitiële en strafvorderlijke gegevens. Ik laat op korte termijn
een wetsvoorstel in consultatie gaan waarin deze grondslag is opgenomen. In de tussentijd
zullen de bevragingen van ECRIS voor niet-strafrechtelijke doeleinden worden voortgezet
in het belang van de openbare orde en veiligheid, wanneer geen goed tijdelijk alternatief
aanwezig is. Ik breng de AP hiervan op de hoogte.

Ik houd uw Kamer op de hoogte van verdere ontwikkelingen en de voortgang van het wetgevingsproces.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind