Brief regering : Effectstudies CO2-differentiatie vrachtwagenheffing en concept-meerjarenprogramma verduurzaming

35 910
Regels voor het in rekening brengen van een vrachtwagenheffing voor het rijden met
een vrachtwagen op aangewezen wegvakken (Wet vrachtwagenheffing)

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 411
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2023

Op 8 juni dit jaar stuurde ik uw Kamer de tweede voortgangsbrief over de stand van
zaken van de invoering van de vrachtwagenheffing1. Hierin gaf ik onder meer aan dat op korte termijn een internetconsultatie over het
concept-meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector is
voorzien. Ook informeerde ik uw Kamer dat de voorbereiding voor de wetswijziging is
gestart waarmee de herziene Eurovignetrichtlijn zal worden geïmplementeerd. In deze
brief informeer ik u over de voortgang op deze twee onderwerpen, mede naar aanleiding
van twee effectstudies die ik uw Kamer met deze brief toestuur.

Concept-meerjarenprogramma innovatie en verduurzaming

Zoals aangegeven in bovengenoemde voortgangsbrief is de afgelopen maanden in overleg
met de vervoerssector en in nauwe betrokkenheid van andere stakeholders een eerste
concept-meerjarenprogramma voor de jaren 2026–2030 opgesteld. Dit concept-meerjarenprogramma
bevat een voorstel voor een pakket van subsidiemaatregelen die vanuit de netto-opbrengsten
van de vrachtwagenheffing gefinancierd kunnen worden, de zogenaamde «terugsluis».
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de voortzetting van de reeds bestaande Aanschafsubsidieregeling
Zero Emissie Trucks (AanZET), een subsidieregeling voor private laadinfrastructuur
op bedrijventerreinen en een subsidieregeling voor waterstof in mobiliteit. Deze laatste
twee regelingen worden momenteel ontwikkeld. Ook zijn de mogelijkheden voor het laden
van batterij-elektrische vrachtwagens middels een bovenleiding boven de autosnelweg
verkend. Dit wordt Electric Road System (ERS) genoemd. Tot slot zal een subsidieregeling
voor het optimaliseren van de logistieke efficiëntie worden ontwikkeld. Deze regeling
heeft als doel het aantal gereden vrachtwagenkilometers te verminderen. Vanzelfsprekend
worden alle maatregelen ook getoetst op haalbaarheid en doelmatigheid.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Vrachtwagenheffing in de Tweede Kamer2 is de motie van het lid Kröger3 aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 62, item 10), waarin de regering wordt verzocht om in het vormgeven van het meerjarenprogramma
te focussen op projecten die bijdragen aan zero-emissietechnologie of het voorkomen
van vermijdbare transportbewegingen. Aan deze motie is opvolging gegeven door in het
concept-meerjarenprogramma volop in te zetten op deze bestedingsrichtingen. Hoewel
in de Roadmap «Naar een emissieloze en innovatieve vervoerssector» de bestedingsrichting
hernieuwbare brandstoffen was opgenomen, heeft dit geen uitwerking gekregen in het
concept-meerjarenprogramma.

Effectstudie

Conform artikel 12, vierde lid van de Wet vrachtwagenheffing is een effectstudie uitgevoerd
naar de maatregelen in het concept-meerjarenprogramma. In deze studie is getoetst
in hoeverre de maatregelen efficiënt en effectief bijdragen aan innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector. Hieruit blijkt dat de maatregelen uit het concept-meerjarenprogramma
zorgen voor naar verwachting ongeveer 17.400 extra emissieloze vrachtwagens in 2030.
Dit aantal komt bovenop de autonome ingroei van ongeveer 8.400 zero-emissievoertuigen.
Dit leidt tot 0,9 Mton minder CO2-uitstoot en ongeveer 5.100 ton minder stikstofuitstoot.

Maatschappelijke participatie

Zoals aangegeven in de nota naar aanleiding van het verslag van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing4 zijn naast de vervoerspartijen ook een groot aantal andere belanghebbenden betrokken
bij de opstelling van het concept-meerjarenprogramma. Deze gesprekken met (vertegenwoordigers
van) belanghebbenden blijf ik voeren. Op korte termijn zal een internetconsultatie
over het concept-meerjarenprogramma starten, waardoor alle geïnteresseerden hun mening
kenbaar kunnen maken. Conform mijn toezegging tijdens het wetgevingsoverleg over de
Wet vrachtwagenheffing5, zal er tevens een mkb-toets worden georganiseerd. Over de uitkomsten van deze internetconsultatie
en mkb-toets zal ik uw Kamer later informeren. De uitkomsten van de effectstudie,
de gesprekken met stakeholders, de internetconsultatie en mkb-toets worden meegenomen
in de uitwerking van het eerste meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming
(2026–2030). De inzet is om dit meerjarenprogramma op Prinsjesdag 2024 te presenteren.
Vooraf zal ik, in lijn met artikel 12 van de wet vrachtwagenheffing en de Bestuursovereenkomst
terugsluis, hierover in gesprek gaan met de vervoerspartijen.

Mogelijke voorfinanciering 2024 en 2025

Tijdens bovengenoemde wetsbehandeling is verder de motie van het lid Van Ginneken
c.s.6 aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 62, item 10). In deze motie wordt de regering verzocht om te onderzoeken hoe, binnen de bestaande
financiële kaders, voorfinanciering ter verduurzaming van de transportsector mogelijk
kan worden gemaakt per 1 januari 2025. Het doel van de motie is te voorkomen dat de
stimulering van de verduurzaming tijdelijk onderbroken wordt. De eerdergenoemde AanZET
subsidieregeling, die gefinancierd wordt uit het Klimaatakkoord, eindigt in 2023.
Met de start van de vrachtwagenheffing – naar verwachting in 2026 – komen middelen
beschikbaar voor het financieren van het meerjarenprogramma 2026–2030. Voorfinanciering
van maatregelen zou continuïteit bieden in de tussenliggende jaren 2024 en 2025.

Nu de Wet vrachtwagenheffing is aangenomen en de realisatie van het heffingssysteem
is gestart, worden mogelijke financieringsbronnen verkend. Zoals aangegeven in de
beantwoording van schriftelijke vragen van uw Kamer over het BNC-fiche Europese Verordening
herziening Europese emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen7, wordt hierbij niet alleen naar 2025 gekeken, maar ook naar 2024. Vooruitlopend op
een eventueel besluit over voorfinanciering, zal in het concept-meerjarenprogramma
dat voorligt in de internetconsultatie worden aangegeven welke maatregelen in aanmerking
komen voor mogelijke voorfinanciering in 2024 en 2025. Hierbij geldt dat de maatregelen
bewezen doeltreffend en doelmatig moeten zijn. Indien wordt besloten tot voorfinanciering,
zal voor de begrotingsbehandeling van het Ministerie van IenW een stimuleringspakket
voor innovatie en verduurzaming voor de periode 2024 tot en met 2025 met uw Kamer
worden gedeeld.

Implementatie Eurovignetrichtlijn

Zoals aangegeven in de brief aan uw Kamer van 5 juli 20228, dient de Wet vrachtwagenheffing nog voor de start van de vrachtwagenheffing gewijzigd
te worden om de herziene Europese richtlijn betreffende het in rekening brengen van
het gebruik van wegeninfrastructuur aan voertuigen9 (Eurovignetrichtlijn) te implementeren. De wijziging van de Wet vrachtwagenheffing
zal met name betrekking hebben op de tarieven, die gedifferentieerd moeten worden
naar de CO2-emissieklasse van het voertuig.

In bovengenoemde voortgangsbrief is toegelicht dat de voorbereiding van deze wetswijziging
is gestart.10 In dit kader is een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijke tariefstructuren en de
effecten daarvan op onder andere de wagenparksamenstelling en de emissies van CO2, stikstof (NOx) en fijnstof. De uitgangspunten uit de brief van 5 juli 2022 zijn hierbij betrokken.
Dit betekent onder meer dat is uitgegaan van een gemiddeld tarief van 15 cent per
kilometer (prijspeil 2019). In lijn met de motie van het lid Grinwis c.s.11 is uitgegaan van de maximale korting voor zero-emissievoertuigen. Het eindrapport
is bijgevoegd bij deze brief.

Voorkeursvariant

In de effectstudie zijn op basis van de herziene richtlijn verschillende mogelijke
tariefstructuren verkend. Voor het opstellen van het wetsvoorstel ga ik uit van variant
2 uit het rapport.12 Dit doe ik om een aantal redenen.

Variant 2 uit het onderzoek geeft de grootste stimulering aan de instroom van zero-emissievoertuigen.
De onderzoekers ramen dat deze tarieven, ten opzichte van de huidige tarieven in de
Wet vrachtwagenheffing, een extra reductie van de CO2-uitstoot door het vrachtverkeer opleveren van 0,4 Mton per jaar in 2030. Daarmee
draagt deze variant het meeste bij aan de in de voorjaarsbesluitvorming overeengekomen
aanvullende maatregelen om de mobiliteitssector te verduurzamen13. In aanvulling daarop levert deze variant ook de hoogste reductie van schadelijke
stikstofemissies door het vrachtverkeer. Alle onderzochte varianten zorgen voor een
vergelijkbare, kleine afname in de groei van fijnstofemissies.

In de onderzochte varianten is sprake van een behoorlijke tariefdifferentiatie tussen
de tarieven voor de meest schone voertuigen en voertuigen in lage euro-emissieklassen,
wat betekent dat oudere, meer vervuilende vrachtwagens een veel hoger tarief betalen
dan moderne vrachtwagens. In de voorkeursvariant is het verschil in tarieven kleiner
dan in de twee andere varianten. Dit beperkt de kostenstijging voor ondernemers die
afhankelijk zijn van een ouder voertuig. Uit het onderzoek blijkt dat het voor het
reduceren van de stikstofuitstoot effectiever is om te sturen op ingroei van zero-emissievoertuigen
(met een korting op het tarief) dan het sturen op de uitfasering van oude voertuigen
(met een hoger tarief voor voertuigen met een lage euro-emissieklasse).

Voor het risico op uitwijk van vrachtwagens naar wegen zonder vrachtwagenheffing is
vooral het gemiddelde tarief en de omvang van het heffingsnetwerk van belang. Beide
blijven in alle varianten ongewijzigd. Hierdoor zal de uitwijk bij geen van de varianten
toenemen. De onderzoekers geven aan dat als de tarieven voor lage euro-emissieklassen
sterker worden gedifferentieerd, dit een lokaal risico kan geven op uitwijk door vrachtwagens
in een lage Euro-emissieklasse. Omdat 98% van de kilometers wordt afgelegd door voertuigen
in euro-emissieklasse VI of schoner zal dit effect alsnog beperkt zijn. In de voorkeursvariant
is dit risico echter het kleinst.

In lijn met de tarieven in de huidige Wet vrachtwagenheffing blijft het gemiddelde
tarief 15 cent per kilometer in prijspeil 2019. Dit komt overeen met 16,7 cent per
kilometer in prijspeil 2023. Hierbij is uitgaan van de verwachte samenstelling van
het wagenpark in 2026. De nieuwe tarieven worden, in lijn met de herziene Eurovignetrichtlijn,
afhankelijk van de maximale toegestane massa van het voertuig, de euro-emissieklasse14 en de CO2-emissieklasse van het voertuig. In de voorgestelde tariefstructuur ontvangen zero-emissievoertuigen
een effectieve korting van 81% op het tarief ten opzichte van het tarief voor EURO
VI-voertuigen. De onderstaande tabel toont voor een aantal emissieklassen het gemiddelde
tarief per kilometer in 2026 in prijspeil 2019 en in prijspeil 2023.

Variant

Emissieklasse

EURO 01

EURO VI2

zero-emissie3

gemiddeld

pp. 2019

pp. 2023

pp. 2019

pp. 2023

pp. 2019

pp. 2023

pp. 2019

pp. 2023

Referentie4

25,5

28,3

14,9

16,5

14,9

16,5

15,0

16,7

Voorkeursvariant

29,9

33,2

15,4

17,1

3,0

3,3

15,0

16,7

X Noot

1

CO2-emissieklasse 1.

X Noot

2

CO2-emissieklasse 1.

X Noot

3

CO2-emissieklasse 5.

X Noot

4

De referentievariant in het onderzoek is opgesteld op basis van de huidige tarieven
in de Wet vrachtwagenheffing. Deze zijn gecorrigeerd op basis van de verwachte samenstelling
van het wagenpark in 2026, zodat het gemiddeld tarief op 15,0 cent per kilometer (prijspeil
2019) uitkomt.

Opbrengsten

In 2026 is het aandeel zero-emissie voertuigen naar verwachting nog beperkt. Na 2026
zal dit aandeel in het wagenpark toenemen. Hierdoor neemt ook het aantal gereden kilometers
met een kortingstarief toe. De onderzoekers schatten in dat, bij gelijkblijvende tarieven,
de opbrengsten in 2030 met circa 11 procent dalen ten opzichte van 2026.

In 2021 is uw Kamer geïnformeerd over de raming van de opbrengsten van de vrachtwagenheffing19. In deze brief is ook aangegeven dat in de ontwerpbegroting van het jaar voorafgaand
aan de invoering, de definitieve raming wordt opgenomen voor de eerste vierjarige
periode na invoering van de vrachtwagenheffing. Omdat de vrachtwagenheffing naar verwachting
in 2026 start, zal de definitieve raming in de ontwerpbegroting van 2025 worden opgenomen.
Deze wordt op Prinsjesdag 2024 aan uw Kamer aangeboden.

Vervolg

Het onderzoek naar de tariefstructuur is een belangrijke bouwsteen voor de wijziging
van de Wet vrachtwagenheffing.

De nieuwe tariefstructuur heeft ook effect op de uitvoering van de vrachtwagenheffing.
Deze wijziging raakt in het bijzonder de werkzaamheden van de toldienstaanbieders.
Deze zullen voor kentekenhouders die in aanmerking komen voor een korting op het tarief20 andere gegevens moeten verwerken dan nu voorzien. In overleg met RDW wordt bekeken
welke wijzigingen hiervoor nodig zijn in de Wet vrachtwagenheffing. Ik verwacht uw
Kamer eind dit jaar, voorafgaand aan de start van de internetconsultatie van het wetsvoorstel,
te informeren over de contouren van de wijzigingswet.

Hoogachtend,

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers