Brief regering : Fiche: Mededeling oprichting interinstitutioneel orgaan voor ethiek

Nr. 3742 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening ESG-ratingbureaus (Kamerstuk 22 112, nr. 3740)

Fiche: Mededeling nieuwe agenda betrekkingen EU-Latijns Amerika en het Caribisch gebied
(Kamerstuk 22 112, nr. 3741)

Fiche: Mededeling oprichting interinstitutioneel orgaan voor ethiek

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Mededeling oprichting interinstitutioneel orgaan voor ethiek

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad,
het Europees Hof van Justitie, de Europese Centrale Bank, de Europese Rekenkamer,
het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. Voorstel voor
een interinstitutioneel orgaan voor ethiek.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

8 juni 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 311

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52023DC0311

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

f) Niet opgesteld

g) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

h) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

2. Essentie voorstel

Op 8 juni jl. presenteerde de Europese Commissie (hierna: Commissie) een mededeling
met daarbij als annex (hierna: voorstel) opgenomen een voorstel voor een interinstitutioneel
akkoord voor de oprichting van een interinstitutioneel orgaan voor ethiek: een ethics body. In het voorstel van de Commissie wordt dit orgaan voor ethiek belast met (i) het
opstellen van ethische minimumstandaarden, met als doel dat EU-instellingen en organen
zich committeren aan deze standaarden en regels overnemen; (ii) het organiseren van
gedachtewisselingen met instellingen en organen over implementatie van de standaarden;
(iii) het faciliteren van uitwisseling van best practices en het bevorderen van samenwerking tussen de betrokken partijen. Het voorstel richt
zich dan ook met name op het stroomlijnen van processen tussen de betrokken instellingen
en organen. Het orgaan voor ethiek zal worden opgericht via een interinstitutioneel
akkoord op basis van loyale samenwerking tussen betrokken instellingen en organen
(annex).

De intentie voor de oprichting van een orgaan voor ethiek werd reeds vermeld in de
politieke richtlijnen van de voorzitter van de Europese Commissie Von der Leyen in
20191. Het Europees Parlement (hierna: EP) nam hier tevens een resolutie over aan in september
2021. Voorts tonen onthullingen en gebeurtenissen eind vorig jaar het belang aan van
een verdere afstemming van integriteitsnormen, zodat deze gemakkelijk te begrijpen
zijn voor leden van de instellingen en organen, alsook voor EU-burgers. Tegen deze
achtergrond heeft het voorstel voor een orgaan voor ethiek tot doel om minimumstandaarden
over ethiek en integriteit op te stellen en een platform voor uitwisseling te creëren
waar EU-instellingen en -organen van elkaar kunnen leren.

Zoals voorgesteld door de Commissie zou het orgaan voor ethiek opgericht worden via
een juridisch bindend interinstitutioneel akkoord tussen de volgende negen in artikel 13
van het Verdrag betreffende de Europese Unie genoemde EU-instellingen en adviesorganen:
Europees Parlement, Europese Raad, Raad, Commissie, Europees Hof van Justitie, Europese
Centrale Bank, Europese Rekenkamer, Europees Economisch en Sociaal Comité en Comité
van de Regio’s. Na inwerkingtreding zou het mogelijk zijn voor de Europese Investeringsbank
om ook partij te worden bij het akkoord. Andere lichamen en agentschappen van de Unie
kunnen geen partij worden bij het akkoord, maar wel aangeven de standaarden vrijwillig
te willen toepassen. Het orgaan voor ethiek zou bestaan uit één afgevaardigde van
ieder van deze partijen op niveau van Vice-President (of equivalent). Het jaarlijks
voorzitterschap rouleert tussen deze afgevaardigden. Ook zou het orgaan ondersteund
worden door vijf onafhankelijke experts. Deze experts zullen advies uitbrengen over
ethische vraagstukken. De experts worden in onderlinge overeenstemming benoemd.

De ethische minimumstandaarden die het orgaan voor ethiek op zal stellen, dragen zorg
voor de onafhankelijkheid, beschikbaarheid en integriteit van leden van alle negen
instellingen en organen; de ambtenaren en het verdere personeel vallen hier niet onder.2 De opgestelde standaarden zullen zich richten op: (i) de belangen en eigendommen
van leden waar die mogelijk kunnen zorgen voor belangenverstrengeling; (ii) de externe
activiteiten van leden; (iii) het aannemen van giften, gastvrijheid en reizen aangeboden
door derden; (iv) het aannemen van onderscheidingen, decoraties, prijzen en eervolle
vermeldingen tijdens het mandaat; (v) de conditionaliteiten en aanvullende transparantiemaatregelen,
in het bijzonder de (publicatie van) afspraken met belangenvertegenwoordigers; (vi) het
omgaan met activiteiten van leden na de mandaatperiode en transparantie daarover,
en (vii) het publiceren van verzamelde informatie onder voorgaande punten.

De Commissie stelt voor dat de betreffende EU-instellingen en -adviesorganen zich
er in het akkoord aan committeren om de standaarden in hun interne regels te implementeren.
Als deze standaarden door het orgaan voor ethiek zijn opgesteld, zullen de voornoemde
negen instellingen en organen een zelfbeoordeling doen om te kijken in hoeverre er
in de eigen interne regels al wordt voldaan aan deze standaarden. De onafhankelijke
experts zullen dan een schriftelijk advies opstellen over deze zelfbeoordelingen.
Vervolgens zal er een uitwisseling van gedachten plaatsvinden tussen leden van het
orgaan en de experts, waarna het secretariaat van het orgaan voor ethiek een rapport
opstelt. Dit rapport dient vervolgens binnen een termijn van twee maanden met consensus
door het orgaan voor ethiek te worden bekrachtigd. De zelfbeoordeling, het rapport,
met daarin advies van de onafhankelijke experts verwerkt, zullen openbaar gemaakt
worden. Noch de gedachte-uitwisseling, noch het rapport hebben juridisch bindende
effecten. De standaarden zullen, onder geen enkele omstandigheid, de regels over integriteit
en ethiek die al gelden binnen de negen instellingen en adviesorganen verlagen. Het
orgaan voor ethiek zal vervolgens kijken of het noodzakelijk is om de set aan ethische
minimumstandaarden van een update te voorzien.

Gezien deze manier van werken, en het ontbreken van eigen onderzoeks- en sanctiebevoegdheden,
onderscheidt het orgaan voor ethiek zich van al bestaande organen zoals het Europese
Anti-Fraude Kantoor (OLAF) en de EU-ombudsman, alsook van nationale opsporingsautoriteiten
en de politie. In het Commissievoorstel wordt benadrukt dat de oprichting van het
orgaan voor ethiek geen afbreuk doet aan de bevoegdheden van deze al bestaande organen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Een orgaan voor ethiek past in de bredere EU-governance en transparantieagenda van Nederland. Het waarborgen van integriteit en transparantie
is belangrijk voor de legitimiteit van EU-instellingen en -organen. Nederland zet
zich sinds lange tijd in voor meer transparantie binnen de EU.3 De aanbevelingen uit de Conferentie over de toekomst van Europa geven hier een nieuwe
impuls aan, en Nederland blijft zich hier onverminderd voor inzetten.4 Het opstellen en inzichtelijk maken van ethische minimumstandaarden voor EU-instellingen
en -organen past goed binnen deze bredere agenda.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel. Het kabinet ziet meerwaarde in de oprichting
van een interinstitutioneel orgaan voor ethiek. Het voorgestelde orgaan kan bijdragen
aan het ontwikkelen van gemeenschappelijke ethische minimumnormen. Het orgaan dient
als forum voor overleg en voor een uitwisseling van best practices en draagt zodoende bij aan het bevorderen van een gemeenschappelijke organisatiecultuur
over ethiek, integriteit en transparantie. Het kabinet staat aldus positief tegenover
het voorstel en over deelname van de Raad aan de onderhandelingen over het interinstitutionele
akkoord ter oprichting van het orgaan voor ethiek. Daarbij wil het kabinet onderzoeken
of het voorstel kan worden aangevuld, bijvoorbeeld door het orgaan niet enkel te belasten
met het kweken van bewustwording over integriteit en ethiek, maar door instellingen
aan te sporen om bijvoorbeeld anti-corruptietrainingen aan te bieden.

Wel heeft het kabinet als het gaat om de Raad als partij bij het akkoord nog vragen
over de door de Commissie voorgestelde «leden van de partij», namelijk de vertegenwoordigers
op ministerieel niveau van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt.
Het kabinet acht het van belang dat de reikwijdte van de uitoefening van de bevoegdheid
inzake de interne organisatie van de Raad beperkt wordt tot het ambt van het voorzitterschap.
Het kabinet zal nader onderzoeken hoe een betekenisvolle deelname van de Raad aan
het akkoord kan worden ingevuld. Hierbij is het belangrijk dat de bevoegdheid van
lidstaten wordt gerespecteerd om de instantie die het voorzittersambt bekleedt zelf
te reguleren. Verder zal het kabinet aandacht houden voor de taken en bevoegdheden
die het orgaan voor ethiek krijgt in het akkoord, zodat het orgaan effectief zal zijn
en tevens geen onderzoeks- en sanctiebevoegdheid krijgt. Dat laatste mede om overlap
met de bevoegdheden van bestaande organen te voorkomen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten reageren gematigd positief, waarbij het voorstel wordt verwelkomd en meerdere
lidstaten meerwaarde zien in de doelstellingen van het orgaan, namelijk het opstellen
van ethische minimumstandaarden en het bieden van een platform voor gedachtewisseling
en samenwerking over ethische vraagstukken. Lidstaten zijn bovendien tevreden dat
de institutionele balans in het voorstel gewaarborgd blijft. Een enkele lidstaat geeft
aan dat zij het voorstel niet ver genoeg vindt gaan. In de media verschenen gemengde
geluiden vanuit het EP. De liberale Renew, de Groene fractie en delen van de Sociaaldemocratische
fractie vinden dat het voorstel niet ver genoeg gaat. De Europese Volkspartij is tevreden
met het bescheiden mandaat van het voorgestelde orgaan voor ethiek. Het is nog niet
bekend op welke wijze het EP deze mededeling en annex in behandeling zal nemen.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet over de bevoegdheid van de EU ten aanzien van de mededeling,
en het oordeel van het kabinet over het daarin opgenomen voorstel voor een interinstitutioneel
akkoord is positief. De Commissie stelt voor om de interinstitutionele afspraken te
baseren op de administratieve autonomie van de EU-instellingen, adviesorganen en de
EIB. Dit betekent dat de afspraken zouden worden gebaseerd op het beginsel van loyale
samenwerking tussen de instellingen en op hun bevoegdheid om hun interne organisatie
te regelen. Op grond hiervan kunnen de instellingen afspraken maken over de wijze
waarop zij samenwerken (de Raad besluit in dit geval met consensus). De Commissie
is zodoende bevoegd deze mededeling uit te vaardigen.

Artikel 295 VWEU biedt sinds het Verdrag van Lissabon ook een uitdrukkelijke grondslag
voor het Europees Parlement, de Raad en de Commissie om interinstitutionele akkoorden
te sluiten over de wijze waarop zij samenwerken (de Raad besluit in dit geval met
verzwaarde gekwalificeerde meerderheid op grond van artikel 238(3)(b) VWEU). In deze
rechtsgrondslag worden geen andere instellingen bij naam genoemd, en de grondslag
is tot nu toe nog niet gebruikt voor afspraken met andere instellingen en organen
van de Unie. Het kabinet zal onderzoeken welke rechtsgrondslag passend is voor het
voorgestelde interinstitutioneel akkoord.

Het is aan de instellingen zelf om, conform hun institutionele autonomie, te bepalen
of zij partij willen zijn bij een interinstitutioneel akkoord. Ten aanzien van het
voorstel voor een interinstitutioneel akkoord acht het kabinet het van belang dat
daarin de bevoegdheid van lidstaten wordt gerespecteerd om zelf de nationale instantie
te reguleren die het ambt van voorzitterschap van de Raad bekleedt.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet over de mededeling en het oordeel ten aanzien van
de subsidiariteit van het voorstel is positief. De mededeling en het daarin opgenomen
voorstel hebben tot doel een orgaan op te richten dat de taak krijgt gemeenschappelijke
ethische minimumnormen te ontwikkelen voor het gedrag van de leden van de instellingen
en adviesorganen die in artikel 13 VEU worden genoemd en van de Europese Investeringsbank.
Dit ter bevordering van een gemeenschappelijke (organisatie)cultuur van ethiek en
transparantie. Aangezien afspraken tussen EU-instellingen en omtrent ethische standaarden
van EU-instellingen niet op nationaal niveau kunnen worden vastgesteld, is een EU-aanpak
nodig om dit te verwezenlijken. Om deze reden is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet over de mededeling en het oordeel ten aanzien van
de proportionaliteit van het voorstel is positief. Het voorgestelde optreden is geschikt
om de doelstelling om een gemeenschappelijke (organisatie) cultuur van ethiek en transparantie
binnen de EU instellingen en organen te bereiken, omdat het opstellen van ethische
minimumnormen en uitwisseling van best practices de EU-instanties kan helpen deze minimumnormen effectiever te implementeren. Bovendien
gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat het niet de interne
bevoegdheden of autonomie van de instellingen aantast. Deelname aan het akkoord en
daarmee deelname aan het orgaan is een keuze van de instelling of instantie zelf,
evenals de implementatie van de vastgestelde normen. Ook wordt zorggedragen voor het
voorkomen van overlap van bevoegdheden met andere instanties (bijv. OLAF), mede doordat
het orgaan geen onderzoeks- of sanctiebevoegdheden krijgt.

d) Financiële gevolgen

Het kabinet is van mening dat de middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De kosten voor het orgaan
(administratieve kosten, personeel en ICT-middelen) worden geraamd op 658.000 euro
per jaar. Gezien de aard van het voorstel zijn er geen nationale financiële consequenties
voor overheden, bedrijfsleven en burgers te verwachten. Eventuele budgettaire gevolgen
voor de Rijksbegroting worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Geen.