Brief regering : Kabinetsreactie op de uitkomsten van de evaluatie van de Energie-investeringsaftrek (EIA)

Nr. 158 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juli 2023

Hierbij stuur ik u mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en
Belastingdienst, het evaluatierapport van de Energie-investeringsaftrek (EIA) over
de periode 2017 tot en met 2021, opgesteld door SEO Economisch Onderzoek (SEO) en
CE Delft. Het rapport geeft gevolg aan de periodieke evaluatieverplichting van de
belastinguitgaven op grond van Regeling periodiek evaluatieonderzoek.

De EIA is een fiscale faciliteit die energiebesparing bij bedrijven beoogt te realiseren
door de marktintroductie te versnellen van innovatieve bedrijfsmiddelen die energie-efficiënter
zijn dan de gangbare bedrijfsmiddelen. De bedrijfsmiddelen die hiervoor in aanmerking
komen, zijn opgenomen in de zogenoemde Energielijst die jaarlijks wordt geactualiseerd.

Iedere vijf jaar dienen fiscale regelingen met een wettelijke grondslag te worden
geëvalueerd. De onderhavige evaluatie bestrijkt de periode 2017 tot en met 2021 en
geeft voortschrijdend inzicht in de doelmatigheid en effectiviteit van de regeling
EIA. Het onderzoek is op een zoveel mogelijk vergelijkbare wijze uitgevoerd als de
met de EIA vergelijkbare regeling milieu-investeringsaftrek (MIA). In deze brief wordt
eerst ingegaan op de bevindingen van het rapport en de daarin opgenomen aanbevelingen
en bevat vervolgens de reactie van het kabinet op deze evaluatie.

Bevindingen van het evaluatierapport

In de periode 2017–2021 zijn ruim 95.000 EIA-aanvragen ingediend door 45.000 belastingplichtigen.
Deze aanvragen betreffen in totaal bijna € 6 miljard aan energiebesparende investeringen.
Het geschatte fiscale voordeel voor het bedrijfsleven schommelt over de jaren heen
rond een gemiddelde van ongeveer € 142 miljoen en telt op tot een totaal van ongeveer
€ 712 miljoen. Gemiddeld genomen bedraagt het netto fiscale voordeel ongeveer 12 procent
van het investeringsbedrag.

De EIA richt zich op het bevorderen van investeringen in energiebesparende technieken,
maar de doelstelling van de regeling is in de periode 2017–2021 ook impliciet verbreed
naar stimulering van investeringen in broeikasgasreducerende technieken.

De bruto energiebesparing bedraagt gemiddeld 9,7 petajoule (PJ) per jaar, terwijl
de netto energiebesparing (gecorrigeerd voor het aandeel zogenoemde «freeriders»)
wordt geschat op gemiddeld 2,6 tot 6,7 PJ per jaar. De bruto CO2-reductie is gemiddeld 0,54 Mton per jaar. Dit komt neer op een gemiddelde jaarlijkse
netto CO2-reductie van 0,14 tot 0,37 Mton.

Doeltreffendheid

De EIA is volgens SEO en CE Delft waarschijnlijk beperkt doeltreffend. Om deze conclusie
te bereiken, hebben SEO en CE Delft verschillende evaluatiemethoden gecombineerd:
een enquête onder ondernemers en een econometrische analyse. Uit de evaluatie volgt
een percentage freeriders van ongeveer 52%. Dit is het percentage ondernemers dat
investeringen in technieken op de Energielijst ook gedaan zouden hebben bij afwezigheid
van enige mate van stimulering (dus zonder de EIA). Dit percentage verschilt in belangrijke
mate tussen technologieën, eenmanszaken en bedrijven. De EIA heeft vooral toegevoegde
waarde (en dus effect) voor technieken in de vroege fase van introductie. Bij meer
reguliere technieken is dit effect kleiner en in sommige gevallen afwezig. Ook lijkt
het additionele effect van de EIA kleiner voor bedrijven in de industriesector.

De financiële prikkel (het fiscale voordeel van de EIA) en de attentiewaarde van de
maatregelen op de Energielijst dragen beide bij aan het effect om investeringen in
energiezuinige technieken te stimuleren. De attentiewaarde van de Energielijst speelt
volgens de onderzoekers echter een belangrijkere rol. Het precieze EIA percentage
is dus in beperktere mate bepalend voor de effectiviteit van de regeling. Nadere analyse
van terugverdientijden in relatie tot de geboden financiële prikkel leert verder dat
het exacte EIA-percentage maar een beperkte invloed heeft op het aantal projecten
dat over de drempel wordt getrokken.

Doelmatigheid en kwaliteit uitvoering

De onderzoekers concluderen dat de EIA in algemene zin een doelmatig instrument is
voor vermindering of vermijding van broeikasgassen. De doelmatigheid van de EIA voor
de overheid omvat de budgettaire derving en de uitvoeringskosten (van RVO en de Belastingdienst)
afgezet tegenover de geleverde prestatie («Bang for the Buck»). De geleverde prestatie
is de CO2-reductie die door de EIA wordt gerealiseerd. In de evaluatieperiode is de derving
van belastinggeld gemiddeld rond de € 142 miljoen per jaar; in totaal is de derving
ongeveer € 712 miljoen. Over deze periode schatten de onderzoekers de kosteneffectiviteit
op € 16 per ton CO2-reductie. Wanneer zij uitgaan van de netto geschatte CO2-reductie bedraagt dit € 24 tot € 62 per ton CO2. Dit is doelmatig als het wordt afgezet tegen bijvoorbeeld de SDE++, waarvoor voor
verschillende technieken subsidie-intensiteiten zijn bepaald van € 62 tot € 291 per
ton CO2.

De uitvoeringskosten van RVO bedroegen per melding gemiddeld € 277 in 2017, oplopend
naar € 293 in 2021. De jaarlijkse kosten bij RVO bedroegen € 4,9 miljoen in 2017,
oplopend naar € 5,7 miljoen in 2021. De uitvoeringskosten voor de Belastingdienst
worden geschat op € 0,4–€ 0,8 miljoen per jaar. Dat is beide relatief laag. De ondersteuning
vanuit RVO wordt door ondernemers gewaardeerd.

In deze evaluatie is de EIA getoetst aan het Toetsingskader fiscale regelingen naar
aanleiding van advies van de Algemene Rekenkamer1 en de Startnota van het kabinet2 waarin is voorgeschreven dat bij periodieke evaluaties regelingen opnieuw dienen
te worden getoetst aan het toetsingskader. Indien uit het toetsingskader blijkt dat
de regeling niet meer aan één of meer van de gestelde toetsingselementen voldoet,
kan dit leiden tot aanpassing of afschaffing van de regeling. Het toetsingskader is
door de onderzoekers doorlopen en de zeven vragen die hierin zijn opgenomen zijn beantwoord.
Zes van de zeven vragen in het toetsingskader worden positief beantwoord. De onderzoekers
geven echter wel aan dat er geen eenduidige conclusie kan worden getrokken omtrent
de keuze voor een fiscale faciliteit of een directe subsidie.

Aanbevelingen van het evaluatierapport voor de EIA

De onderzoekers geven vier aanbevelingen gericht op de doeltreffendheid van de EIA
en drie aanbevelingen gericht op de doelmatigheid van de EIA. Deze aanbevelingen zijn
hieronder kort samengevat:

Gericht op de doeltreffendheid van de EIA:

1. Percentage free riders beperken door de Energielijst strikter te actualiseren.

2. Scherpere afbakening van de doelgroep door grens van de maximale investering voor
de EIA te verlagen of door bij de keuze voor de technieken op de Energielijst sterker
te sturen op technieken die toepasbaar zijn in het middenbedrijf.

3. Onderzoek bij een volgende evaluatie van de EIA of de EIA een verschillend effect
heeft op (a) kleine en grote bedrijven en (b) bedrijven in verschillende sectoren.

4. Experimenteer met een beperkt aantal bedrijfsmiddelen in differentiatie van het aftrekpercentage.

Gericht op de doelmatigheid van de EIA:

5. Verlaag het aftrekpercentage van de EIA. Hiermee wordt tevens getoetst of een verlaging
een omslagpunt kent. Het aantal aanvragen zou hierbij goed gemonitord moeten worden.

6. Onderzoek de vraag naar de meest effectieve manier om energiebesparing te bevorderen:
een fiscale regeling of een directe subsidie.

7. Breng de relatie met vergelijkbare stimuleringsregelingen voor energiebesparing en
vermindering van broeikasemissies in kaart en baken dit scherp af met als doel om
de doelmatigheid van de EIA te vergroten. Vanuit een overkoepelend perspectief kan
de doelmatigheid van het stimuleringsbeleid worden verbeterd door kritisch te onderzoeken
of meerdere regelingen nodig zijn voor stimulering van energiebesparing en vermindering
van broeikasgasemissies in de laatste fase voor marktrijpheid.

Reactie

Het kabinet onderschrijft op hoofdlijnen de conclusies uit het rapport. Zoals de onderzoekers
concluderen, is de EIA in algemene zin een doelmatig instrument voor vermindering
of vermijding van broeikasgassen. Energiebesparing is cruciaal om de klimaat- en energiedoelen
van dit kabinet te halen. De EIA draagt daar via de stimulering van energiebesparende
technieken direct aan bij. Het kabinet deelt ook de conclusie dat de EIA waarschijnlijk
beperkt doeltreffend is en de meeste toevoegde waarde heeft voor de grotere MKB-bedrijven
(de zogenoemde middenbedrijven). Het kabinet ziet alles overziende voldoende reden
om de EIA voort te zetten en de horizonbepaling te verlengen van 1 januari 2024 naar
1 januari 2029. Dit zal worden opgenomen in het Belastingplan 2024. Tegelijkertijd
hebben de onderzoekers van de evaluatie aangegeven geen eenduidige conclusie te kunnen
trekken over de keuze voor een fiscale faciliteit of een directe subsidie. Hierdoor
kan op dit moment niet worden vastgesteld dat de EIA aan alle elementen van het Toetsingskader
fiscale regelingen voldoet. Het kabinet zal daarom een nader onderzoek instellen naar
de wenselijkheid van een fiscale faciliteit boven een directe subsidie en uw Kamer
voor de zomer van 2024 over de uitkomst informeren. Dit onderzoek raakt breder aan
het vraagstuk rondom fiscale regelingen en zal daarom onder regie van het Ministerie
van Financiën worden uitgevoerd. Op basis van dit onderzoek kan het kabinet besluiten
of de EIA als fiscale faciliteit blijft bestaan of zal worden omgevormd tot een directe
subsidie. Indien wordt besloten tot omvorming naar een directe subsidie, dan zal hiervoor
niet dienen te worden gewacht tot het eind van de horizonbepaling (2029) van de EIA.

De overige aanbevelingen in het rapport plaatst het kabinet in het licht van de huidige
budgettaire ontwikkelingen van de EIA. Zowel het aantal aanvragen als de aangemelde
investeringsbedragen nemen relatief fors toe waardoor sinds 20213 het budget substantieel wordt overschreden. Deze actuele ontwikkeling speelt zich
af buiten de periode waar de evaluatie betrekking op heeft. Zoals aangekondigd in
de Voorjaarsnota (Kamerstuk 36 350), zal het kabinet vanaf 2024 zowel het huidige aftrekpercentage van 45,5% als het
maximale investeringsbedrag van € 136 miljoen (stand 2023) verlagen. Het kabinet neemt
deze zomer een besluit over de precieze hoogte van het nieuwe aftrekpercentage en
het maximale investeringsbedrag. Beide voorstellen zullen in het Belastingplan 2024
worden opgenomen. Het kabinet zal conform de aanbevelingen van de onderzoekers de
Energielijst strikter actualiseren door te bezien of en in hoeverre de nadruk voor
stimulering in toenemende mate kan worden gelegd op opties die vooral het middenbedrijf
faciliteren zonder het generieke karakter van de regeling te schaden of bijvoorbeeld
door zich meer te richten op technieken met een langere terugverdientijd. Daarnaast
zal, zoals te doen gebruikelijk, ieder najaar worden bezien welke opties er zijn om
de Energielijst als belangrijk onderdeel van de EIA te wijzigen, gegeven de marktontwikkelingen
en het beschikbare budget. Daarbij weegt het kabinet de gevolgen voor de energietransitie
uitdrukkelijk mee.

Bovenstaande aanpassingen moeten ertoe leiden dat de regeling budgettair beheersbaar
blijft en daarnaast de doeltreffendheid en de additionaliteit van de regeling worden
verbeterd.

Ten aanzien van de laatste aanbeveling zal de relatie met vergelijkbare stimuleringsregelingen
voor energiebesparing en vermindering van broeikasemissies in kaart worden gebracht
met als doel om de doelmatigheid van het stimuleringsbeleid te verbeteren. Ik verwacht
uw Kamer hierover medio 2024 te informeren.

Verruiming EIA in 2023

In het bovenstaande ben ik ingegaan op mogelijke toekomstige aanpassingen aan de EIA
om de regeling in de toekomst te verbeteren, zoals aanpassing van de Energielijst.
Met deze brief wil ik echter ook een wijziging aankondigen in de Energielijst van
dit lopende jaar. Hierdoor komen investeringen in warmte-infrastructuurprojecten,
energiebesparingsopties voor de glastuinbouw en CCS-projecten, alsnog in aanmerking
voor de EIA. De reden hiervoor is dat betrokken marktpartijen aangaven dat voor deze
projecten, los van stimulering via directe subsidies, ook stimulering via de EIA nog
noodzakelijk was om de ingezette energietransitie niet te vertragen. Daarom heeft
het kabinet besloten de Energielijst voor 2023 op dit vlak te corrigeren. Dekking
voor het extra budgettaire beslag dat daardoor in 2023 ontstaat, zal worden gevonden
binnen de EIA, waarbij de derving over een driejaarstermijn wordt gedekt. Definitieve
besluitvorming over de dekking vindt in augustus plaats.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten