Brief regering : Uitvoeringsbrief inburgering

Nr. 390
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juli 2023

A. Inleiding

Nederland is een land waar mensen vanuit veel verschillende achtergronden een thuis
vinden en hebben. Een goede integratie van nieuwkomers is essentieel. Voor alle nieuwkomers
zelf én voor het samenleven met elkaar in Nederland. Succesvolle integratie vereist
zowel het nemen van eigen verantwoordelijkheid, als een samenleving die iedereen de
kans biedt zijn talenten te ontplooien. Van nieuwkomers verwachten we een actieve
houding en inspanning om de taal te leren en te participeren, bij voorkeur met betaalde
arbeid. Nieuwkomers worden hierbij ondersteund door de overheid, samenleving en werkgevers.

De Wet inburgering 2021 (hierna: Wi2021), die begin vorig jaar in werking trad, is
ontwikkeld om specifieke groepen nieuwkomers die van plan zijn om zich voor langere
tijd in Nederland te vestigen, te ondersteunen bij hun integratie. Het stelsel richt
zich op asielstatushouders, gezins- en overige migranten en past binnen de hierboven
beschreven bredere visie op integratie. Arbeidsmigranten, kenniswerkers en studenten
vallen niet binnen de doelgroep van het inburgeringsstelsel. Met verschillende ketenpartners
is een lerend stelsel neergezet dat beoogt dat nieuwkomers zo snel mogelijk de taal
leren op het voor hen hoogst haalbare niveau (liefst B1) én snel en volwaardig mee
kunnen doen in de maatschappij, het liefst via betaald werk. Om deze doelstellingen
te behalen is de regie over de uitvoering onder de Wi2021 belegd bij de gemeenten.
Zij ondersteunen en begeleiden de inburgeringsplichtige vanaf het moment dat deze
door het COA aan de gemeente wordt gekoppeld of, in het geval van gezinsmigranten,
zich in de gemeente heeft gevestigd en inburgeringsplichtig is geworden. De doelstelling
is daarbij om zo vroeg mogelijk te beginnen met activiteiten gericht op integratie
en participatie.

Behalve onder de Wi2021 zijn er ook nog inburgeraars actief onder twee eerdere stelsels,
de Wet inburgering 2013 (hierna: Wi2013) en de Wet inburgering 2007 (hierna: Wi2007).
Ik vind het belangrijk om ook voor deze groepen aandacht te houden.

Leeswijzer

Tweemaal per jaar informeer ik uw Kamer over de ervaringen met het functioneren van
de Wi2021 (deel B), oudere stelsels (deel C) en bredere ontwikkelingen in de uitvoering
van de inburgering (deel D).

Tot slot deel ik in deel E een vooruitblik voor de komende periode. In ieder deel
besteed ik aandacht aan verschillende onderwerpen. Daarnaast belicht ik de bredere
context waarbinnen de uitvoering van het inburgeringsbeleid plaatsvindt, vanwege de
invloed die deze context heeft op de uitvoeringspraktijk.

B. Wet inburgering 2021

Het huidige inburgeringsstelsel is gestoeld op vijf beleidsprincipes: tijdigheid,
snelheid, dualiteit, kwaliteit en maatwerk1. Met tijdigheid wordt bedoeld dat een inburgeraar snel kan starten met zijn of haar
inburgering en participatie; snelheid verwijst naar hoe snel de inburgeraar aan zijn
inburgeringsplicht kan voldoen. De combinatie van de taal leren met werken of participeren
wordt gevat in het principe van dualiteit. Tot slot is het stelsel gebouwd op kwaliteit
van het onderwijs en de ondersteuning en het leveren van passende dienstverlenging
(maatwerk).

De Wi2021 is nu anderhalf jaar van kracht. De wet heeft zich te bewijzen in een complexe
tijd, waarbij knelpunten buiten het inburgeringsstelsel een stevige uitwerking op
het stelsel hebben. Ik hoor van partners in de uitvoering dat er door personeelstekorten
druk ontstaat op verschillende inburgeringsprocessen. Het blijkt voor gemeenten lastig
om voldoende klantmanagers te werven, en de klantmanagers die al werkzaam zijn worden
ook bevraagd op onderwerpen zoals de opvang en begeleiding van Oekraïense ontheemden.
Gemeenten zetten zich tevens in voor het realiseren van opvanglocaties voor asielzoekers,
die bij het ontstaan van de Wi2021 niet bestonden. Processen als de brede intake worden
mede door deze uitdagingen geregeld niet binnen de daarvoor gestelde termijnen afgerond.

Gemeenten doen steeds meer ervaring op met de taken die zij in het begin van het inburgeringstraject
moeten uitvoeren: het (vroeg) uitvoeren van de brede intake inclusief de leerbaarheidstoets;
het vaststellen van het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP); het financieel
ontzorgen; en het doen van een passend inburgeringsaanbod aan asielstatushouders.
Daarbij blijkt in de praktijk dat nog niet alle processen werken zoals beoogd. Ik
werk nauw samen met de ketenpartners om de knelpunten die we in het stelsel tegenkomen
op te lossen. De komende periode richt ik mij met name op twee van de vijf beleidsprincipes:
tijdigheid en dualiteit. Ik zie dat er vooral op het gebied van tijdigheid een belangrijke
opgave ligt om, nu én in de toekomst inburgeraars ervan te verzekeren dat zij snel
van start kunnen met hun inburgering. Op het gebied van dualiteit liggen kansen om
de combinatie van taal leren en werken of participeren verder te verstevigen. Op beide
beleidsprincipes geef ik hieronder aan welke uitdagingen er zijn en wat ik samen met
de ketenpartners doe om deze het hoofd te bieden.

1. Tijdigheid

Een tijdige start van de inburgering is cruciaal om ervoor te zorgen dat inburgeringsplichtigen
vanaf het begin meedoen. Juist deze tijdigheid staat op dit moment onder druk. Voor
asielstatushouders is het goed benutten van de fase in het asielzoekerscentrum (azc)
een belangrijk instrument van het stelsel. Door al op het azc te beginnen én bezig
te blijven met participatie- of taalactiviteiten blijven asielstatushouders actief
en creëren ze een basis waarop zij hun leven in Nederland verder kunnen bouwen en
erna sneller kunnen integreren. Asielzoekers kunnen vanaf hun aankomst in Nederland
al een start maken met taalverwerving. Kansrijke asielzoekers in procedure in een
procesopvanglocatie kunnen NT2-onderwijs volgen. Vervolgens wordt hen na het ontvangen
van een status vanuit het COA het programma Voorinburgering aangeboden. Na de voorinburgering
volgt voor inburgeringsplichtigen zo snel mogelijk (al in het azc) het inburgeringstraject
bij de gemeente. Het beleid is op deze manier ingericht om een doorlopende lijn voor
NT2-onderwijs te realiseren.

1.1. Start van de inburgering op het azc

1.1.1. Actief op het azc

Door de krappe woningmarkt moeten asielstatushouders vaak lang wachten voordat zij
huisvesting krijgen in de toegewezen gemeente. Zij verblijven aanzienlijk langer op
het azc dan werd aangenomen bij het ontwerpen van het stelsel. De doorgaande leerlijn,
zoals deze werd verondersteld, komt daarmee onder druk te staan. Ik vind het belangrijk
dat asielstatushouders actief blijven op het azc. Dit kan nu al door activiteiten
te doen in het kader van de voorinburgering, het programma Vroege Integratie en Participatie
(VrIP) van het COA of via de Meedoenbalies. Daarnaast kunnen gemeenten al contact
leggen met asielstatushouders die aan hen gekoppeld zijn terwijl zij nog op het azc
verblijven, en een start maken met de inburgering. Hieronder ga ik in op aanvullende
acties die ik onderneem om de tijd op het azc beter te benutten.

1.1.2. Start brede intake

Naast activiteiten die op het azc worden georganiseerd, vind ik het zeer wenselijk
dat de gemeente al start met de inburgering wanneer de asielstatushouder nog op het
azc verblijft. De doorstroom in het stelsel en kansen op goede integratie van de statushouder
worden hiermee bevorderd. Ik verwelkom zeer dat een aantal gemeenten al op het azc
starten met de brede intake, het vaststellen van het PIP en in enkele gevallen de
start van de leerroute en zou graag zien dat meer gemeenten dit gaan doen. Het aantal
inburgeringsplichtige asielstatushouders dat al in het azc een vastgesteld PIP heeft,
is nog gering. Dit blijkt uit onderstaande cijfers van DUO2, waarmee ik voldoe aan de toezegging die ik tijdens het wetgevingsoverleg van 21 november
2022 heb gedaan om uw Kamer te informeren over het tijdig opstarten van het inburgeringstraject
door gemeenten voor personen die nog op het azc verblijven.

Tabel 1: Aantal asielstatushouders in opvang met en zonder PIP.

 

Asielstatushouders in opvang zonder PIP

Asielstatushouders in opvang met PIP

Totaal asielstatushouders inburgeringsplichtig

Peildatum 26 januari 2023

8.500

300

20.500

Peildatum 1 mei 2023

9.400

600

25.700

Te zien is dat ongeveer 10.000 (9.400 + 600) van de in totaal 25.700 inburgeringsplichtige
asielstatushouders nog niet zijn gehuisvest in de gemeente. Voor ongeveer 600 van
hen is een PIP vastgesteld tijdens het verblijf in het azc. Bij deze personen is door
de gemeente de brede intake afgenomen en het PIP vastgesteld, waardoor zij van start
kunnen gaan met hun leerroute. Ik heb gehoord dat een aantal gemeenten weliswaar niet
formeel start met het inburgeringstraject, maar wel het eerste contact legt met de
inburgeringsplichtige. Ik wil graag zien dat het aantal inburgeringsplichtigen dat
op het azc start met de inburgering significant stijgt en dat zover mogelijk álle
gemeenten eerste contacten leggen

1.1.3. Aanvullende acties

Vroege start

Gemeenten en COA geven ook zelf aan dat op het azc kansen liggen om de tijdigheid
van de inburgering te bevorderen. Daarom werk ik met hen samen aan concrete mogelijkheden
om de vroege start op het azc te bevorderen. Ik informeer uw Kamer in de zomer over
de resultaten hiervan, zoals ik heb toegezegd in de aanbiedingsbrief plan van aanpak
«Statushouders aan het werk» d.d. 9 maart 20233.

Meedoenbalies en NT2-lessen voor kansrijke asielzoekers

Over de voortzetting van de Meedoenbalies heb ik uw Kamer apart geïnformeerd in de
Kamerbrief «Uitwerking plan van aanpak Statushouders aan het werk»4. In de Voorjaarsnota 2023 (Kamerstuk 36 350) heb ik € 4 miljoen aan structurele middelen voor de Meedoenbalies en NT2-taallessen
beschikbaar gesteld. Dit bedrag komt bovenop de reeds beschikbare € 2,65 miljoen.
Dit past binnen mijn ambitie om al op het azc actief te werken aan integratie en participatie.

Voorinburgering

In de motie van het lid Maatoug5 wordt verzocht om opties uit te werken voor het voortzetten van de inburgering in
de opvang, waaronder het uitbreiden van het programma Voorbereiding op inburgering.
Dit past bij mijn wens om een doorlopende lijn te realiseren. Voor het uitbreiden
van de voorinburgering kijk ik naar het beter benutten van bestaande middelen. Hierover
ben ik in gesprek met het COA. Ook wil ik binnen bestaande budgetten de randvoorwaarden
voor voorinburgering verbeteren. Dit neem ik mee in de uitwerking van mogelijkheden
om de vroege start op het azc te bevorderen.

1.2. Brede intake, PIP-termijn en aanbod inburgeringstraject

1.2.1. Kwantitatieve analyse

In de uitvoeringsbrief van 20 december 20226 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de beperkte doorstroom binnen de Wi2021. Sinds
de zomer van 2022 monitor ik de doorstroom van inburgeringsplichtigen vanaf het ontstaan
van de inburgeringsplicht totdat zij kunnen starten met hun leerroute. Na een vertraagde
start in de eerste maanden van vorig jaar als gevolg van de complicatie met betrekking
tot het overgangsrecht7, bleek in de zomer van 2022 dat slechts een gering aantal cursisten bij de taalaanbieders
inburgeringslessen volgden onder het nieuwe stelsel. Samen met DUO, gemeenten en vertegenwoordigers
van taalaanbieders heb ik de gebrekkige doorstroom geanalyseerd, waarmee ik voldoe
aan de toezegging die ik heb gedaan om de analyse in het eerste kwartaal van 2023
af te ronden8. In de analyse zijn verschillende knelpunten in de start van het traject naar voren
gekomen. Deze knelpunten en bijbehorende oplossingsrichtingen licht ik hieronder toe.

Voor de analyse heb ik gebruik gemaakt van de cijfers van DUO over het afgelopen half
jaar. In onderstaande tabel is zichtbaar hoe het aantal vastgestelde PIP’s zich verhoudt
tot het aantal inburgeringsplichtigen, per doelgroep op peildatum 1 december 2022
en op peildatum 1 mei 2023. Te zien is dat in deze periode de doorstroom op gang begint
te komen, waarbij met name voor asielstatushouders een groter aandeel PIP’s is vastgesteld
op 1 mei 2023 dan op 1 december 2022.

Tabel 2: Aantal PIP’s ten opzichte van aantal inburgeringsplichtigen

 

Peildatum 1 december 2022

Peildatum 1 mei 2023

 

Totaal plichtig

Aantal vastgestelde PIP’s

Totaal plichtig

Aantal vastgestelde PIP’s

Asielstatushouders

18.900

3.600 (19%)

25.700

9.700 (38%)

Gezins- en overige migranten

7.300

3.000 (41%)

10.500

5.900 (56%)

Brede intake en PIP-termijn

Essentieel voor een tijdige start van de inburgering is de afname van de brede intake
en het binnen de in de regelgeving vastgelegde termijn van 10 weken vaststellen van
een PIP door de gemeente. Bij de analyse op de beperkte doorstroom kwam naar voren
dat gemeenten deze termijn vaak niet halen.

Tabel 3: Nog niet vastgestelde PIP’s binnen 10 weken of na langer dan 10 weken. Peildatum
1 mei 2023.

Doelgroep

Nog geen PIP vastgesteld (gerekend vanaf start PIP-termijn)

 

0–10 wk

>10 wk

Totaal

Asielstatus-houder

2.600 (46%)

3.100 (54%)

5.700

Gezins- en overige migrant

2.100 (51%)

2.000 (49%)

4.100

4.700 (48%)

5.100 (52%)

9.800

Tabel 4: Aantal vastgestelde PIP's binnen 10 weken of na langer dan 10 weken1. Peildatum 1 mei 2023.

Doelgroep

PIP vastgesteld (gerekend vanaf start PIP-termijn)

 

0–10 wk

>10 wk

Totaal

Asielstatushouder

4.600 (51%)

4.500 (49%)

9.100

Gezins- en overige migrant

2.400 (41%)

3.500 (59%)

5.900

 

7.000 (47%)

8.000 (53%)

15.000

X Noot

1

Het aantal vastgestelde PIP’s van asielstatushouders per peildatum 1 mei wijkt in
tabel 2 en tabel 4 van elkaar af. De reden hiervoor is dat in tabel 4 de 600 PIP’s
die in het azc zijn vastgesteld niet zijn meegenomen, omdat deze zijn vastgesteld
voor de start van de PIP-termijn.

Bovenstaande tabel 3 geeft voor inburgeringsplichtigen waarvan de PIP-termijn gestart
is de stand van zaken weer. In de tabel is te zien dat bij ongeveer 9.800 personen
nog geen PIP is vastgesteld waarvan zo’n 5.100 inburgeringsplichtigen al langer dan
10 weken zonder PIP in de gemeente verbleven. Uit tabel 4 is af te leiden dat in ongeveer
47% van de vastgestelde PIP’s, dit gebeurt binnen 10 weken vanaf de start van de PIP-termijn.
De kanttekening die hierbij geplaatst moet worden is dat deze cijfers onderhevig zijn
aan mutaties met terugwerkende kracht. Door deze mutaties is voor een groep inburgeraars
de PIP termijn gestart in februari 2023, terwijl zij naar alle waarschijnlijkheid
eerder gehuisvest zijn.

Ook andere cijfers van DUO met peildatum 1 mei 2023 geven een positief beeld ten aanzien
van een versnelling in de vaststelling van de PIP’s. Van de groepen inburgeringsplichtigen
die recenter instroomden wordt het PIP vaker binnen 10 weken vastgesteld dan bij eerder
ingestroomde groepen. Van de groep met een start van de PIP termijn in januari 20239 is bij 37% het PIP binnen tien weken vastgelegd. Ter vergelijking: van de groep waarbij
de PIP termijn startte in maart 2022 was bij 12% het PIP vastgesteld binnen 10 weken.
Dit duidt erop dat gemeenten naarmate zij meer ervaring opdoen, ook sneller het proces
kunnen afronden. De ondersteuning van Divosa bij het leren in de uitvoering draagt
hier ook aan bij. Gemeenten en hun uitvoerders leren met en van elkaar en verbeteren
zo steeds de uitvoeringspraktijk.

Inburgeringsaanbod

Uit andere cijfers van DUO blijkt dat voor ongeveer 40% (circa 3.700 personen) van de gehuisveste asielstatushouders met een vastgesteld PIP ook een aanbod
voor de inburgering is geregistreerd. Dit betekent dat een groot deel van de asielstatushouders
met een vastgesteld PIP, nog geen inburgeringslessen volgt.

1.2.2. Kwalitatieve analyse

Ik ben blij dat de cijfers een positieve ontwikkeling laten zien. Maar deze ontwikkeling
moet zich wel voortzetten. Daarom ben ik in gesprek met gemeenten over verdere versnelling
van het proces, voor alle gemeenten en voor zowel asielstatushouders als gezins- en
overige migranten. De brede intake is immers een belangrijke sleutel naar een snelle
start van de inburgeringtrajecten. Om de versnelling in te zetten, is het nodig om
te weten waar gemeenten tegenaan lopen bij het vaststellen van het PIP en het doen
van het aanbod. Daarom heb ik een inventarisatie gedaan onder gemeenten bij de door
DUO en de ketenpartners georganiseerde inburgeringscafés in april. Vervolgens vond
er op 15 mei jl. een bijeenkomst plaats met een aantal gemeenten, Divosa, de Nederlandse
Raad voor Training en Opleiding (NRTO) en de VNG om oorzaken voor het later vaststellen
van het PIP en doen van het aanbod te achterhalen en mogelijkheden voor versnelling
te identificeren. Hieronder ga ik in op de opbrengsten van de bijeenkomsten en welke
versnellingsmaatregelen ik al heb inzet.

Redenen langere doorlooptijden vaststelling PIP

Het intakeproces begint bij het bereiken van de inburgeraars. Gemeenten geven aan
dat inburgeraars, en dan met name de gezinsmigranten, niet altijd gehoor geven aan
een oproep van de gemeente om te komen voor een brede intake. Dit is één van de oorzaken
waardoor het proces langer kan duren. Als de inburgeringsplichtige op de eerste afspraak
is verschenen, dan kan de doorlooptijd van de brede intake oplopen door de vele regelzaken
in het kader van de maatschappelijke begeleiding bij asielstatushouders en/of doorverwijzing
binnen het sociaal domein. Daarnaast moeten gemeenten regelmatig wachten op informatie
van andere partijen zoals diplomawaarderingen.

Een laatste ontwikkeling die een vertragend effect heeft op het vaststellen van het
PIP, maar die ik wel als positief beschouw, is het werken met zogenaamde startklassen.
Een aantal gemeenten, verantwoordelijk voor een substantiële groep inburgeraars (o.a.
drie gemeenten van de G4, een deel van de G40 en ook kleinere gemeenten), voert op
deze manier de brede intake uit. Startklassen bestaan in de regel uit intensieve (taal)trajecten
die tot 10 weken kunnen duren. Inburgeraars zijn direct actief bezig met taalverwerving
en assessments, waardoor zij al effectief werken aan hun inburgering. Ook bieden de
startklassen gemeenten een manier om veel waardevolle informatie te verzamelen om
het inburgeringstraject goed en passend vorm te geven. Op basis hiervan stellen zij
het PIP vast.

Gemeenten geven ook aan dat het aanbod na het vaststellen van het PIP niet altijd
beschikbaar is. Hierdoor wachten zij met het vaststellen van het PIP totdat het aanbod
wél beschikbaar is. Dit omdat zij de inburgeringsplichtige niet willen benadelen.
De inburgeringstermijn gaat immers lopen zodra het PIP is vastgesteld. Door te wachten,
verlengen gemeenten de doorlooptijd van het PIP, maar menen ze de inburgeringsplichtige
geen problemen te laten ondervinden met de inburgeringstermijn. Ik vind dit niet wenselijk
maar begrijp het wel. Door het PIP later vast te stellen kan de inburgeringsplichtige
ook niet starten met andere onderdelen van zijn inburgering. Ik zet dan ook acties
in om dit te beperken. Deze, en andere acties om de doorlooptijden van de brede intake
te verkorten, beschrijf ik hieronder.

Redenen geen aanbod

Een oorzaak die veel genoemd wordt met betrekking tot het uitblijven van een aanbod
is het NT2-docententekort. Ook de moeizaam tot stand gekomen onderwijsroute wordt
hiervoor in verschillende regio’s als oorzaak genoemd. Op beide onderwerpen kom ik
later in deze brief terug. Een andere belangrijke oorzaak die door gemeenten wordt
genoemd is het tekort aan kinderopvangplekken. Inburgeringsplichtigen kunnen volgens
hen vaak nog niet deelnemen aan aangeboden traject omdat kinderopvang niet geregeld
is, en plekken schaars zijn.

1.2.3. Versnellingsacties brede intake, PIP en aanbod

De komende periode werk ik samen met gemeenten om de langere doorlooptijden in de
brede intake, het vaststellen van het PIP en het doen van een aanbod aan asielstatushouders
nog dieper te analyseren. Daarbij identificeren we ook verbeteracties. Omdat ik het
belangrijk vind om verder te versnellen, ga ik alvast aan de slag met het volgende:

• Contactgegevens gezins- en overige migranten

Gemeenten hebben aangegeven dat zij graag over extra contactgegevens (telefoonnummer,
e-mailadres) van gezinsmigranten zouden beschikken. De verwachting van gemeenten is
dat een meer directe benadering van deze doelgroep ertoe zal leiden dat meer gezinsmigranten
aan gesprekken zullen deelnemen. Ik kijk samen met gemeenten naar mogelijkheden om
wel over deze gegevens te beschikken en bezie of er nog andere mogelijkheden zijn
om de deelname van gezinsmigranten aan gesprekken te bevorderen. Hierbij moet worden
opgemerkt dat rekening moet worden gehouden met privacy-regelgeving.

• Meer informatie over en met gezins- en overige migranten delen

Voor gezinsmigranten benut ik de beschikbare mogelijkheden om kennis over de doelgroep
onder gemeenten te vergroten en ervaringen hierover uit te wisselen. Dit thema komt
onder andere aan de orde bij een aantal van de Communities of Practice (COP’s) van
Divosa waarin gemeenten en hun partners samen leren in de uitvoering. Ervaringen die
daar worden gedeeld verspreid ik landelijk. Een aandachtspunt dat al in beeld is,
is de voorlichting over de verplichte inburgering in Nederland in het land van herkomst
in het kader van de voorlichting bij het basisexamen buitenland.

• Diplomawaarderingen eerder beschikbaar

Gemeenten geven aan dat het soms niet lukt het PIP tijdig vast te stellen, omdat zij
moeten wachten op een diplomawaardering. De diplomawaardering is relevante informatie
voor bepalen van de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar. Het
IDW, het Expertisecentrum Internationale Diplomawaardering, vergelijkt buitenlandse
diploma’s met het Nederlands onderwijssysteem. Ik heb met IDW afspraken gemaakt om
de doorlooptijd te verkorten van 90 dagen in 2022 naar 60 dagen dit jaar. Ik blijf
met hen in gesprek om te kijken hoe zij de doorlooptijden verder kunnen inkorten naar
de streeftijd van 30 dagen. Daarnaast bezie ik met het COA hoe we ervoor kunnen ervoor
te zorgen dat meer nieuwkomers al in de COA-opvang een diplomawaardering aanvragen,
zodat de informatie zo vroeg mogelijk beschikbaar is met het oog op participatie-activiteiten
en de brede intake.

• Beter communiceren over de verlengingsmogelijkheid bij het uitblijven van het aanbod

Er is onduidelijkheid bij gemeenten over de inburgeringstermijn bij het uitblijven
van het aanbod. In de regelgeving inburgering is opgenomen dat als door het uitblijven
van het aanbod de statushouder niet binnen een bepaalde termijn kan starten, de inburgeringstermijn
kan worden verlengd. Gemeenten hoeven dus niet te wachten met het vaststellen van
het PIP, en het is niet de bedoeling dat zij dit doen. Ik breng in de komende periode
het bestaan van de verlengingsgrond onder de aandacht van gemeenten, benadruk het
belang van het snel vaststellen van het PIP en kijk naar verbetermogelijkheden voor
de aanvraagprocedure.

• Verhogen kennis handhavingsinstrumenten

Als een inburgeraar weigert mee te werken aan de brede intake, kan het handhavingsinstrumentarium
worden ingezet. In de komende periode breng ik informatie over de handhaving, zoals
de bestaande handreiking naleving, weer onder de aandacht bij gemeenten.

• Kinderopvangplekken

Het tekort aan kinderopvangplekken zorgt er in bepaalde gevallen voor dat inburgeringsplichtigen
niet tijdig kunnen starten met hun inburgering. In mijn Kamerbrief van 26 april 202310 heb ik u geïnformeerd over de lopende acties betreft het personeelstekort binnen
de kinderopvang. Samen met de sector kinderopvang zet ik mij in om nieuw personeel
aan te trekken en het huidige personeel te behouden en te motiveren om meer uren te
werken. Dit doe ik onder andere door een herijking van de kwaliteitseisen van kinderopvangpersoneel.
Per 1 juli 2022 zijn deze eisen aangepast.

Uit gesprekken met medewerkers inburgering van gemeenten blijkt verder dat zij behoefte
hebben aan meer informatie over de mogelijkheden om kinderopvang te organiseren voor
inburgeringsplichtigen. Deze informatie verstrek ik zo spoedig mogelijk aan hen.

Bovenstaande maatregelen kan ik op korte termijn effectueren. Zoals gezegd ga ik daarnaast
op het gebied van de brede intake, het PIP en het aanbod nog nader met gemeenten in
gesprek om te identificeren waar nog meer kansen liggen om te versnellen.

1.3. Leerbaarheidstoets

Een ander aspect waardoor de doorstroom in het inburgeringsstelsel en de tijdige start
van de inburgering voor inburgeringsplichtigen is beïnvloed, is de leerbaarheidstoets.
Deze toets is een belangrijk instrument om de leerroute te bepalen. Al snel na inwerkingtreding
van de wet bleek dat deze vaker dan verwacht de uitslag «niet haalbaar» als uitkomst
had. Om de leerbaarheidstoets te verbeteren heb ik acties ingezet, waarover ik uw
Kamer in de uitvoeringsbrief inburgering d.d. 20 december 202211 en de verzamelbrief inburgering d.d. 6 april 202312 heb geïnformeerd. Alle aangekondigde verbeteracties zijn inmiddels doorgevoerd.

1.3.1. Vervolgacties verlaging cesuur

Op één van de verbeteracties zet ik nog vervolgacties in. Het gaat hier om het verlagen
van de cesuur met drie punten. Zoals ik heb medegedeeld in de verzamelbrief inburgering
d.d. 6 april 202313 heeft een deel van de inburgeringsplichtigen onterecht de uitslag niet haalbaar gekregen.
In de periode tot 12 april 2023 zijn ongeveer 400 inburgeringsplichtigen in de Z-route
geplaatst terwijl zij onder de nieuwe cesuur de uitslag B1-route wel haalbaar zouden
hebben. Dit wil niet zeggen dat deze 400 personen allemaal ten onrechte in de Z-route
zitten. De leerbaarheidstoets is één van de aspecten die de gemeente meeneemt gedurende
de brede intake. Op basis van andere aspecten kan het nog steeds zo zijn dat de Z-route
voor hen de juiste route is. Ik zet nu in op de volgende acties:

• Van de gemeente zal worden gevraagd om in gesprek te gaan met al deze 400 personen
en te (her)overwegen of de aangepaste uitslag van de leerbaarheidstoets aanleiding
geeft om het PIP te wijzigen. Samen met DUO en de VNG geef ik dit proces nu praktisch
vorm.

• Ook zijn gemeenten nu al gevraagd om extra aandacht te hebben voor personen die al
wel een (verkeerde) uitslag van de leerbaarheidstoets hebben, maar nog niet in een
leerroute waren geplaatst (nog geen vastgesteld PIP).

Het is nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken, maar de eerste cijfers wijzen
erop dat de leerbaarheidstoets nu inderdaad vaker aangeeft dat de B1-route haalbaar
is. De evaluatie van de leerbaarheidstoets wordt meegenomen in het kwalitatief onderzoek,
een onderzoek onder gemeenten naar de eerste fase van de inburgering dat onderdeel
is van het monitoring- en evaluatieplan van de Wi2021. Hiermee kunnen de ervaringen
van gemeenten met de leerbaarheidstoets in het bredere perspectief van de intake,
PIP en doorverwijzing naar de leerroutes geëvalueerd worden. Dit onderzoek start na
de zomer. In het eerste kwartaal van 2024 hoop ik u over de uitkomsten te kunnen informeren.

1.4. NT2-docententekort

Gemeenten geven aan dat het uitblijven van een aanbod soms toe te schrijven is aan
het tekort aan NT2-docenten. Eerdere signalen over het docententekort kwamen al vanuit
de taalaanbieders. In de vorige uitvoeringsbrief inburgering14 heb ik aangegeven hoe ik samen met de relevante ketenpartners het NT2-docententekort
aanpak. Op de vragen en opmerkingen van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
over genoemde uitvoeringsbrief ben ik ingegaan in de nota naar aanleiding van het
verslag van uw schriftelijk overleg15. Daarnaast is het docententekort aan de orde geweest in het commissiedebat Inburgering
en integratie van 13 april 2023 (Kamerstuk 32 824, nr. 386) en het notaoverleg, gehouden op 5 en 26 juni jl. (Kamerstuk 36 139, nr. 5), over de initiatiefnota van het lid Podt over «Meedoen vanaf dag één». Hierbij informeer
ik uw Kamer over de eerste ervaringen met de reeds genomen maatregelen voor de korte
termijn en de aanpak van het vervolg.

1.4.1. Eerste ervaringen

Om gebruik te kunnen maken van de ingezette maatregelen, moeten taalscholen zich melden
bij Blik op Werk (BoW). Het gaat om de volgende maatregelen indien het minimum van
80 procent gecertificeerde NT2-docenten voor de klas niet haalbaar blijkt:

• Specifieke groepen niet-gecertificeerde maar ervaren NT2-docenten tellen tijdelijk
mee: docenten met minimaal drie jaar ervaring in het NT2-onderwijs en met een verwante
onderwijsbevoegdheid (Nederlands, moderne vreemde taal, Pabo) of een verouderd NT2-diploma;

• Docenten tellen vanaf de start van hun NT2-docentenopleiding al mee voor de 80 procent-eis;

• Uitstel van handhaving van de 80 procent-regel bij het opstellen van een gedegen personeelsplan;

• Coulance bij de handhaving bij tijdelijke overschrijding van de maximale groepsgrootte.

Medio mei hebben 23 van de circa 180 keurmerkhouders zich gemeld bij BoW. Er zijn
dus blijkbaar 157 taalscholen die zonder beroep te doen op de maatregelen kunnen voldoen
aan de norm van 80% of waarbij de maatregelen nog in de voorbereidende fase zijn.
De 23 taalscholen die gebruik maken van de maatregelen zetten meestal eerstgenoemde
in: docenten die nog een NT2-opleiding volgen mee laten tellen voor de 80%-norm. BoW
blijft het gebruik van de maatregelen monitoren. Het is nu nog te vroeg om deze maatregelen
te evalueren. Ik voer dit najaar samen met de betrokken partners een eerste evaluatie
naar de effecten van de tijdelijke maatregelen uit en de eindevaluatie volgt begin
2025.

1.4.2. Aanvullende acties NT2-docententekort

Op dit moment werk ik aan een plan van aanpak voor de lange termijn. De verkenningsfase
is inmiddels van start gegaan langs drie actielijnen:

• De eerste lijn betreft het verder analyseren van het probleem, waarbij ik dieper kijk
naar de omvang van het probleem en naar hoe het tekort zich gaat ontwikkelen.

• De tweede actielijn betreft het bezien van structurele maatregelen. Ik verken hierbij
mogelijke opties, waaronder het opleiden van meer docenten en het beter benutten van
het huidige potentieel aan leraren. Ook laat ik momenteel onderzoeken of en hoe de
mogelijkheden voor het bieden van online onderwijs kunnen worden verruimd. Omdat in
het reguliere onderwijs ook een tekort aan NT2-docenten is, werk ik nauw samen met
het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).

• De derde actielijn betreft het evalueren van de kortetermijnmaatregelen en deze evaluatie
betrekken bij het nemen van structurele maatregelen.

In de volgende uitvoeringsbrief inburgering informeer ik uw Kamer verder over het
verloop van dit traject.

1.5. Onderwijsroute

De afgelopen maanden heb ik mij ingezet om voor de zomer duidelijkheid te bieden over
de structurele borging van de onderwijsroute. Ik vind het spijtig dat de gesprekken
die ik hierover gevoerd heb nog niet geleid hebben tot een structurele financiële
oplossing. Ik voer daarom deze zomer nog gesprekken met de Minister van OCW over de
structurele financiële borging van de onderwijsroute. Bijgevoegde onderzoeksrapporten
naar de stand van de aanbestedingen (Significant) en de kosten van de onderwijsroute
(EY) dienen als basis voor deze gesprekken.

Vanwege signalen dat de aanbestedingen niet soepel verliepen, heeft AEF in 2021 in
opdracht van mijn ministerie een onafhankelijke kostenraming uitgevoerd om in beeld
te brengen wat de onderwijsroute binnen het private stelsel naar verwachting zou kosten.
Uit dit onderzoek komt de kostprijs per traject uit op een bandbreedte van € 13.406
tot € 18.22016. Om te bezien of een andere organisatievorm zou leiden tot een significante kostenbesparing,
heeft EY in opdracht van het Ministerie van OCW in 2022 een onderzoek uitgevoerd naar
de kosten binnen het publiek bekostigd onderwijs17. Dit blijkt niet het geval.

Begin dit jaar heb ik daarnaast bureau Significant de opdracht gegeven een onderzoek
te doen bij gemeenten naar de landelijke dekking van de onderwijsroute18. Hieruit kwam dat in de meeste gemeenten inmiddels (een vorm van) aanbod is gerealiseerd19. Gemeenten zoeken voor het aanbod van de onderwijsroute vaak de samenwerking op het
niveau van de arbeidsmarktregio. Voor hbo-/wo-niveau zien we bovenregionale samenwerkingen.
Hierdoor bieden nu vrijwel alle (33 van de 35) arbeidsmarktregio’s de onderwijsroute
op één of meerdere niveaus aan. Mbo-aanbod en hbo-aanbod is beschikbaar in 30 arbeidsmarktregio’s
en wo-aanbod in 29 arbeidsmarktregio’s. Twee arbeidsmarktregio’s hadden begin dit
jaar geen aanbod voor de onderwijsroute.

Ik ben ervan doordrongen dat het voor eenieder van belang is zo snel mogelijk duidelijkheid
te krijgen over de toekomst van de onderwijsroute. Tegelijkertijd acht ik het van
belang de lopende gesprekken over structurele financiering verder te voeren. Daarom
streef ik ernaar uw Kamer na de zomer te informeren over de structurele borging van
de onderwijsroute.

2. Dualiteit

Om volwaardig mee te kunnen doen in de maatschappij is een belangrijk principe van
het inburgeringsstelsel dat het leren van de taal wordt gecombineerd met participeren.
Het volgen van taallessen en deze lessen direct in de praktijk kunnen brengen op een
werk- of participatieplek, leidt tot een stevige bestendiging van het geleerde. Daarnaast
kan bij het leren van de taal het oefenen in de praktijk met bijvoorbeeld een taalvrijwilliger
buiten de les (non-formeel onderwijs) een belangrijke aanvulling zijn op de lessen
in de klas (formeel onderwijs). Het kan ervoor zorgen dat inburgeringsplichtigen de
Nederlandse taal sneller en beter leren en dat zij meer maatschappelijke contacten
hebben.

Snelle participatie

Ik vind het belangrijk dat nieuwkomers snel aan het werk gaan. Werken draagt bij aan
de taalverwerving, aan de zelfstandigheid van de nieuwkomer en het helpt hen hun leven
in Nederland op te bouwen. Daarnaast hebben we bij de opvang van de Oekraïense ontheemden
gezien dat snel aan het werk kunnen, naast autonomie, ook zingeving brengt20. Bovendien draagt het snel aan het werk helpen van nieuwkomers bij aan verlichting
van de krapte op de arbeidsmarkt. Daarom heb ik het plan van aanpak «Statushouders
aan het werk», opgesteld, welke ik op 9 maart jl. aan uw Kamer heb verzonden21. Over de verdere uitwerking van dit plan heb ik uw Kamer middels een separate brief
geïnformeerd22.

Duurzame participatie

Om de stap te maken naar duurzame participatie op eigen niveau, is beheersing van
de Nederlandse taal van groot belang. De inburgering biedt daarom kansen voor inburgeringsplichtigen
om niet alleen snel, maar ook duurzaam te participeren. Het verhoogde taalniveau voor
de inburgering leidt ertoe dat inburgeringsplichtigen een stevige positie op de arbeidsmarkt
kunnen veroveren, waardoor zij mee kunnen doen op niveau. Inburgering draagt eraan
bij dat snelle participatie doorgetrokken wordt naar duurzame participatie.

Duale trajecten

Gemeenten hebben in het inburgeringsstelsel een belangrijke rol door de vormgeving
van duale trajecten waarbij het leren van de taal en werk, participatie of opleiding
gecombineerd worden.

Op verschillende plekken in het land zijn er voorbeelden van duale trajecten ontstaan.
Zoals bijvoorbeeld in Arnhem of Amsterdam, waar ik op werkbezoek was en zag hoe werkgevers,
taalaanbieders en de gemeente samenwerken om een succesvol duaal traject neer te zetten.
Tegelijkertijd hoor ik dat het opzetten van deze trajecten gecompliceerd kan zijn
en dat het moeilijk is om alle doelgroepen te bereiken. Ik stimuleer dan ook lokale
initiatieven zoals het buddynetwerk voor zorgprofessionals waarover ik uw Kamer in
de Kamerbrief «Uitwerking plan van aanpak Statushouders aan het werk» heb geïnformeerd23. Daarnaast heb ik bijzondere aandacht voor vrouwelijke inburgeringsplichtigen24, waarop in hieronder dieper inga.

Tegelijkertijd ontvang ik vanuit de uitvoering signalen dat de inburgeringsplicht
soms een belemmering vormt om snel aan het werk te gaan. Dit vind ik onwenselijk.
Ik onderzoek daarom welke factoren binnen de inburgeringsplicht een combinatie van
werken en de taal leren in de weg staan. En belangrijker: welke maatregelen ik kan
treffen om deze combinatie beter te faciliteren. Via dit onderzoek wil ik ook invulling
geven aan de toezegging die ik in het wetgevingsoverleg van 21 november 2022 (Kamerstuk
36 200 XV, nr. 85) heb gedaan aan mevrouw Podt om te reflecteren op het samenspel tussen de Wet inburgering
en de Participatiewet. Dit onderzoek is breder omdat het hier twee verschillende wetten
betreft waarbij ik de versterking en effecten van onderlinge samenhang goed in kaart
wil brengen. Daarnaast werk ik aan concrete oplossingen om eventuele knelpunten op
te lossen. Dit kost daarom meer tijd. Ik verwacht uw Kamer hierover in het najaar
verder te informeren.

2.1. Vrouwelijke inburgeringsplichtigen

Naar aanleiding van de motie van het lid Aartsen d.d. 29 september 2022 heb ik samen
met betrokken organisaties en gemeenten bekeken hoe inburgeringstrajecten beter aangesloten
kunnen worden op vrouwelijke nieuwkomers. De benchmark van Divosa25 laat zien dat steeds meer statushouders en gezinsmigranten aan het werk gaan en dat
er sprake is van een stijgende lijn als het gaat om het aandeel vrouwen onder deze
groep dat werkt. Toch blijft de arbeidsdeelname van vrouwelijke inburgeringsplichtigen
sterk achter bij die van mannen. Daarnaast blijkt uit de KIS-monitor die in 2022 is
gepubliceerd26 dat het merendeel van de gemeenten de arbeidstoeleiding voor vrouwelijke statushouders
stopt wanneer hun echtgenoot werk heeft gevonden en het gezin niet langer afhankelijk
is van de bijstand. Dit kan arbeidsdeelname in de weg zitten.

Zoals beschreven in de Kamerbrief over het Meerjarenplan Zelfbeschikking biedt de
Wi2021 kansen om vrouwelijke inburgeringsplichtigen beter te ondersteunen27. In de inburgeringswet komen inburgering en participatie bij elkaar en bieden gemeenten
individuele begeleiding aan alle inburgeraars. Zij voeren voortgangsgesprekken, bieden
maatschappelijke begeleiding aan asielstatushouders en hebben de taak om hen te begeleiden
naar financiële zelfredzaamheid. Daarnaast is de Module Arbeidsmarkt en Participatie
(MAP) een verplicht onderdeel voor alle inburgeringsplichtigen28. In deze module bereiden zij zich voor op deelname aan de Nederlandse arbeidsmarkt.
In het participatieverklaringstraject (PVT) wordt aandacht besteed aan de Nederlandse
kernwaarden zodat ook vrouwelijke inburgeringsplichtigen goed mee kunnen doen in de
Nederlandse samenleving.

2.1.1. Aanvullende acties vrouwelijke inburgeraars

Ik vind het belangrijk om de inburgering voor vrouwelijke nieuwkomers actief verder
te stimuleren, zodat zij een positie op de arbeidsmarkt kunnen innemen. Daarom onderneem
ik op drie fronten actie, waarmee ik de motie van het lid Aartsen afdoe.

Ten eerste stimuleer ik pilots en projecten die specifiek aandacht besteden aan vrouwelijke
inburgeraars:

• In het kader van het plan van aanpak «Statushouders aan het werk» zet ik in op het
opzetten van Meedoenbalies in het azc en het aanbieden van startbanen aan statushouders
die net in de gemeente komen wonen. Voor de Meedoenbalies heeft de Nederlandse organisatie
voor vrijwilligers (NOV), in samenwerking met het COA, de opdracht gekregen om extra
aandacht te geven aan de participatie van vrouwelijke azc-bewoners.

• Voor de startbanen is er een project opgezet door Sociaal Ontwikkelbedrijf WSD in
opdracht van de gemeenten Boxtel, Meijerstad, Nuenen en Vught waarin asielstatushouders
in de Z-route een dienstverband voor minimaal 28 uur aangeboden krijgen in combinatie
met taallessen en taalcoaching. In dit project stromen veel vrouwelijke statushouders
in.

• Ook is er vanuit mijn ministerie een pilot gestart in samenwerking met de gemeente
Almere waarin vrouwen met een buiten-Europese migratieachtergrond begeleid worden
richting duurzame participatie.

• Om in kaart te brengen welke inperkingen van hun zelfbeschikkingsrecht vrouwen uit
gesloten gemeenschappen belemmeren om de stap te kunnen zetten richting financiële
zelfredzaamheid en de arbeidsmarkt start ik dit jaar samen met de Minister van OCW
een pilot. In deze pilot worden interventies toegepast en getest om emancipatie en
participatie van deze groep vrouwen op de arbeidsmarkt te bevorderen. Dekking voor
deze pilot komt uit het Meerjarenplan Zelfbeschikking29.

Ten tweede zet ik in op deskundigheidsbevordering, het delen van informatie over best practices en bewustwording onder gemeenten:

• Voor deskundigheidsbevordering bij gemeenten om vrouwen effectief te begeleiden is
er een subsidieronde uitgezet in het kader van Vakkundig aan het werk30. Daarnaast heeft KIS een e-learning ontwikkeld voor klantmanagers bij gemeenten om
vrouwelijke nieuwkomers te begeleiden op weg naar werk. Deze e-learning breng ik nogmaals
onder de aandacht van gemeenten, evenals de rol die sleutelpersonen of ervaringsdeskundigen
kunnen spelen bij de inburgering van vrouwen. Daarnaast spoor ik gemeenten aan om
meer aandacht te besteden aan de mogelijkheden om vrouwen tijdens de brede intake
beter te begeleiden, met een expliciete link naar het bredere sociale domein.

• Ook investeer ik samen met de Minister van OCW in het programma «Economische veerkracht
van vrouwen». Het doel van dit programma is om concrete en wetenschappelijk onderbouwde
handelingsperspectieven te formuleren om duurzame economische zelfstandigheid van
vrouwen te vergroten. De uitkomsten van deze projecten deel ik na afronding (eind
2024) met uw Kamer en breed met het veld. Daarbij richt ik mij niet alleen op gemeenten
maar ook op werkgevers, waarmee ik hen wil stimuleren om vrouwelijke inburgeraars
aan te nemen.

Tot slot zet ik mij in om belemmerende factoren voor vrouwelijke inburgeraars zoveel
mogelijk weg te nemen:

• De acties die ik onderneem op het gebied van kinderopvang zoals eerder in deze brief
naar verwezen zijn hier een voorbeeld van.

• Ook ga ik onderzoeken of verschillende ontwikkelde trainingen voor de MAP voldoende
zijn toegespitst op vrouwelijke inburgeringsplichtigen. Belemmerende factoren en mogelijke
oplossingsrichtingen worden bovendien door gemeenten en hun lokale partners onderling
uitgewisseld binnen de door Divosa georganiseerde Communities of Practice, waardoor
ook lokaal aan praktische oplossingen wordt gewerkt.

C. Inburgeraars onder eerdere stelsels

Naast de Wi2021 zijn er ook nog inburgeraars actief onder twee eerdere stelsels, de
Wi2013 en de Wi2007. In totaal gaat het hierbij om ongeveer 56.000 personen. De cijfermatige
voortgang van de Wi2013 treft u in een bijlage bij deze brief. Daarnaast informeer
ik uw Kamer graag over een onderzoek naar de Wi2013 en over de middelen voor maatschappelijke
begeleiding die gemeenten ontvangen.

1. Onderzoek eerste cohorten Wet inburgering 2013

Op dit moment zijn er ongeveer 50.000 personen die onder de Wi2013 inburgeringsplichtig
zijn geworden, maar nog niet aan hun inburgeringsplicht hebben voldaan. De omvang
van deze groep is verklaarbaar omdat een groot deel van deze groep in de afgelopen
jaren is ingestroomd en nog binnen hun inburgeringstermijn zitten. Daarnaast is er
een kleine groep niet-ingeburgerden die al langer geleden inburgeringsplichtig is
geworden en nog altijd niet aan de inburgeringsplicht heeft voldaan. Dit laatste is
onwenselijk voor de inburgeringsplichtige zelf en de samenleving. Daarom heb ik het
Verwey-Jonker Instituut opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar de groep
niet-ingeburgerden die onder de Wi2013 zijn ingestroomd in de jaren 2013 t/m 2016.
Het gaat om een groep van 2.893 personen (peildatum 14 november 2022); dit is 3,3%
van de totale groep personen die in die periode inburgeringsplichtig is geworden en
dit aantal daalt. Als bijlage bij deze brief stuur ik u het onderzoeksrapport.

1.1. Uitkomsten onderzoek

Het Verwey-Jonker Instituut heeft in het laatste kwartaal van 2022 en het eerste kwartaal
van 2023 onderzocht waarom het de groep niet-ingeburgerden nog niet is gelukt aan
de inburgeringsplicht te voldoen, welke ondersteuningsbehoeften zij hebben en welke
maatregelen mogelijk of nodig zijn om deze groep alsnog te laten inburgeren. De resultaten
van het onderzoek zijn niet alleen relevant voor deze groep uit de eerste vier jaarcohorten,
maar voor de hele groep inburgeraars onder de Wi2013. De inzichten kunnen immers ook
helpen om te voorkomen dat inburgeraars die nu nog in het beginstadium van hun inburgering
zitten langer dan noodzakelijk nodig hebben om aan de inburgeringsplicht te voldoen.

Onderliggende problematiek

Uit het onderzoek blijkt dat ongeveer de helft van de groep een lage leerbaarheid
heeft; zij hebben veel moeite om de examens te halen. Een kwart geeft aan dat zij
door (veelal psychische) gezondheidsproblemen niet in staat zijn om de inburgeringslessen
te volgen en de examens met goed gevolg af te leggen. Ook ongeveer een kwart van de
groep geeft aan weinig tijd te hebben voor inburgering, deels omdat zij werken, deels
omdat zij extra (mantel)zorgtaken hebben. Daarnaast had een deel van deze groep moeilijkheden
zelfstandig een weg te vinden in het inburgeringsstelsel, en/of had te maken met een
lage kwaliteit of niet goed passend taalaanbod. Verder zijn er vertragingen ontstaan
tijdens de coronatijd en in de beginperiode van de Wi2013 toen de informatievoorziening
voor inburgeraars nog niet goed op orde was. Uit het onderzoek blijkt dus dat een
kleine groep inburgeraars onvoldoende zelfredzaam is om, zoals van hen werd verwacht
binnen de Wi2013, zelfstandig het inburgeringstraject te doorlopen. Zij hebben ondersteuning
nodig om alsnog aan hun inburgeringsplicht te voldoen. Om deze ondersteuning te kunnen
bieden heb ik de afgelopen jaren extra middelen beschikbaar gesteld voor gemeenten.
Dit licht ik verderop in deze brief toe.

Ontheffingen

Uit het onderzoek blijkt dat veel inburgeraars problemen ervaren met het aanvragen
van een ontheffing van de inburgeringsplicht. Inburgeraars die in aanmerking willen
komen voor ontheffing op medische gronden, lopen vaak aan tegen strikte maatstaven
en een hoge bewijslast bij de beoordeling, vooral als er sprake is van psychische
problematiek. Verder loopt een deel van de inburgeraars bij het aanvragen van een
ontheffing op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen (AGI) aan tegen het probleem
dat de registratie van de gemaakte uren van inburgerings- en alfabetiseringscursussen
niet altijd op orde of terug te halen is. Oorzaak hiervoor is dat de gemaakte uren
destijds niet door henzelf of door de taalschool zijn doorgegeven aan DUO en dit ook
niet meer goed mogelijk is. De registratie bij de betreffende taalschool kan verloren
zijn gegaan of de betreffende taalschool bestaat bijvoorbeeld niet meer. De onderzoekers
benoemen bij de oplossingsrichtingen dat gemeentelijke ondersteuning bij dit proces
wenselijk is.

Ondersteuningsbehoefte

De grote meerderheid van de niet-ingeburgerden die hebben deelgenomen aan het onderzoek
heeft behoefte aan ondersteuning bij het inburgeren of bij het voldoen aan de voorwaarden
voor een ontheffing. Welke ondersteuning zij nodig hebben, hangt af van de persoonlijke
leefsituatie en de specifieke belemmeringen die men ervaart bij de inburgering. Veelgenoemd
is de behoefte om persoonlijk gehoord en geholpen te worden. Deze behoefte is vaak
breder dan inburgering alleen en betreft ook de specifieke persoonlijke situatie.
Daarnaast is er veel behoefte aan meer taallessen en oefenen van de Nederlandse taal
met Nederlanders. Maar ook betaald werk wordt belangrijk geacht omdat ze hiermee de
Nederlandse taal beter leren. Voor het bieden van deze ondersteuning heb ik de afgelopen
jaren extra middelen gesteld voor gemeenten. Dit licht ik hieronder nader toe.

Oplossingsrichtingen

De onderzoekers benoemen een breed scala aan oplossingsrichtingen om inburgeraars
onder de Wi2013 te ondersteunen om (sneller) aan hun inburgeringsplicht te kunnen
voldoen. De meerderheid hiervan ligt in het gemeentelijk domein, waaronder het inrichten
van een gemeentelijk loket inburgering waar alle inburgeraars die onder de Wi2013
vallen, laagdrempelig vragen kunnen stellen en advies kunnen krijgen over hun inburgeringstraject.
Andere oplossingsrichtingen zijn gerichte examentrainingen, hulp bij het vinden van
(informeel) taalaanbod, persoonlijke begeleiding bij het inburgeringstraject en andere
leefgebieden en tot slot, ondersteuning bij het proces van ontheffing.

1.2. Acties Wi2013

Ik heb in het kader van het Verbeterplan Wi2013 maatregelen genomen om een aantal
geconstateerde knelpunten in de Wi2013 op te lossen en daarmee een aantal belemmeringen
voor inburgeraars onder de Wi2013 te kunnen verhelpen:

• Per 1 april 2023 is het aantal examenpogingen bij Aantoonbaar Geleverde Inspanningen
(AGI) verlaagd van vier naar drie.31 Dit zal het ontheffingsproces versnellen

• Sinds het begin van dit jaar is directe gegevensuitwisseling tussen DUO en gemeenten
voor de ELIP-groep (Einde Lening nog Inburgeringsplichtig) mogelijk gemaakt. Verder
is voor begeleiding en ondersteuning van de totale ELIP-groep (dus ook uit latere
cohortjaren) voor gemeenten tussen 2021 en 2026 in totaal € 9 miljoen beschikbaar
gesteld. Deze maatregelen bieden gemeenten meer mogelijkheden om voor de ELIP-groep
te voorzien in de hierboven geconstateerde ondersteuningsbehoeften.

• Uit het onderzoek blijkt dat een deel van de niet-ingeburgerden met psychische problemen
kampt waardoor zij de inburgeringsexamens niet kunnen halen. Daarom kijk ik samen
met DUO en haar medisch adviseur Argonaut of de regels ten aanzien van de beoordeling
van psychische klachten soepeler kunnen. Daarbij is het belangrijk te onderkennen
dat psychische klachten niet per definitie inburgering in de weg staan.

• Vanaf 2021 is aan gemeenten voor ondersteuning van inburgeringsplichtige asielstatushouders
die onder de Wi2013 vallen, incidenteel een totaalbedrag van € 25,5 miljoen (inclusief
9 miljoen voor ELIP) beschikbaar gesteld. Later is bij uitstel van nieuwe wet nog
een extra 30 miljoen euro beschikbaar gesteld voor asielstatushouders waarvoor de
Wi2013 geldt, vooral om instroom na 1 juli 2021 zoveel mogelijk in de geest van de
nieuwe wet te kunnen begeleiden. Ook deze middelen bieden mogelijkheden voor gemeenten
om te voorzien in de hierboven geconstateerde ondersteuningsbehoeften van de minder
zelfredzame inburgeraars.

• Vanuit de middelen uit het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) voor Werk aan Uitvoering is voor de komende 5 jaar ongeveer € 9,5 miljoen extra
beschikbaar gesteld waarmee DUO meer maatwerk kan bieden aan inburgeraars.

Ik verwacht dat deze maatregelen de drempels die inburgeraars onder de Wi2013 ervaren
om aan hun inburgeringsplicht te voldoen, zullen verlagen. Tot slot zal ik de aanbevelingen
uit het rapport onder de aandacht brengen bij gemeenten zodat zij de middelen het
meest effectief kunnen inzetten voor de doelgroep die dit het meest nodig heeft.

2. Aanvulling middelen maatschappelijke begeleiding

Gemeenten ontvangen via het Gemeentefonds middelen voor maatschappelijke begeleiding
onder de Wi2013. Onlangs bleek dat er de afgelopen jaren personen ontbraken bij het
vaststellen van deze middelen. Het betreft in totaal zo’n 2.000 personen waarvoor
gemeenten onterecht geen geld hebben ontvangen. Dit wordt hersteld in de decembercirculaire.

D. Overige ontwikkelingen

1. Onterecht opgelegde inburgeringsplicht bij gezinsleden van geestelijk bedienaren

Er is geconstateerd dat al langere tijd gezinsleden van geestelijk bedienaren onterecht
inburgeringsplichtig zijn gemaakt. De Wet inburgering en de inburgeringsplicht is
gericht op personen die zich duurzaam in Nederland willen vestigen en op basis daarvan
een verblijfsvergunning hebben van niet-tijdelijke aard: asielstatushouders en gezinsmigranten.
Een uitzondering op dit principe is gemaakt voor geestelijk bedienaren, die eveneens
inburgeringsplichtig worden maar een tijdelijk verblijfsdoel hebben. Dit betreft voornamelijk
priesters, dominees, imams en andere geestelijken van verschillende religies met naar
buiten tredende werkzaamheden met een religieuze boodschap. De inburgeringsplicht
van een geestelijk bedienaar volgt uit zijn specifieke taak. Daarbij is het voor hun
werkzaamheden van belang dat zij kennis hebben van de Nederlandse taal en de in de
Nederlandse samenleving algemeen gedeelde waarden en normen. Dat geldt niet voor hun
gezinsleden. Wettelijk gezien is er geen inburgeringsplicht voor de gezinsleden van
de geestelijk bedienaar.

Op basis van informatie van DUO is gebleken dat sinds 2013 door DUO voor 138 gezinsleden
onterecht een kennisgeving inburgeringsplicht afgegeven. Daarnaast is tussen 2007
en 2013 mogelijk aan een twintigtal personen door gemeenten onterecht de inburgeringsplicht
opgelegd. Omdat deze praktijk al meer dan 15 jaar heeft bestaan, valt niet meer te
achterhalen hoe deze verkeerde interpretatie is ontstaan.

1.1. Ingezette maatregelen

Om deze situatie te herstellen en te voorkomen dat er nieuwe fouten ontstaan of langdurig
blijven bestaan, zet ik de volgende acties in:

• Het opleggen van de inburgeringsplicht aan deze mensen is inmiddels stopgezet. Betrokkenen
die door DUO al inburgeringsplichtig zijn gemaakt worden door DUO per brief geïnformeerd.
De inburgeringsplicht is beëindigd en de onterecht gemaakte kosten in verband met
inburgering worden kwijtgescholden of vergoed. De totale kosten zijn geraamd op circa
€ 200.000 en worden opgevangen binnen het bestaande DUO-budget.

• Samen met DUO ben ik voornemens om een traject te starten waarin systematisch de consistentie
tussen regelgeving enerzijds en systemen van DUO anderzijds zal worden nagelopen en
waarbij mogelijke risico’s op toekomstige fouten in kaart worden gebracht.

2. Misbruik en oneigenlijk gebruik bij inburgering

In de uitvoeringsbrief van 4 juli 202232 heb ik uw Kamer toegezegd om het frauderisico voor inzet van publiek geld in het
inburgeringsonderwijs te monitoren op basis van signalen die bij BoW, DUO en de recherche
van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) zijn binnengekomen. Er is in het bijzonder
aandacht voor fraude met inburgeringsgeld door taalscholen en examenfraude door inburgeraars.
Indien nodig treffen deze partijen gepaste maatregelen.

2.1. Aantal meldingen

In de periode van 1 november 2022 tot 1 mei 2023 heeft DUO 14 meldingen van mogelijk misbruik gekregen. Deze meldingen zijn meestal afkomstig van de
toetslocaties. Meldingen hebben betrekking op mogelijke examenfraude of het gaat om
personen die aanzienlijk minder presteren dan verwacht kan worden op basis van het
geregistreerde aantal lesuren. De meldingen worden door DUO als daar aanleiding toe
is, gedeeld met de ketenpartners of doorgezet naar de opsporingsdiensten. Daarnaast
heeft DUO gemeld dat er twijfel bestaat over de rechtmatigheid van een aantal ingediende
urenverklaringen.

BoW heeft in de periode van 1 november 2022 tot 1 mei 2023 één keurmerk ingetrokken.
Dit betrof géén fraudegeval; het ging om een sanctie voor het niet voldoen aan kwaliteitseisen.
Daarnaast is tweemaal besloten een aanvraag voor een Aspirant-Keurmerk af te wijzen,
omdat de aanvrager niet aan de eisen voldeed. Verder zijn er vijf meldingen binnengekomen
over mogelijke onregelmatigheden bij taalscholen, deze signalen zijn door BoW meegenomen
in het toezicht op deze taalscholen. Indien nodig zullen passende maatregelen genomen
worden, maar vooralsnog geven deze signalen geen aanleiding voor schorsing of intrekking
van het keurmerk.

De recherche van de NLA heeft van 1 november 2022 tot 1 mei 2023 twee signalen van
mogelijk misbruik in het inburgeringsonderwijs ontvangen. Dit is in lijn met de afname
van het aantal meldingen die in de afgelopen jaren is ingezet.

Om deze cijfers in perspectief te plaatsen wil ik verwijzen naar de cijfers die zijn
gemeld in de uitvoeringsbrief van 12 november 201933. Er waren toen in 5 maanden tijd 71 meldingen van fraude bij de NLA. In dezelfde
periode legde BoW aan 24 taalscholen een schorsing op in verband met onregelmatigheden.
Bij 10 scholen werd het keurmerk ingetrokken of hebben scholen dit in verband met
de genomen maatregelen zelf laten vervallen. Sinds 2019 is er samen met de ketenpartners
een flink aantal maatregelen genomen. Zo heeft DUO de eisen aan facturen van taalscholen
aangescherpt en kunnen daarnaast facturen alleen nog maar achteraf worden ingediend.
BoW voert, waar dit aan de orde is, financiële audits uit bij taalscholen of gaat
over tot onverwachte schoolbezoeken. Ook is de controle op aspirant-keurmerkhouders
sterk aangescherpt.

Het beperkt aantal meldingen en handhavende acties in de afgelopen periode kunnen
worden beschouwd als een teken dat de geïntensiveerde aanpak van de afgelopen jaren
zijn vruchten afwerpt. Fraude is nooit helemaal uit te sluiten, maar de aandacht voor
het onderwerp blijft. Ik vertrouw erop dat met de eerder ingezette maatregelen van
DUO, BoW en de NLA en de invoering van de nieuwe inburgeringswet het frauderisico
naar een voldoende beheersbaar niveau is teruggedrongen.

2.2. Twijfel over rechtmatigheid urenverklaringen

In december 2022 zijn er bij DUO twijfels gerezen over de rechtmatigheid van een ontvangen
urenverklaring. In een urenverklaring verklaart een taalschool dat een inburgeraar
een bepaald aantal uren les heeft gevolgd. Urenverklaringen worden gebruikt voor het
verkrijgen van een ontheffing (600 uur cursusdeelname), of voor de 64 deelname-uren
van het onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA).

De urenverklaring is afgegeven door een taalschool waarvan het keurmerk door BoW in
2020 is ingetrokken. In principe kunnen door een taalschool nog urenverklaringen worden
ingediend over de periode dat zij nog beschikten over het keurmerk. Uit nader onderzoek
naar de urenverklaringen van de betreffende taalschool bleek echter dat bij meerdere
urenverklaringen geen onderliggende contracten of facturen bij DUO zijn ingediend.
Momenteel onderzoekt DUO of aangetoond kan worden dat de inburgeraars verwijtbaar
hebben gehandeld.

2.2.1. Acties urenverklaringen

Ik vind het onwenselijk als inburgeraars ten onrechte een ontheffing van de inburgeringsplicht
krijgen. Tegelijkertijd vind ik dat we zorgvuldig moeten omgaan met verdenkingen tegen
burgers. Daarom onderneem ik de volgende acties:

• DUO heeft de controles op urenverklaringen inmiddels aangescherpt. Bij alle urenverklaringen
wordt nu voorafgaand aan het toekennen van een ontheffing een controle gedaan of deze
overeenstemmen met bij DUO aanwezige cursuscontracten en facturen.

• Een gedegen onderzoek is hier op zijn plaats, zowel naar onderhavige casussen als
in bredere zin of dit probleem ook bij urenverklaringen van andere taalscholen speelt.
Dit onderzoek kost tijd. Zodra ik meer weet over de ernst en omvang van dit probleem,
informeer ik uw Kamer nader.

3. Toezegging slachtoffers mensenhandel

In het Wetgevingsoverleg van 21 november 2022, over integratie en maatschappelijke
samenhang (beleidsartikel 13 van de begroting SZW 2023), is aan Kamerlid Podt toegezegd
terug te komen op de omstandigheid dat slachtoffers van mensenhandel aangemerkt worden
als overige migrant en daarmee dus zelf financieel verantwoordelijk zijn voor hun
inburgeringstraject.

Het verkrijgen van relevante informatie voor het beoordelen van verschillende scenario’s
vergt meer tijd dan oorspronkelijk was voorzien. Hierdoor is het helaas niet haalbaar
gebleken om aan de toegezegde termijn te voldoen. Ik streef ernaar om uw Kamer zo
spoedig mogelijk, maar uiterlijk dit najaar, nader te informeren.

E. Vooruitblik

1. Lerend stelsel

De Wi2021 is ingericht als lerend stelsel, waarbij actief ervaringen worden opgehaald
en beleid en uitvoering waar nodig aangepast kunnen worden. Om die reden is veel vastgelegd
in de lagere regelgeving en niet in de wet. Ik volg de ontwikkeling van het stelsel
op verschillende manieren.

Ten eerste met het uitgebreide monitoring- en evaluatieplan, waarover ik u heb geïnformeerd
met de brief van 29 september 202234. Ten tweede bouw ik verder aan een breed netwerk van partijen die mij voorzien van
inzichten vanuit de uitvoering en de eindgebruiker. Zo kan ik samen met hen het stelsel
beter maken.

1.1. Acties lerend stelsel

• Platform inburgeraars

Ik onderstreep dat het lerend inburgeringsstelsel alleen optimaal kan functioneren
als inburgeraars worden betrokken en het stelsel aansluit bij hun behoeften en ervaringen.
Ik ben daarom begonnen om nadrukkelijk nieuwkomers die inburgeren of al ingeburgerd
zijn bij de beleidsontwikkeling en oplossingsrichtingen te betrekken en haal actief
hun ervaringen met de inburgeringsstelsels op. Dit doe ik op landelijk niveau door
middel van het «platform inburgeraars». In dit platform komen leden van maatschappelijke
(zelf)organisaties, die zijn opgezet door (ex-)inburgeraars, periodiek samen om structureel
feedback te geven op het landelijk inburgeringsbeleid en ervaringen uit de praktijk
te delen met beleidsmakers. Ik heb in het afgelopen half jaar drie bijeenkomsten georganiseerd
waarbij leden onder andere input hebben geleverd op het leveren van maatwerk bij ontzorgen.

• Gemeentenetwerk

Gemeenten hebben een belangrijke rol in de uitvoering van de Wi2021. Om direct vanuit
de uitvoering signalen op te halen en direct met gemeenten in gesprek te kunnen over
verbeteracties, bouw ik, in afstemming met de VNG en Divosa, een gemeentenetwerk op.
Dit komt een aantal keer per jaar bij elkaar om feedback te geven op de werking van
het stelsel en mee te denken over mogelijke oplossingen voor knelpunten. De eerste
bijeenkomst vindt in de tweede helft van dit jaar plaats.

• Onderzoek ervaringen van inburgeraars met inburgeringsstelsels

Een deelonderzoek vanuit het monitoring en evaluatieplan is een onderzoek naar de ervaringen van inburgeraars met de Wi2021 en Wi2013. In
dit meerjarige onderzoek worden inburgeraars bevraagd over de verschillende fases
in de inburgering en de begeleiding die zij daarbij van gemeenten krijgen. De eerste
rapportage verwacht ik na de zomer van dit jaar.

2. Verhoogde instroom

Voor de komende jaren verwachten we een verhoogde instroom van asielzoekers, die vertraagd
doorwerkt in het inburgeringsstelsel. Dit zal leiden tot meer inburgeringsplichtigen
die begeleid moeten worden door onder andere gemeenten, het COA, DUO en taalaanbieders.
De krapte op de arbeidsmarkt maakt het extra uitdagend voor gemeenten en andere ketenpartners
om de inburgeringstaken uit te voeren naast hun andere maatschappelijke opgaven en
prioriteiten. Dit vraagt om flexibiliteit in het stelsel om tijdige ondersteuning
aan inburgeraars mogelijk te houden en werk naast de inburgeringsvereisten gemakkelijker
mogelijk te maken. De verhoogde instroom biedt ook kansen om de dualiteit in het stelsel
optimaal te benutten door inburgeringsplichtigen een plek te geven op de arbeidsmarkt
en zo de beschikbare capaciteit te vergroten. De focus op de twee beleidsprincipes
tijdigheid en dualiteit zal ik aanhouden. De ketenpartners moeten met elkaar aan de
slag om de hogere aantallen inburgeraars binnen het stelsel op te kunnen vangen. Ik
anticipeer door samen met hen inzichtelijk te maken welke effecten een verhoogde instroom
heeft op de activiteiten in het inburgeringsstelsel, en welke acties we nu al kunnen
ondernemen om de inburgeraars hierdoor niet langer dan noodzakelijk te laten wachten
op de start én afronding van hun inburgering. Ik informeer uw Kamer over mogelijke
beheersmaatregelen in een volgende uitvoeringsbrief.

3. Slot

Inburgering draagt samen met het plan van aanpak «Statushouders aan het werk» bij
aan het maatschappelijk doel «iedereen doet mee, het liefst via betaald werk». Samen
met de ketenpartners werk ik hard om de Wet inburgering 2021 tot een succes te maken.
Het stelsel heeft veel draagvlak onder uitvoerders en betrokkenen. Samen leveren we
veel inspanning om de bestaande knelpunten op te lossen en de in het afgelopen anderhalf
jaar geleerde lessen zo breed mogelijk toe te passen. Om deze reden heb ik er vertrouwen
in dat er ook met de verhoogde instroom van de komende jaren verder wordt gebouwd
aan een robuust stelsel waar zowel de inburgeringsplichtige als de samenleving baat
bij heeft.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip