Brief regering : Speculatieve handel in landbouwgrond

Nr. 54
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juli 2023

Hierbij zenden wij u, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, een brief naar
aanleiding van het verzoek van het lid Van der Lee (GroenLinks) aan de Ministers van
Financiën en van Justitie van Veiligheid1, en naar aanleiding van de door de Minister voor VRO gedane toezegging tijdens het
Commissiedebat Ruimtelijke Ordening van 11 mei 2023 over «dubieuze grondhandel»2.

In deze brief gaan wij in op de huidige situatie ten aanzien van consumentenbescherming
en speculatieve grondhandel, de aard en omvang van de problematiek en de vervolgstappen
om ongewenste speculatieve grondhandel zoveel mogelijk te voorkomen en aan te pakken.
Wij merken alvast op dat we op dit moment, met deze brief, geen volledig beeld kunnen
schetsen van de omvang van het probleem en een alomvattende oplossing aan uw Kamer
kunnen presenteren. Daarvoor is meer onderzoek nodig, wat de komende maanden zal plaatsvinden.

I. De huidige situatie: consumentenbescherming

Het is in Nederland toegestaan om percelen (landbouw)grond in meerdere percelen te
splitsen en deze tegen betaling aan te bieden. Die mogelijkheid vloeit in beginsel
voort uit het eigendomsrecht en heeft veelal legitieme redenen (bijvoorbeeld ten behoeve
van projectontwikkeling). Daarbij geldt dat de aanbieder van die percelen zich aan
geldende regelgeving dient te houden. Zo moeten kopers goed geïnformeerd aankopen
kunnen doen en moet de aanbieder een realistisch beeld van de aankoop schetsen. Daarbij
mag de aanbieder zich niet bedienen van oneerlijke handelspraktijken.3 Een handelspraktijk is oneerlijk indien de handelaar in strijd met de vereisten van
«professionele toewijding» handelt en het vermogen van de gemiddelde consument om
een geïnformeerd besluit te nemen merkbaar is of kan worden beperkt. Het kan hierbij
gaan om misleidende of agressieve handelspraktijken, zoals die aan de orde kunnen
zijn wanneer percelen worden verkocht waarop in werkelijkheid geen ruimtelijke ontwikkeling
is voorzien. Kort en goed betekent dit onder meer dat de aanbieders van dergelijke
percelen geen onwaarheden mogen vertellen, maar ook niet de schijn mogen wekken dat
er een wijziging van de ruimtelijke plannen zal komen, tenzij dat daadwerkelijk zo
is.

Besluit iemand in te gaan op een aanbod van een aanbieder, dan zullen de rechten en
plichten veelal in een koopovereenkomst worden vastgelegd en zal de levering van de
percelen via een notaris plaatsvinden. Daarbij geldt dat de notaris een zogenaamde
Belehrungspflicht heeft, die kort en goed inhoudt dat de notaris zijn cliënten (zo nodig) dient te
wijzen op de gevolgen (en mogelijke risico’s) van de notariële akte. Dat geldt vanzelfsprekend
ook wanneer er al dan niet sprake is van speculatieve verkoop van landbouwgrond.

In de afgelopen jaren is door de tuchtrechter voor notarissen een aantal keer geoordeeld
over de rol van de notaris bij de verkoop van percelen grond.4 Daarbij geldt het uitgangspunt dat de omstandigheden van het geval een grote rol
spelen. Die omstandigheden dient een notaris steeds te beoordelen en over de nakoming
van de beroepsmatige zorgvuldigheidsnormen waakt de tuchtrechter.

Slechts in bepaalde gevallen is er sprake van een financiële dienst en zijn de aanbieders
van percelen vergunningplichtig in de zin van de Wet op het financieel toezicht (Wft).
Daarvan is pas sprake als de aangeboden grond kwalificeert als een beleggingsobject
in de zin van de Wft en er geen sprake is van een vrijstelling.5 Ten aanzien hiervan verwijzen wij naar antwoord 3 en antwoord 5 van de beantwoording
van Kamervragen van het lid Nijboer (PvdA) in 2021.6 Het gaat dan veelal om situaties waarin gespeculeerd wordt met grond, welke niet
voor eigen gebruik wordt gekocht, waarbij bovendien het beheer van de grond door een
ander dan de verkrijger wordt uitgevoerd. Wij stellen vast dat voorkomen moet worden
dat de grondtransacties die geen speculatief karakter hebben onder het bereik van
de Wft komen te vallen, aangezien dat grote consequenties kan hebben voor bijvoorbeeld
verkoop ten behoeve van woningbouw of andere reguliere activiteiten.

We merken voor de volledigheid op dat de koper ook een eigen onderzoeksplicht heeft.
Wij roepen (potentiële) kopers van dergelijke percelen hierbij op om navraag te doen
bij de relevante gemeente en provincie, teneinde de gedane uitlatingen van een aanbieder
of door die aanbieder gewekte schijn te verifiëren. Het gezegde gaat ook hier helaas
op dat wanneer iets te mooi lijkt om waar te zijn, dat meestal ook zo is.

Ondanks het voorgaande, kan het natuurlijk misgaan. Zo blijkt uit de berichtgeving
van RTL Nieuws en het Financieele Dagblad (FD) dat er aanbieders zijn die zich niet
aan de wet houden door zich van oneerlijke handelspraktijken te bedienen. Dat verdient
op zichzelf de sterkste afkeuring. In voorkomend geval staat voor de verkrijger van
de grond de weg naar de civiele rechter open. Verkrijgers die door onjuiste en/of
misleidende mededelingen zijn overgegaan tot de aankoop van een perceel kunnen in
bepaalde gevallen met een beroep op de artikelen uit het Burgerlijk Wetboek omtrent
dwaling en/of bedrog7 of oneerlijke handelspraktijken8 de overeenkomst vernietigen en/of de geleden schade van de aanbieder vorderen. We
verwijzen ten aanzien van dat laatste naar een uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland
van 24 augustus 2022, waarin is geoordeeld dat de aanbieders zich hebben bediend van
een oneerlijke handelspraktijk.9

Naast de mogelijkheden voor de (individuele) consument, kunnen ook de toezichthouders
Autoriteit Financiële Markten (AFM) en Autoriteit Consument en Markt (ACM) tegen oneerlijke
handelspraktijken optreden. Daarbij geldt dat de AFM belast is met de handhaving voor
zover sprake is van een financiële dienst of activiteit en de ACM voor zover daar
geen sprake van is. Indien de toezichthouders constateren dat er sprake is van een
aanbieder die zich bedient van oneerlijke handelspraktijken, hebben zij diverse (handhavings)instrumenten
tot hun beschikking. Zo kunnen zij onder meer een zelfstandige last, bestuurlijke
boete of last onder dwangsom opleggen. De AFM en de ACM zullen individuele casussen
op dit terrein beoordelen en op grond van hun mandaat optreden als dat mogelijk en
noodzakelijk is.

Indien een consument van mening is dat een notaris niet aan zijn verplichtingen heeft
voldaan, kan deze consument zelf een klacht indienen bij de tuchtrechter of een melding
doen bij de toezichthouder op het notariaat, het Bureau Financieel Toezicht (BFT).

II. De problematiek: nog veel onduidelijk over de omvang

RTL Nieuws en het FD hebben de afgelopen jaren met enige regelmaat bericht over handel
in opgeknipte landbouwgrond.10 In de artikelen wordt geschreven dat deze landbouwgrond door grondhandelaren voor
een relatief lage prijs wordt opgekocht en veelal aan particulieren wordt doorverkocht
voor een veelvoud van de oorspronkelijke prijs. Daarbij wordt volgens de berichtgeving
door de grondhandelaren de, meestal onjuiste, suggestie gewekt dat er een omgevingsplanwijziging
op komst is, waardoor de grond in waarde zal toenemen. Dat van dergelijke onjuiste
suggesties sprake is, blijkt ook uit een uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland
van 24 augustus 2022.11 Uw Kamer heeft over deze problematiek verschillende keren vragen gesteld.12

Over de exacte omvang en aard van de onderhavige problematiek, en in hoeverre de grondhandelaren
zich van oneerlijke handelspraktijken bedienen, is nog altijd veel onduidelijk. Wij
hebben hier naar aanleiding van uw verzoek over gesproken met de betrokken ministeries,
het Kadaster en de toezichthouders AFM en ACM. Schattingen van het aantal kopers van
versnipperde percelen lopen uiteen, waarbij onduidelijk is of al deze kopers ook daadwerkelijk
zijn gedupeerd. Zo is onder meer een aantal locaties bekend waarbij wel degelijk sprake
was van een (lucratieve) wijziging van de juridisch-planologische bestemming. Maar
ook wanneer de wijziging van de juridisch-planologische bestemming van de grond (vooralsnog)
uitblijft, wil dat niet per se zeggen dat de koper gedupeerd is, bijvoorbeeld wanneer
een koper een geïnformeerde en weloverwogen investeringskeuze heeft gemaakt. Voor
andere locaties geldt echter dat, conform de berichtgeving, transacties gebaseerd
zijn op door grondhandelaren gewekte verwachtingen omtrent bestemmingswijziging. In
die gevallen worden kopers mogelijk verleid om een (te) hoge prijs te betalen voor
grond zonder verwachtingswaarde. Een partij uit de taxatiepraktijk schat in dat de
waarde zelfs lager kan liggen dan de agrarische waarde vanwege de complexe eigendomssituatie.13

Overigens merken wij op dat als de bestemming van grond inderdaad wijzigt, zodat de
kopers die grond kochten van grondhandelaren niet gedupeerd zijn, dit maatschappelijk
gezien nog steeds nadelige gevolgen voor gebiedsontwikkeling kan hebben. In de brief
die uw Kamer onlangs heeft ontvangen over de modernisering van het grondbeleid komen
dergelijke nadelen van versnipperd eigendom ook aan de orde.14 Het vertraagt doorgaans de onderhandelingen die gemeenten voeren, waardoor gebiedsontwikkeling
te traag en te duur wordt. Dat heeft een nadelig effect op het realiseren van de maatschappelijke
opgaven, zoals woningbouw. Ook om die reden is het belangrijk speculatieve grondhandel
te voorkomen.

In 2021 is op basis van cijfers van het FD en het CBS aangegeven dat de ongewenste
versnippering (op basis van die gegevens) ca. 2.300 hectare van de 1.815.160 hectare
cultuurgrond betrof, ofwel ongeveer 0,13%.15 Uit een recentere, eerste inventarisatie van het Kadaster blijkt dat er in de afgelopen
tien jaar maximaal 700 percelen landbouwgrond zijn opgeknipt op bijna 10 miljoen percelen
in Nederland.16 Hierdoor lijkt de omvang in eerste instantie gering, maar deze 700 percelen zijn
opgeknipt in circa 17.000 kleinere percelen.17 Dat betekent niet dat er ook zo veel potentiële gedupeerden zijn. In eerdergenoemde
rechtszaak had één koper verspreid over Nederland 59 van zulke percelen gekocht. Daarnaast
is nog niet bekend of er een trend waarneembaar is in het opknippen van percelen landbouwgrond.

Ook lopen de schattingen over de geïnvesteerde bedragen sterk uiteen. Daar komt bovendien
bij dat de AFM en de ACM nauwelijks signalen hieromtrent hebben ontvangen. Wij verwijzen
ten aanzien van dit laatste naar de beantwoording van de door het lid Boulakjar (D66)
gestelde Kamervragen.18 Ook het BFT dat toezicht houdt op de notarissen die zijn betrokken bij de overdracht
van de percelen grond, heeft nauwelijks signalen van gedupeerden ontvangen over grondhandel.
Dit laat onverlet dat het BFT dit fenomeen nader zal onderzoeken.

Grootschalige perceelsplitsingen als gevolg van grondhandel, ook wanneer geen gebiedsontwikkeling
is voorzien, hebben ook negatieve gevolgen voor de kwaliteit van de kadastrale registratie
die tot maatschappelijk ongewenste effecten leidt. Het grote aantal belanghebbenden
dat nodig is om tot grensvaststelling te komen belemmert de rechtszekerheid in het
vastgoedverkeer en de economische ontwikkeling van percelen. Doordat deze situatie
jarenlang kan voortduren staan er ook overleden rechthebbenden in de registratie,
zonder dat duidelijk is wie hun erfgenamen zijn (rechthebbenden zijn niet verplicht
een verklaring van erfrecht in te schrijven). Bij rechtspersonen die rechthebbende
zijn, is er het risico dat zij niet meer bestaan (bijvoorbeeld door faillissement).
Hierdoor worden percelen de facto onverkoopbaar.

III. Vervolgstappen

Uit het voorgaande blijkt dat nog veel onduidelijk is over de aard en de omvang van
het probleem. Omdat het voor het identificeren van de juiste oplossing van belang
is om beter zicht te hebben op de omvang en aard van het probleem, zullen wij uitgebreider
onderzoek doen samen met de Minister voor Rechtsbescherming, de AFM, de ACM, het BFT
en het Kadaster. We zullen hierbij nadrukkelijk de suggesties die gedaan zijn in het
recente rondetafelgesprek dat u heeft georganiseerd over «dubieuze grondhandel» meenemen.

Het Kadaster zal breder en diepgaander onderzoek uitvoeren naar de ontwikkeling van
grondhandel door de tijd heen, de spreiding over Nederland en de vraag of en zo ja,
in welke mate versnipperde percelen mogelijk tot ontwikkeling kunnen komen. Over dit
onderzoek zult u na de zomer worden geïnformeerd.

De Minister voor VRO heeft naar aanleiding van de motie van de leden Minhas (VVD)
en Boulakjar (D66) om te onderzoeken of en hoe op korte termijn een splitsingsverbod
kan worden ingevoerd, toegezegd breder onderzoek te zullen uitvoeren om te komen tot
het meest effectieve middel om de speculatieve handel en splitsing van (vruchtbare)
landbouwgrond te voorkomen en tegen te gaan.19 Daarbij zal ook de verkenning naar een heffing ter voorkoming van speculatieve grondhandel,
zoals aangekondigd in de brief over modernisering van het grondbeleid, worden meegenomen.
Naar verwachting zal de Kamer hiervan de resultaten in het voorjaar van 2024 ontvangen.

Uw Kamer zal van de voortgang in dit dossier op de hoogte worden gehouden.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge