Brief regering : Evaluatie marktwaarde en beleidswaarde woningcorporaties en OOB-status woningcorporaties

33 977 Evaluatie Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta)

Nr. 563 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 juli 2023

In deze brief informeer ik u over het traject dat ik samen met het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW), de Autoriteit woningcorporaties (Aw) en Aedes heb doorlopen om te
komen tot verbeterde waardering van het vastgoed van woningcorporaties. De aanleiding
voor dit traject is gelegen in de evaluatie die ik heb laten uitvoeren naar het op
basis van de Woningwet voorgeschreven waarderingskader. Het onderzoeksrapport is bij
deze brief gevoegd.

Uit de evaluatie komt naar voren dat de invoering van het waarderingskader, waarbij
gewerkt wordt met een marktwaarde en een beleidswaarde om een zo accuraat mogelijke
onderbouwing van de financiële positie van corporaties te krijgen, een positief effect
heeft gehad op de kwaliteit van de waardering van het vastgoed. Dit komt onder meer
door een professionalisering van de vastlegging van vastgoedgegevens bij woningcorporaties.

Wel zijn er op onderdelen verbeteringen nodig, waarvoor in het onderzoeksrapport suggesties
zijn gedaan. Op basis van deze suggesties heb ik met het WSW, de Aw en Aedes afspraken
gemaakt over gewenste aanpassingen om de waardering van vastgoed beter bij de praktijk
van woningcorporaties te laten aansluiten. Het streven is daarmee ook een vermindering
van de administratieve lasten te bereiken.

In deze brief ga ik allereerst kort in op de achtergrond van het waarderingskader
en de evaluatie. Vervolgens geef ik een samenvatting van de uitkomsten van de evaluatie.
Daarna ga ik in op de verbeteringen die ik samen met de andere betrokken partijen
wil doorvoeren en welk vervolgtraject daarbij ingezet wordt. Tot slot informeer ik
u in deze brief ook over mijn voornemens ten aanzien van de status die woningcorporaties
hebben als Organisatie van Openbaar Belang (OOB) op basis van de accountancy-regelgeving.

Achtergrond evaluatieonderzoek

Sinds de invoering van de herziene Woningwet in 2015 zijn woningcorporaties verplicht
om op een uniforme wijze hun vastgoed te waarderen. De uniformering draagt bij aan
een grotere transparantie en objectievere waardebepaling. Dit stelt de Aw en het WSW
in staat om de financiële continuïteit van corporaties beter te beoordelen. Bovendien
leidt deze uniformering tot een betere kwaliteit van de onderliggende gegevens waarop
de corporaties de waarde van hun vastgoed baseren.

Twee waardebegrippen staan in het waarderingskader centraal: de marktwaarde en de
daaraan gerelateerde beleidswaarde. Kortgezegd geeft de marktwaarde de verkoopwaarde
(in verhuurde staat) van het vastgoed weer voor een commerciële belegger en de beleidswaarde
de waarde van het vastgoed bij een exploitatie vanuit de sociale taak van woningcorporaties.
Het verschil tussen beide waarden geeft inzicht in de lagere (huur)opbrengsten die
met de sociale taak samenhangen. Tegelijkertijd geven de marktwaarde en de beleidswaarde
de toezichthouder en de borger van de leningen, respectievelijk de Aw en het WSW,
de informatie die nodig is om risico-inschattingen te kunnen maken.

In 2019, bij de evaluatie van de herziene Woningwet, konden vanwege de uitbreiding
van de waarderingsregels na 2015, niet alle genomen maatregelen al voldoende worden
meegenomen. Om die reden is besloten om in 2022 het stelsel van waardering te evalueren
om te bezien of dit de gewenste bijdrage levert aan de gestelde doelen. Deze evaluatie
is uitgevoerd door SEO.

Uitkomsten evaluatieonderzoek door SEO

Het onderzoek door SEO is gebaseerd op literatuurstudie, interviews, een enquête onder
de belangrijkste partijen (woningcorporaties, accountants, taxateurs, WSW en Aw) die
in de praktijk werken met de marktwaarde en beleidswaarde, en een aantal bijeenkomsten
van focusgroepen waar deelnemers uit het veld met elkaar mogelijkheden voor verbeteringen
hebben verkend. Het onderzoek treft u als bijlage bij deze brief aan.

Op basis van het onderzoek kan worden geconstateerd dat de beoogde effecten van een
eenduidig bepaalde marktwaarde en beleidswaarde grotendeels zijn bereikt: de transparantie
is toegenomen en daarmee de onderlinge vergelijkbaarheid van het beleid en de financiële
gezondheid van corporaties. Daarnaast is de kwaliteit van de data die corporaties
hebben over hun eigen vastgoed verbeterd en hebben de Aw en het WSW instrumenten gekregen
om objectiever zicht te krijgen op de financiële gezondheid van corporaties en op
de risico’s die gepaard gaan met de borging van leningen. Tegelijkertijd is ook geconstateerd
dat de administratieve lasten die gepaard gaan met de waardebegrippen relatief hoog
zijn.

Uit het onderzoek komt een aantal verbetermogelijkheden naar voren, die vooral zijn
aangedragen door de deelnemende corporaties en accountants. In de hiernavolgende paragrafen
wordt dieper ingegaan op deze punten.

Randvoorwaarden verbetervoorstellen

Met het WSW, de Aw en Aedes heb ik vastgesteld dat de uitkomsten van de evaluatie
positief zijn en dat wij ook mogelijkheden zien om de waardebegrippen en het gebruik
ervan te verbeteren. Voor de verbetervoorstellen hebben we vier randvoorwaarden gesteld:

– Bruikbaarheid voor borging en toezicht: De verbetervoorstellen moeten het werk van de Aw en het WSW, als belangrijkste externe
gebruikers, blijven ondersteunen. De waardering moet voldoende objectief, eenduidig
en betrouwbaar blijven.

– Stabiliteit investeringscondities corporaties: Vooral de beleidswaarde is belangrijk voor de bepaling van de investeringsruimte
van corporaties. Het streven is een zoveel mogelijk stabiele en voorspelbare ontwikkeling
van de beleidswaarde. Dit geeft corporaties meer zekerheid over de middelen die ze
voor de volkshuisvestelijke prestaties kunnen aanwenden.

– Administratieve lasten mogen niet toenemen: De inzet van de verbetervoorstellen is om tot lagere administratieve lasten voor
corporaties te komen.

– Bruikbaarheid en herkenbaarheid voor corporaties: Een betere herkenbaarheid van met name de beleidswaarde door corporaties kan bijdragen
aan het vergroten van de bruikbaarheid voor de eigen financiële sturing en vastgoedsturing
door corporaties. De verbetervoorstellen moeten hieraan bijdragen.

Verbetervoorstellen marktwaarde

De marktwaarde is opgenomen in de balans van de jaarrekening van de corporaties en
geeft de verkoopwaarde in verhuurde staat van het vastgoed weer. Aangezien het vastgoed
van corporaties het onderpand vormt voor de borging van leningen door het WSW, heeft
de marktwaarde een grote rol in het kunnen borgen van leningen van een corporatie
door het WSW.

Er zijn op basis van de huidige regelgeving twee verschillende berekeningswijzen toegestaan
om de marktwaarde te bepalen: een full-waardering, waarbij een taxateur de waarde
bepaalt binnen de gestelde regels, en een basis-versie, waarbij de marktwaarde geheel
modelmatig wordt vastgesteld. Deze modelmatige waardering vindt plaats door middel
van het Handboek Marktwaardering dat in de Regeling toegelaten instellingen volkshuisvesting
(Rtiv) is verwerkt. Het Handboek Marktwaardering gaat uit van de full-taxaties van
het voorgaand jaar en marktontwikkelingen sindsdien. De basis-versie is een makkelijkere
en goedkopere manier voor corporaties om de marktwaarde te bepalen, wat vooral nuttig
is voor corporaties die de marktwaarde niet gebruiken voor de eigen vastgoedsturing,
maar deze vooral moeten vaststellen ten behoeve van borging door het WSW en toezicht
door de Aw.

Deze opzet van de bepaling van de marktwaarde heeft in de praktijk twee nadelen: de
getaxeerde marktwaarden vanuit de full-waardering en de modelmatige waardering blijken
in een aantal gevallen uiteen te lopen, en er zijn substantiële werkzaamheden en kosten
gemoeid met de vastgoedtaxaties en de controles op de uitkomsten van de basis-versie.
De accountants hebben in toenemende mate een probleem met het naast elkaar hanteren
van een basisversie en een full versie van het handboek.1

Andere opzet bepaling marktwaarde

Een eenduidige bepaling van de marktwaarde (via één methode) is wenselijk om tegemoet
te komen aan de vereisten van de jaarverslaglegging. Dit biedt ook kansen om de administratieve
lasten en de piek in werkzaamheden voor corporaties en accountants aan het begin van
het jaar te verminderen en gebruik te maken van recente innovaties in het taxeren
van vastgoed. Daarom gaan de partijen op zoek naar een andere bepaling van de marktwaarde
van het vastgoed van woningcorporaties. De randvoorwaarden rond bijvoorbeeld bruikbaarheid
voor borging en toezicht en de gewenste daling van administratieve lasten worden ook
hier gehanteerd. Het WSW, als voornaamste belanghebbende, neemt hierin nu het voortouw
in de verkennende fase.

Dit traject dient te leiden tot een nieuwe methodiek die over het verslagjaar 2025
toegepast kan worden in de jaarrekening. Als eerste wordt gestart met een verkennende
fase waarin breed gezocht wordt naar nieuwe mogelijkheden voor een modelmatige waardering
met validatie vanuit marktgegevens. Vervolgens zal hierbij gekozen worden voor een
richting en zal deze richting uitgewerkt worden om te komen tot een «proof of concept».
Hierna zal over het jaar 2024 «proefgedraaid» kunnen worden om in de jaarrekening
over 2025 de nieuwe methodiek te hanteren. Over de verslagjaren 2023 en 2024 zal de
huidige methodiek van marktwaardebepaling nog gehanteerd worden in de jaarrekening.

De plaats van de marktwaarde in het jaarverslag

Zoals eerder aangegeven laat de herkenbaarheid van de huidige waardebegrippen vanuit
het perspectief van de woningcorporaties te wensen over. Vanuit de accountantssector
is daarnaast verzocht om de beleidswaarde centraal te stellen in de jaarrekening van
de woningcorporaties, omdat de beleidswaarde rekening houdt met de sociale verhuurexploitatie
door de corporatie en daarmee een waarde geeft die realiseerbaar is voor woningcorporaties.

Naar aanleiding van deze signalen is met Aedes, Aw en WSW de mogelijkheid verkend
om de marktwaarde te verplaatsen van de balans naar de toelichting op de jaarrekening,
en de beleidswaarde vanuit de toelichting te verplaatsen naar de balans. De uitkomsten
van deze verkenning is dat een dergelijke wijziging op dit moment niet opportuun is.
Om het proces in de juiste volgorde te doorlopen ligt het voor de hand om eerst de
wijzigingen in de wijze waarop de marktwaarde wordt bepaald te implementeren en de
wijzigingen in de beleidswaarde door te voeren (zie hieronder). Om de waardebegrippen
van plaats te wisselen terwijl er aan de inhoud van de begrippen wordt gewerkt is
onwenselijk. Ik verwacht dat er in de loop van 2024 voldoende duidelijkheid is over
de wijzigingen die naar aanleiding van de evaluatie worden doorgevoerd om te besluiten
of wijzigingen rond de plaats van de waardebegrippen in de jaarrekening gewenst is.

Verbetervoorstellen beleidswaarde

In de evaluatie zijn een aantal opmerkingen gemaakt over de bruikbaarheid en herkenbaarheid
van de beleidswaarde. Met Aw, WSW en Aedes ben ik gekomen tot een aantal voorstellen
om deze te verbeteren. Dit betreft het verbeteren van de disconteringsvoet voor de
beleidswaarde, aanpassingen rond de exploitatieperiode en het inrekenen van onderhoud
en verbeteruitgaven. In de bijlage van deze brief zijn deze voorstellen nader toegelicht.

Met deze voorstellen wordt de beleidswaarde bruikbaarder, herkenbaarder en stabieler
in de tijd. Daarmee dragen deze voorstellen bij aan stabielere investeringscondities
voor woningcorporaties.

De genoemde verbetermaatregelen zal ik verwerken in een voorstel voor aanpassing van
hoofdstuk 9 van bijlage 2 bij de Rtiv, waarin de voorschriften voor het bepalen van
de beleidswaarde zijn vastgelegd. Dit voorstel zal ik rond september 2023 voor consultatie
openstellen, met als doel om de nieuwe regels voor de beleidswaarde te publiceren
met het Handboek marktwaardering rond eind oktober 2023. De nieuwe regels zullen voor
het eerst van kracht zijn voor de indiening van de meerjarenprognose 2025–2029, die
corporaties voor 15 december 2024 moeten indienen. Dit geeft tijd voor corporaties
en andere betrokken partijen om zich voor te bereiden op de nieuwe regels voor de
beleidswaarde.

Herkalibratie van de normen uit het gezamenlijk beoordelingskader van Aw en WSW

De beleidswaarde zal op basis van de aanpassingen die ik wil doorvoeren hoger zijn.
Dit komt met name door de gewijzigde vaststelling van de disconteringsvoet, die leidt
tot een stabielere en lagere disconteringsvoet. Dit betekent echter niet dat ook de
financiële ruimte volgens het gezamenlijk beoordelingskader2 van Aw en WSW stijgt. In de huidige normen van Aw en WSW is rekening gehouden met
de huidige relatief hoge disconteringsvoet. Doordat in de disconteringsvoet feitelijk
al een aanzienlijke risicomarge is opgenomen, konden de financiële normen relatief
ruim gesteld worden.

Met de nieuwe disconteringsvoet (en de andere aanpassingen) van de beleidswaarde is
het nodig om opnieuw te kijken naar de financiële normen uit het gezamenlijk beoordelingskader.
De hogere beleidswaarde zou binnen de huidige normen tot gevolg hebben dat de vermogenspositie
van corporaties op papier verbetert, terwijl daar feitelijk geen onderbouwing voor
is. Aw en WSW zullen de komende tijd een herkalibratie van de normen uitvoeren. De
uitkomsten hiervan verwacht ik in het eerste kwartaal van 2024. Omdat Aw en WSW geen
aanleiding zien om hun risico-inschattingen aan te passen, is hierbij is niet te verwachten
dat de financiële ruimte voor corporaties substantieel anders wordt dan nu. Evengoed
als dat door de aanpassing van de beleidswaarde de financiële ruimte niet kan groeien,
is het ook niet logisch dat een verbetering van de waarderingsmethodiek leidt tot
een verslechtering van de financiële positie.

Voor individuele corporaties en op regionaal niveau kan er wel een beperkte verschuiving
in vermogenspositie zichtbaar zijn. Vooral corporaties die nu een relatief lage disconteringsvoet
gebruiken zullen zien dat hun beleidswaarde zich meer naar het landelijk gemiddelde
beweegt. Omdat uit de actualisatie van de doorrekeningen van de NPA3 blijkt dat de kengetallen die zijn gebaseerd op de vermogenspositie op dit moment
niet het meest knellend zijn, en omdat de toenemende stabiliteit in de beleidswaarde
corporaties juist meer zekerheid geeft, vind ik het verantwoord om deze aanpassingen
nu door te voeren. Samen met het WSW, Aw en Aedes wil ik benadrukken dat deze aanpassingen
van de beleidswaarde en de herkalibratie van de normen niet moeten leiden tot het
beperken van de investeringsvoornemens van corporaties in de komende jaren.

Het belangrijkste effect voor corporaties van het verbeteren van de beleidswaarde
zal de toegenomen stabiliteit zijn. Waar corporaties de afgelopen periode jaarlijks
forse verschuivingen in de beleidswaarde zagen door wijzigingen in de disconteringsvoet
zal dat in de toekomst veel minder zijn. Dit vermindert de noodzaak om als corporatie
ruime marges aan te houden ten opzichte van de normen van Aw en WSW, waar dat nu wel
prudent kan zijn. Corporaties kunnen na de herkalibratie van de normen met de beter
voorspelbare beleidswaarde scherper de eigen marges vaststellen om hun investeringscapaciteit
optimaal te benutten.

Aanpassing OOB status

Per 1 januari 2020 geldt voor woningcorporaties met meer dan 5.000 (gewogen) verhuureenheden
dat zij de status van Organisatie van Openbaar Belang (OOB) hebben. Deze status wordt
aan ondernemingen met een groot maatschappelijk belang toegekend op grond van het
Besluit toezicht accountantsorganisaties (Bta). Andere organisaties met de OOB-status
zijn bijvoorbeeld beursgenoteerde bedrijven, banken, verzekeraars en netbeheerders.
Dat woningcorporaties met meer dan 5.000 verhuureenheden de OOB-status hebben gekregen,
komt voort uit het advies van de Parlementaire Enquêtecommissie Woningcorporaties
(PEW) uit 2014.

In de jaren tussen het advies van de PEW uit 2014 en de inwerkingtreding van de OOB-status
voor woningcorporaties in 2020 is er het nodige veranderd. Zo is in 2015 de herziene
Woningwet inwerking getreden, is een onafhankelijke externe toezichthouder opgericht
in de vorm van de Aw, worden er strengere eisen gesteld aan bestuurders en intern
toezichthouders, dient er een reglement van financieel beleid en beheer te zijn en
zijn risicovollere activiteiten van corporaties in de niet-DAEB tak van corporaties
ondergebracht.

Eerder dit jaar hebben Aedes en de Vereniging van Toezichthouders in Woningcorporaties
(VTW) een onderzoek gepubliceerd over de OOB-status. De hoofdconclusie van dat onderzoek
is dat de meerwaarde van de OOB-status niet evident lijkt, terwijl het wel tot extra
administratieve lasten leidt. In het commissiedebat over Accountancy op 30 maart 2023
(Kamerstuk 33 977, nr. 44) heeft de Minister van Financiën naar aanleiding van een vraag van het lid Grinwis
over de proportionaliteit van de OOB-status voor woningcorporaties toegezegd om met
mij te kijken naar de passendheid van de huidige grens van 5.000 verhuureenheden.

Naar aanleiding van het bovengenoemde onderzoek en deze toezegging, alsmede de genoemde
ontwikkelingen in de periode tussen het advies van de PEW en de inwerkingtreding van
de OOB-status voor woningcorporaties, heb ik gesprekken gevoerd binnen de corporatiesector.
Uit deze gesprekken is gebleken dat de Aw meerwaarde ziet in de OOB-status, onder
andere vanwege het feit dat de OOB-status meer zekerheid geeft over de kwaliteit van
de accountantscontrole. Tegelijkertijd bood de Aw wel ruimte om te onderzoeken of
een andere grens meer passend is, gelet op de maatschappelijke signalen die zijn ontvangen.

Op basis van de huidige regels heeft ongeveer de helft van alle corporaties de OOB-status.
Ik vind dat buitenproportioneel, omdat hiermee de eventuele risico’s bij corporaties
overschat worden. Het is bovendien twijfelachtig of het aantal verhuureenheden een
goede indicator van mogelijke risico’s is. Om ervoor te zorgen dat er een vermindering
van de administratieve lastendruk bij woningcorporaties wordt gerealiseerd op een
zo kort mogelijke termijn, zal ik in overleg met de Minister van Financiën in het
te consulteren Bta de huidige grens van 5.000 gewogen verhuureenheden verhogen naar
een grens van 10.000 gewogen verhuureenheden. Deze consultatie zal zo spoedig mogelijk
plaatsvinden na indiening van het wetsvoorstel toekomst accountancysector na de zomer.
Ik vind een grens van 10.000 gewogen verhuureenheden beter passen bij het maatschappelijk
belang dat hoort bij de OOB-status. Dit zou ongeveer een halvering van het aantal
woningcorporaties dat de OOB-status heeft betekenen.

Hiernaast ga ik de komende periode in overleg met Aedes, de Aw en het WSW onderzoeken
of er een beter criterium te vinden is voor de OOB-status dan het aantal verhuureenheden.
Ik wil echter niet dat dit onderzoek het verhogen van de grens vertraagt, omdat het
op voorhand niet helder is of een beter criterium gevonden kan worden. Indien dit
onderzoek meer tijd kost dan het verhogen van de grens, wil ik dan ook niet wachten
op de uitkomsten van het onderzoek. Indien bij de eerstvolgende gelegenheid om de
regelgeving te wijzigen in plaats van het verhogen van de grens tevens gekozen kan
worden voor een beter criterium, dan zal dat laatste mijn voorkeur hebben.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge