Brief regering : Rapportage Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang 2021-2022

Nr. 508
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 juli 2023

Kinderopvang biedt dagelijks aan vele kinderen in Nederland een plek waar zij zich
kunnen ontwikkelen. Ook kunnen ouders door kinderopvang arbeid en zorg combineren.
De kwaliteit van de kinderopvang is essentieel om kinderen een goede en veilige opvangplek
te bieden. Ik laat jaarlijks de kwaliteit van alle opvangvormen (kinderdagopvang,
peuteropvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang) monitoren door middel van
de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang (LKK). Met deze brief bied ik uw Kamer
het rapport aan over de metingen van 2021 en 2022. Ook ontvangt u een rapportage over
contextuele ontwikkelingen in de kinderopvang als onderdeel van de LKK-meting. Daarin
wordt dieper ingegaan op aspecten op organisatieniveau en werkbeleving van medewerkers.
In deze brief informeer ik u tevens over de stand van zaken van het traject van de
herijking van kwaliteitseisen in de kinderopvang.

In het kort

Ondanks de COVID-19 pandemie, die grote gevolgen had voor de praktijk van de kinderopvang,
en de toenemende personeelstekorten, blijkt uit de LKK dat de kwaliteit van de kinderopvang
stabiel is gebleven en op sommige punten licht is verbeterd ten opzichte van eerdere
metingen. Dat geldt voor alle typen opvang.

Pedagogisch medewerkers zijn sensitief in de omgang met kinderen, weten een positieve
sfeer te creëren en bevorderen de autonomie van kinderen. Bij baby’s en peuters is
een stijging te zien in de kwaliteit van de taalstimulering. Op het dagprogramma en
de contacten met ouders is daarentegen een lichte daling van de kwaliteit te zien.
Dit kan deels worden verklaard door de effecten van COVID-19.

Ik vind het een knappe prestatie dat de kinderopvangsector in moeilijke omstandigheden
de kwaliteit hoog weet te houden. Samen met de sector werk ik aan het terugdringen
van de personeelstekorten in de kinderopvang om de kwaliteit van de kinderopvang te
waarborgen.1

Het bijgevoegde rapport over de contextuele ontwikkelingen is een analyse van vragenlijsten
aan pedagogisch medewerkers en leidinggevenden in de kinderdagopvang, peuteropvang
en buitenschoolse opvang over de periode 2017–2022.

Het geeft ontwikkelingen weer in organisatiekenmerken (zoals grootte van locaties,
teamsamenstellingen), werkbeleving van medewerkers (werkdruk, ziekteverzuim, personeelstekorten)
en de invloed van COVID-19 op de praktijk van de kinderopvang.

Te zien is dat er in de kinderdagopvang en peuteropvang sprake is van groei (meer
groepen en/of kinderen en medewerkers op een locatie) en bij de buitenschoolse opvang
van een krimp. In de peuteropvang en buitenschoolse opvang is het aandeel vaste krachten
gestegen en in de kinderdagopvang onveranderd gebleven door een algehele toename van
het aantal medewerkers in dit type opvang.

In alle typen opvang wordt een toenemende werkdruk ervaren als gevolg van meer ziekteverzuim
en moeilijkheden om dit op te vangen vanwege personeelstekorten. Bepaalde vormen van
oudercontacten zijn in de periode 2021–2022 afgenomen, zoals het informeren van ouders
over beleid, sociale activiteiten en informatiebijeenkomsten. De invloed van COVID-19
op kinderen wordt ook gemerkt in de kinderopvang; zo merken pedagogisch medewerkers
bijvoorbeeld dat kinderen meer moeite hebben met wennen en de sociale omgang met andere
kinderen. De bevindingen uit de contextuele rapportage kunnen uitkomsten van de LKK-metingen
helpen verklaren en geven een beeld van de gevolgen van COVID-19 en de personeelstekorten
in de kinderopvang.

Hieronder ga ik uitgebreider in op de opzet van de landelijke kwaliteitsmonitor en
de resultaten.

Opzet LKK

De LKK is in 2017 gestart volgens de methode van de rolling sample, waarbij jaarlijkse
metingen met relatief kleine maar representatieve steekproeven worden samengevoegd.
Er ontstaat zo een steeds grotere steekproef op basis waarvan betrouwbare en nauwkeurige
uitspraken kunnen worden gedaan. Ook biedt deze methode de mogelijkheid om trends
over langere perioden heen te laten zien. Zo zijn in dit rapport de metingen van 2021–2022
vergeleken met de metingen 2017 tot en met 2019. Door de COVID-19 pandemie en de daaruit
volgende sluitingen van de kinderopvang hebben in 2020 en gedeeltelijk in 2021 geen
metingen plaats kunnen vinden. Daarom is besloten de metingen van 2021 en 2022 samen
te nemen.

De steekproeven – onderverdeeld in de opvangvormen kinderdagopvang, peuteropvang,
buitenschoolse opvang en gastouders – omvatte 234 kinderopvanglocaties voor de meting
van 2021–2022 en 425 voor de jaren 2017–2019. De steekproeven kunnen als representatief
worden gezien, mede naar aanleiding van non-respons analyses en vergelijking met inspectiedata.
Helaas geldt dit niet voor de steekproef voor gastouders. Ondanks extra inzet van
de onderzoekers is de respons te laag binnen deze groep om een representatieve steekproef
te behalen. Met de resultaten ten aanzien van de gastouders moet daarom terughoudend
worden omgegaan. Deelname aan LKK-metingen door gastouders, kinderopvangorganisaties
en ouders gebeurt op vrijwillige basis. De onderzoekers zullen zich blijven inzetten
om de respons te verhogen.

Bij de LKK-meting wordt gebruik gemaakt van observatie-instrumenten (ter plekke en
van video) en gestructureerde vragenlijsten aan gastouders, medewerkers en leidinggevenden
in de kinderopvang. Globaal zijn er twee soorten instrumenten. Enerzijds de instrumenten
die de interacties in beeld brengen (proceskwaliteit in de groep) en anderzijds de
instrumenten die de algehele kwaliteit meten (omgevingsschalen), inclusief de structurele
kwaliteitskenmerken zoals de inrichting van de omgeving en het activiteitenaanbod.

Proceskwaliteit komt tot uitdrukking in emotionele proceskwaliteit en educatieve proceskwaliteit.
Emotionele proceskwaliteit is de kwaliteit van de interacties en gaat bijvoorbeeld
over het creëren van een positieve sfeer op de groep en de begeleiding van het gedrag
van kinderen. Educatieve proceskwaliteit omvat de stimulering van de brede ontwikkeling
van kinderen om hun persoonlijke competenties te ontwikkelingen. Ook is gekeken naar
omgevingskwaliteit, die verwijst naar verschillende aspecten in de opvangsituatie.
Daarbij kan gedacht worden aan de inrichting van de ruimte, de beschikbaarheid van
materiaal, de structuur van het programma en de omgang met ouders.

Resultaten LKK 2021–2022

De emotionele proceskwaliteit gemeten in 2021–2022 is gemiddeld genomen voor alle
opvangsoorten goed te noemen.2 Er wordt volgens de benchmarks van het meetinstrument hoog gescoord, namelijk bijna
een 6 op een schaal van 7. De spreiding van kwaliteit binnen de opvangvormen is relatief
klein, zonder grote uitschieters naar beneden, wat betekent dat de kwaliteit van verschillende
opvangorganisaties vergelijkbaar is.

De emotionele proceskwaliteit gemeten in 2021–2022 laat ten opzichte van 2017–2019
een stabiel beeld zien en de gemiddelde kwaliteit is in alle opvangtypen licht verbeterd.
Aspecten die er in positieve zin uitspringen en specifiek hebben bijgedragen aan stijging
van de emotionele proceskwaliteit is zijn «bevordering van autonomie» en «positieve
sfeer».3

De gemiddelde educatieve proceskwaliteit is in alle opvangtypen lager dan de emotionele
proceskwaliteit.4 In de benchmark bevindt de educatieve proceskwaliteit van de Nederlandse kinderopvang
zich net boven het midden van de meetschaal (tegen de 4 op een schaal van 7). Dit
komt overeen met eerdere metingen waarin de educatieve kwaliteit steeds lager scoorde
dan de emotionele kwaliteit. Het patroon van hogere emotionele proceskwaliteit en
lagere educatieve proceskwaliteit is ook terug te zien in internationale bevindingen.
Op de kinderdagopvang – zowel voor baby’s als voor peuters – is de educatieve proceskwaliteit
overigens licht verbeterd ten opzichte van 2017–2019, met hogere uitschieters naar
boven.

Specifiek op «omgevingskwaliteit» is een daling te zien is ten opzichte van 2017–2019.
Deze daling wordt met name veroorzaakt door een daling van de scores voor de kwaliteit
van het dagprogramma en het contact met ouders. Deze dalingen zouden verklaard kunnen
worden door de uitzonderlijke omstandigheden waarmee de sector de laatste jaren geconfronteerd
werd. Zo hebben de beperkende maatregelen in de gedurende de COVID-19 pandemie invloed
gehad op de wijze en de frequentie van het contact met ouders. Volgens de onderzoekers
hebben de personeelskrapte en de werkdruk mogelijk de voorbereiding, planning en uitvoering
van activiteiten onder druk gezet. In de peuteropvang en de gastouderopvang is het
activiteitenaanbod stabiel gebleven.

Het personeelstekort in de kinderopvangsector en de daarmee gepaard gaande werkdruk
voor de medewerkers is niet van vandaag op morgen opgelost. De laatste LKK-metingen
laten zien dat de sector in staat is de kwaliteit stabiel te houden, ondanks lastige
uitdagingen.

Ik vind het belangrijk om deze kwaliteit vast te houden en zet mij samen met de sector
in voor aan het verminderen van de personeelstekorten in de kinderopvang. Goede medewerkers
in de kinderopvang zijn van het grootste belang voor deze kwaliteit. Daarnaast heb
ik een traject in gang gezet voor herijking van kwaliteitseisen. Zoals aangekondigd5, informeer ik uw Kamer hierbij over de ontwikkelingen in dit traject.

Stand van zaken herijking kwaliteitseisen kinderopvang

De eisen aan de kwaliteit van de kinderopvang zijn opgenomen in de Wet kinderopvang
en onderliggende regelgeving. Met de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (Wet
IKK) zijn de eisen aangepast, om de kwaliteit te verbeteren.

Vorig jaar is de Wet IKK geëvalueerd. In mijn brieven van 5 september 20226 en 14 november 20227 heb ik aan uw Kamer het vervolgtraject na deze evaluatie toegelicht, langs drie sporen.

Het traject herijking kwaliteitseisen ziet op de kinderdagopvang en buitenschoolse
opvang. Aan het einde van deze brief ga ik kort in op gastouderopvang.

Op korte termijn wegnemen van knelpunten (spoor 1)

In mijn brief van 26 april jl.8 ben ik ingegaan op de aanpassingen in regelgeving binnen spoor 1. Op 1 juli 2023
zijn de eerste aanpassingen in werking getreden om houders meer ruimte te bieden om
mee te bewegen met de dagelijkse praktijk: een wijziging van de drie-uursregeling
en de mogelijkheid om tijdelijk een andere beroepskracht in te zetten, in plaats van
een vast gezicht.9

Andere wijzigingen die binnen spoor 1 in voorbereiding zijn, zijn de inzet van beroepskrachten
in opleiding als vaste beroepskracht en drie maatregelen om ruimte te bieden aan de
buitenschoolse opvang. De beoogde inwerkingtreding daarvan is 1 juli 2024. Eerder
ging ik uit van 1 januari 2024, maar om de reacties uit de internetconsultatie en
uitvoeringstoetsen zorgvuldig te verwerken en de sector nog steeds voldoende tijd
te geven om zich voor te bereiden na publicatie, is deze datum gewijzigd.

Tot slot wordt in spoor 1 een bewaarplicht ingevoerd. Kindercentra moeten documenten
– waarmee het voldoen aan specifieke kwaliteitseisen wordt aangetoond – voor zes weken
bewaren. Hierbij wordt aangesloten bij de huidige praktijk. De beoogde inwerkingtreding
hiervan is 1 januari 2024.

Onderzoek t.b.v. een kader voor toekomstige aanpassingen kwaliteitseisen (spoor 2)

Waar in spoor 1 is gekeken naar korte termijn aanpassingen binnen de huidige vormgegeven
kwaliteitseisen, kijk ik binnen spoor 2 fundamenteler naar de vorm (opzet) van de
kwaliteitseisen. Doel van dit spoor is te komen tot een hernieuwd kader dat in de
toekomst kan helpen bij het aanpassen van kwaliteitseisen. Om daar te komen, laat
ik tot en met begin volgend jaar verschillende onderzoeken uitvoeren:

• Verdiepende analyses op data uit de LKK. Onderzoekers van de Universiteit Utrecht
kijken naar kenmerkende verschillen tussen locaties die de laagste en hoogste kwaliteit
bieden.

• Internationaal literatuuronderzoek naar structurele kwaliteitskenmerken als voorspellers
van pedagogische kwaliteit, door de Universiteit van Amsterdam.

• Het in kaart brengen wat de voor- en nadelen van de verschillende stelselopties zijn
voor toezicht en handhaving en onder welke randvoorwaarden (waaronder welk stelsel)
invoering van een systeem met principle based regulation in de kinderopvang mogelijk
en het meest wenselijk is. Dit onderzoek dient tevens als input voor mijn visie op
toezicht en handhaving. Ik heb het onderzoek, dat op dit moment wordt opgestart door
de Universiteit Utrecht, toegelicht in mijn brief van 4 april 2023.10

Nadat alle onderzoeken zijn afgerond, wil ik de uitkomsten bespreken met wetenschappers
en de praktijk. Naar aanleiding van de onderzoeken en besprekingen wil ik de balans
opmaken en komen tot het genoemde hernieuwde kader voor kwaliteitseisen. Ik zal uw
Kamer medio 2024 informeren over de onderzoeken.

Verkenningen en monitoring kwaliteitseisen (spoor 3)

Verkenningen

Naast het wegnemen van knelpunten op korte termijn door aanpassing van regelgeving
(spoor 1) en het laten uitvoeren van onderzoek t.b.v. een kader voor toekomstige kwaliteitseisen
(spoor 2), kijken we in spoor 3 naar wat parallel mogelijk is zonder aanpassing van
regelgeving. Samen met de sector en toezichtpartijen kijk ik of we knelpunten kunnen
oplossen door zaken te verduidelijken in de toepassing van de bestaande regels. Ook
verken ik specifieke onderwerpen, zoals een onderzoek naar stabiliteit, wat helderheid
kan bieden voor latere invulling van kwaliteitseisen nadat spoor 2 is afgerond.

Monitor

Gelet op alle uitdagingen waar de kinderopvang mee te maken heeft, vind ik het belangrijk
om continu te volgen hoe de kwaliteitseisen uitpakken in de praktijk. Op deze manier
kunnen we lessen trekken en duurzaam werken aan hoge kwaliteit. In mijn brief van
26 april jl. over herziening van het financieringsstelsel in de kinderopvang ben ik
ingegaan op het opzetten (en de planning) van een nieuwe monitor voor kwaliteitseisen.11 Deze richt zich op zowel de implementatie van de kwaliteitseisen die dit jaar en
volgend jaar worden aangepast (spoor 1), als mogelijke knelpunten die zich bij de
overige kwaliteitseisen voordoen.

In mijn brief van 31 mei 2023 heb ik uw Kamer geïnformeerd over het verbetertraject
gastouderopvang.12 Onderdeel daarvan is versterking van het toezicht op gastouders. De frequentie van
het toezicht is sinds 2022 verhoogd. Andere sporen binnen dit traject zijn het verbeteren
van de begeleiding door gastouderbureaus en de professionalisering van gastouders.
Met deze maatregelen nemen we een belangrijke stap om de kwaliteit van de gastouderopvang
te verbeteren.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip