Brief regering : Verbetering openbare agenda's bewindspersonen en lobbyparagrafen in memories van toelichting

Nr. 269
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2023

Inleiding

In het debat met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken over integriteit openbaar
bestuur op 9 mei 20231 heb ik uw Kamer vóór het aanstaande zomerreces een brief toegezegd met de opzet voor
de evaluaties van de verbetering van de openbare agenda’s bewindspersonen en de lobbyparagrafen
in memories van toelichting bij wetsvoorstellen. Met deze brief en bijlagen geef ik
gevolg aan mijn toezegging.

Voorts reageer ik op de motie van de leden Van Baarle en Dassen waarin de regering
is verzocht om de Uitvoeringsrichtlijn transparantie agenda’s bewindslieden aan te
scherpen2 en de Kamer daarover bij brief te informeren.

In het Tweeminuten-debat over integriteit openbaar bestuur met uw Kamer op 24 mei
2023 (Handelingen II 2022/23, nr. 84, item 12) heb ik in reactie op Kamerlid Dassen toegezegd dat ik in deze brief ook zou ingaan
op de vraag waarom het voorstel van het kabinet in lijn is met het onderzoeksrapport
«Afwegingskader legitieme belangenvertegenwoordiging» van prof. dr. C.H.J.M. Braun
en waarom het kabinet op dit moment niet kiest voor een lobbyregister naar Iers model.
Daarop ziet de eerstvolgende paragraaf.

Lobbyregister Ierland

Het Ierse lobbyregister vindt zijn wettelijke grondslag in de Regulation of Lobbying
Act (2015). Naast registratie is het naleven van een gedragscode verplicht. Doelstelling
is het bevorderen van transparantie in contacten tussen lobbyisten enerzijds, en regering,
parlement en topambtenaren anderzijds. De registratie omvat de naam van de lobbyist,
de naam van de cliënt namens wie wordt gelobbyd, relevante informatie over de cliënt,
het onderwerp van communicatie en beoogde resultaten, type en omvang van de lobby-activiteiten,
en de naam van de overheidsfunctionaris met wie het lobbycontact plaatsvindt. Toezicht
op de naleving wordt gehouden door de Standards in Public Office Commission. Deze
commissie kan disciplinaire en bestuurlijke, civiele en strafrechtelijke sancties
opleggen. Het onderzoeksrapport van professor Braun bevat een aantal beschouwingen
over lobbyregisters in andere landen, waaronder dat van Ierland. De weging die het
kabinet vandaaruit maakt, leidt ertoe dat nu niet wordt overgegaan tot het invoeren
van een lobbyregister naar Iers model maar dat het kabinet als (eerste) stap kiest
voor het verbeteren van de openbare agenda’s van bewindspersonen en de lobbyparagrafen
bij wetsvoorstellen. Zo waarschuwt Braun voor de valkuil van het opstellen van regelgeving
met een sterk symbolisch karakter. Internationale vergelijking van een aantal registers,
waaronder het Ierse en dat van de Europese Unie, laat zien dat veel landen moeite
hebben met het bepalen van de reikwijdte van het lobbyregister. Dat uit zich bijvoorbeeld
in gedetailleerde omschrijvingen en veel uitzonderingsgronden voor registratie. Toezicht
en handhaving zijn daardoor complexe taken. De vraag doet zich dan ook voor of andere
benaderingen niet gerichter en duurzamer zijn.3

Een register waarbij belanghebbenden zich dienen te registeren zal nooit volledig
en up-to-date zijn, aangezien dit zeer frequente actualisering van de geleverde informatie
vereist. Recente studies en rapporten in landen die pioniers zijn op dit gebied, zoals
de VS en Canada, laten belangrijke beperkingen zien van dergelijke reguleringen en
registers.4 Definities en uitzonderingen laten veel ruimte voor mazen in de wet en variatie in
interpretaties. Een combinatie van enerzijds het naar de letter van de wet interpreteren
van regelgeving en anderzijds politiek opportunisme, kan ervoor zorgen dat bepaalde
contacten buiten de geformuleerde regels en kaders worden geplaatst. Dat geldt ook
voor contacten die vanuit de Europese instellingen met lobbyisten plaatsvinden; Transparency
International concludeert dat bijvoorbeeld leden van het Europees Parlement zich vaak
niet houden aan de aan hen opgelegde verplichtingen tot openbaarmaking van dergelijke
contacten, en dat handhaving van deze regels nauwelijks lijkt plaats te vinden.5

Het is dan ook bijzonder lastig om eenduidige effecten van lobbyregulering aan te
tonen. Aannames dat lobbyregulering en registers direct of indirect bijdragen aan
het vertrouwen van burgers in het publieke besluitvormingsproces zijn allesbehalve
vanzelfsprekend, aldus Braun.6

Voorstel kabinet in relatie tot het onderzoeksrapport

Uitgangspunt van het onderzoeksrapport van Braun is dat het doel van een lobbyregister
voorop moet staan en dat vervolgens moet worden bezien welk instrumentarium het meest
passend is om het doel te bereiken. Daarvoor zijn verschillende routes denkbaar.7 Naar mijn overtuiging streven uw Kamer en het kabinet een gedeeld doel na, namelijk
meer transparantie en verantwoording van besluitvorming. Ook het recente Rechtsstaatrapport
van de Europese Commissie roept op tot striktere transparantieregels omtrent lobby
– overigens zowel voor bewindspersonen als voor Kamerleden.8

Uiteraard schrijft een wetenschappelijk rapport niet één-op-één voor welke politiek-bestuurlijke
keuzes moeten worden gemaakt. Het kabinet is van mening dat verbetering van openbare
agenda’s van bewindspersonen en van lobbyparagrafen passend is bij de doelstellingen
transparantie en verantwoording, die Braun als mogelijke doelstellingen van een lobbyregister
in haar rapport onderscheidt.9 Met de openbare agenda’s wordt immers transparantie over contacten met derden geboden,
en met de lobbyparagrafen vindt verantwoording plaats over de vraag hoe de inhoud
van die contacten al dan niet van invloed is geweest op keuzes bij het opstellen van
wetgeving. Anders dan bij het Ierse lobbyregister geldt voor wat betreft de openbare
agenda’s dat het opnemen van afspraken primair de verantwoordelijkheid is van de individuele
bewindspersonen, en niet van degenen met wie de afspraken plaatsvinden. Daarbij is
er bij de openbare agenda’s sprake van een bredere reikwijdte dan bij het Ierse lobbyregister:
in de openbare agenda’s worden immers niet alleen afspraken opgenomen die op lobbyen
zijn gericht, maar in principe alle afspraken met derden tenzij er een uitzonderingsgrond
van toepassing is.10 Het kabinet erkent evenwel dat de openbare agenda’s beter dan in het verleden moeten
worden bijgehouden om aan de doelstelling van transparantie te voldoen. Daarom is
de Uitvoeringsrichtlijn openbare agenda’s bewindslieden nu aangescherpt (zie volgende
paragraaf) en zijn binnen het kabinet en ook op ambtelijk niveau afspraken gemaakt
om de agenda’s beter bij te houden en de Uitvoeringsrichtlijn goed na te leven. Voorts
wordt het belang van gedegen lobbyparagrafen in memories van toelichting opnieuw bij
de ministeries onder de aandacht gebracht, conform artikel 4.44 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving.

Overigens dragen ook de openbare beslisnota’s bij brieven aan uw Kamer bij aan het
streven om meer verantwoording af te leggen over het proces van totstandkoming van
(beleids)keuzes, aangezien in de openbare beslisnota’s wordt ingegaan op inbreng van
derden en hoe deze is gewogen.

In de kabinetsreactie op het onderzoeksrapport Afwegingskader legitieme belangenvertegenwoordiging
is aangegeven dat begin 2024 zal worden geëvalueerd of de verbeteringen voldoende
effect sorteren. Wanneer dat niet het geval blijkt, dan zal het kabinet alsnog een
ontwikkeltraject overwegen om te komen tot een lobbyregister. Dit sluit ook aan bij
de aanbevelingen van Braun.11 In dat verband kan dan met een breed samengestelde groep van belanghebbenden, waaronder
uiteraard uw Kamer, het gesprek over de beoogde doelstellingen van een lobbyregister
worden gevoerd en worden bezien op welke manier die doelstellingen het beste kunnen
worden bereikt. De kanttekeningen die Braun in haar onderzoeksrapport bij de effectiviteit
van het instrument lobbyregister plaatst, moeten daarbij uiteraard worden meegewogen.
Daarnaast is het relevant om acht te slaan op – en lessen te trekken uit – de uitkomsten
van een evaluatie die de Europese Rekenkamer dit kalenderjaar zal uitvoeren naar de
effectiviteit van het Europese transparantieregister.12

Uitvoering motie van de leden Van Baarle en Dassen aanscherping Uitvoeringsrichtlijn
openbare agenda’s bewindslieden

Naar aanleiding van de hiervoor genoemde Kamerdebatten en de motie van de leden Van
Baarle en Dassen is in samenwerking met het Ministerie van Algemene Zaken de Uitvoeringsrichtlijn
openbare agenda’s bewindslieden aangepast. De Voorlichtingsraad en het SG-overleg
– twee gremia waarin alle ministeries zijn vertegenwoordigd – hebben deze aanpassing
bekrachtigd. De aangepaste Uitvoeringsrichtlijn treft u bijgevoegd aan en is inmiddels
gepubliceerd op rijksoverheid.nl.

De aangepaste richtlijn maakt concreet inzichtelijk hoe afspraken van bewindspersonen
in de openbare agenda’s moeten worden weergegeven. Uitgangspunt is «openbaar, tenzij».
Van elke te publiceren afspraak (behalve ministerraden en onderraden) worden ten minste
het onderwerp en een toelichting op de afspraak opgenomen, alsmede een contactpersoon
voor het geval meer informatie wordt gewenst. Ook wordt meer dan voorheen inzicht
geboden in het proces van publicatie van de afspraken. Uitgangspunt is dat de agenda’s
wekelijks worden geactualiseerd. Uw Kamer heeft daarmee meer houvast om te beoordelen
of de richtlijn goed wordt nageleefd.

Met deze aanpassing van de Uitvoeringsrichtlijn openbare agenda’s bewindslieden beschouw
ik de betreffende motie Van Baarle-Dassen13 als afgedaan.

Vindbaarheid agenda-activiteiten

Om inzicht te krijgen in de frequentie en aard van contacten – zowel voor bewindspersonen
afzonderlijk en gezamenlijk – is het van belang dat de openbare agenda’s goed «doorzoekbaar»
zijn. De website van rijksoverheid.nl voorziet daarin. Elke bewindspersoon heeft een
eigen, openbare agenda op rijksoverheid.nl. Binnen deze agenda kan worden gezocht
op trefwoord en kunnen de resultaten worden gefilterd op periode. Tevens is er een
regeringsbrede agenda waarin de activiteiten van alle bewindspersonen worden gecombineerd,
met dezelfde zoek- en filtermogelijkheden.

Tot slot zijn agenda-activiteiten vindbaar via de zoekmachine van rijksoverheid.nl.
Hierbij kunnen de zoekresultaten worden gefilterd op activiteiten.14 Activiteiten uit het verleden die niet meer op rijksoverheid.nl gepubliceerd staan,
blijven beschikbaar via het online archief (https://www.rijksoverheid.nl/archief). Ook hiervoor gelden zoek- en filtermogelijkheden.15

Opzet evaluaties verbetering openbare agenda’s bewindspersonen en lobbyparagrafen
in memories van toelichting

Omdat ik eraan hecht dat de verbetering van openbare agenda’s en de lobbyparagrafen
onafhankelijk, dus extern, wordt geëvalueerd, heb ik professor Braun, hoogleraar openbaar
bestuur en maatschappelijke democratie aan de Universiteit Leiden, vanwege haar expertise
gevraagd en bereid gevonden deze evaluaties uit te voeren. Haar opzet voor de evaluaties
treft u bijgevoegd aan. Zij zal onder meer samenwerken met dr. Fraussen, universitair
hoofddocent en expert in belangenvertegenwoordiging, en dr. Pattyn, universitair hoofddocent
en expert in beleidsevaluaties. De zgn. ontwerpfase gaat deze zomer van start en heeft
tot doel een evaluatiekader op te stellen, benodigde data te ontsluiten en expertinterviews
en achtergrondgesprekken te voeren. Vervolgens zullen, conform de eerdere kabinetsreactie,
eerste helft 2024 de twee evaluatiestudies plaatsvinden. Om te onderzoeken of de ingezette
verbeteringen daadwerkelijk beklijven, is het nodig daarvoor enige tijd uit te trekken.
Het streven is erop gericht om in september 2024 de rapportage over de evaluaties
gereed te hebben, inclusief aanbevelingen. Uiteraard zal uw Kamer dan nader worden
geïnformeerd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot