Brief regering : Fiche: Verordening bescherming volwassenen en Raadsbesluit tot toetreding tot het Haags Volwassenenbeschermingsverdrag

Nr. 3739
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening Richtlijn naleving vlaggenstaatverplichtingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3733)

Fiche: Herziening verordening Europees Agentschap voor Maritieme Veiligheid (Kamerstuk
22 112, nr. 3735)

Fiche: Herziening Richtlijn havenstaatcontrole (Kamerstuk 22 112, nr. 3736)

Fiche: Herziening Richtlijn Maritiem Ongevallenonderzoek (Kamerstuk 22 112, nr. 3737)

Fiche: Herziening Richtlijn Scheepsverontreiniging (Kamerstuk 22 112, nr. 3738)

Fiche: Verordening bescherming volwassenen en Raadsbesluit tot toetreding tot het
Haags Volwassenenbeschermingsverdrag

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening bescherming volwassenen en Raadsbesluit tot toetreding tot het
Haags Volwassenenbeschermingsverdrag

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening: Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de
bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van maatregelen
en de samenwerking op het gebied van de bescherming van volwassenen

Raadsbesluit: Voorstel voor een Besluit van de Raad tot machtiging van de lidstaten om, in het
belang van de Europese Unie, partij te worden of te blijven bij het Verdrag van 13 januari
2000 inzake de internationale bescherming van volwassenen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

31 mei 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 280, COM (2023) 281

d) EUR-Lex

Verordening: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM%3A2023%3A0280%3…

Raadsbesluit: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0281…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2023) 155, SWD (2023) 156 en SEC (2023) 208

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Verordening: artikel 81, tweede lid, VWEU.

Raadsbesluit: artikel 81, tweede lid, in verbinding met artikel 218, zesde lid, VWEU.

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Verordening: Medebeslissing

Raadsbesluit: n.v.t.

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 31 mei 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) twee voorstellen
gepubliceerd. Het eerste voorstel ziet op een verordening inzake de bescherming van
kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties. Het tweede voorstel ziet
op een raadsbesluit dat ertoe strekt dat alle lidstaten van de Europese Unie (hierna:
EU) partij worden bij het Verdrag inzake de internationale bescherming van volwassenen
(hierna: het HVV).1

De centrale doelstelling van de voorstellen is om de rechten, inclusief de fundamentele
rechten, van kwetsbare volwassenen te beschermen. Dit wil de Commissie bereiken door
(1) het vergroten van de rechtszekerheid voor de burger en de bevoegde autoriteiten,
(2) het faciliteren van de erkenning van beschermingsmaatregelen en vertegenwoordiging
in grensoverschrijdende gevallen en (3) het zorgdragen voor snellere en minder kostbare
juridische procedures voor burgers in de EU.

Met de voorstellen blijven kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende gevallen
beschermd en wordt hun recht op individuele autonomie geëerbiedigd wanneer zij zich
buiten hun eigen land begeven. In de voorstellen omschrijft de Commissie kwetsbare
volwassenen als volwassenen die vanwege een stoornis in of ontoereikendheid van hun
persoonlijke vermogens niet in staat zijn hun belangen te behartigen. Dit kan verband
houden met een lichamelijke of geestelijke aandoening, een ouderdomsziekte of het
gevolg zijn van een ongeval waardoor een persoon bijvoorbeeld in coma terecht komt.

In grensoverschrijdende situaties worden kwetsbare volwassenen bij de behartiging
van hun belangen door hun vertegenwoordigers vaak geconfronteerd met rechtsonzekerheid
en langdurige procedures. Als bijvoorbeeld een Nederlander een vakantiehuis in Frankrijk
heeft en in een situatie komt waarin hij zijn belangen niet behoorlijk meer kan waarnemen,
kan het zonder gemeenschappelijke regels moeilijk worden voor zijn vertegenwoordiger
om beslissingen te nemen waaraan in Frankrijk ook uitvoering kan worden gegeven. Zonder
gemeenschappelijke regels zou deze vertegenwoordiger mogelijk eerst in Frankrijk een
procedure moeten doorlopen alvorens diegene als vertegenwoordiger van de kwetsbare
volwassene wordt erkend en het vakantiehuis namens de kwetsbare volwassene kan beheren
en eventueel verkopen. Een ander voorbeeld is een Nederlander die in Spanje in het
ziekenhuis wordt opgenomen en niet in staat is om medische beslissingen te nemen.
Als de in Nederland aangewezen vertegenwoordiger in Spanje als zodanig wordt erkend,
kan diegene gemakkelijker de medische beslissingen voor de kwetsbare volwassene nemen.

De voorstellen zijn alleen van toepassing in grensoverschrijdende gevallen en wijzigen
het nationale materiële recht van de lidstaten inzake de bescherming van volwassenen
niet.

Verordening

De groep «kwetsbare volwassenen» neemt toe. De oorzaak hiervan schrijft de Commissie
toe aan de vergrijzing van de bevolking en daaruit voortkomende ouderdomsziekten alsmede
het groeiende aantal personen met een handicap. In combinatie met de toenemende mobiliteit
van burgers binnen de EU zijn er steeds meer kwetsbare volwassenen die verhuizen naar
een andere lidstaat of daar voor al dan niet langere tijd verblijven. Momenteel bestaat
er geen EU-wetgeving die specifiek betrekking heeft op de bescherming van kwetsbare
volwassenen in grensoverschrijdende situaties. De Commissie wil aan de hand van de
voorliggende verordening hier verandering in brengen.

De verordening bouwt voort op het HVV, in het bijzonder met betrekking tot de regels
tot vaststelling van de bevoegde rechter of andere autoriteit en het toepasselijk
recht in zaken betreffende de bescherming van kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende
situaties. De verordening verwijst op deze onderdelen rechtstreeks naar de bepalingen
in het HVV.

Daarnaast voorziet de verordening in de automatische erkenning van beschermingsmaatregelen
uit een andere lidstaat en de tenuitvoerlegging van die beschermingsmaatregelen zonder
dat hiervoor een procedure voor het vragen van verlof tot tenuitvoerlegging («exequaturprocedure»)2 nodig is. De verordening strekt verder tot de acceptatie van elkaars documenten waarin
de beschermingsmaatregel is neergelegd of is geregistreerd en bevordert een nauwere
samenwerking tussen de verschillende autoriteiten, waaronder de gerechten en de centrale
autoriteit. De centrale autoriteit heeft tot taak de samenwerking te bevorderen tussen
de bevoegde autoriteiten in de lidstaten, op verzoek van de autoriteiten uit een andere
lidstaat kennis te delen over de nationale wetgeving, nationale procedures en beschikbare
diensten, en verder, eveneens op een verzoek afkomstig uit een andere lidstaat, alle
maatregelen te nemen die zij noodzakelijk acht, zoals het verlenen van de nodige bijstand
ten behoeve van een kwetsbare volwassene die zich op het grondgebied van haar lidstaat
begeeft. Verder krijgt de centrale autoriteit een rol bij de goedkeuringsprocedure
voor de plaatsing van een kwetsbare volwassene in haar lidstaat. De verordening introduceert
ook een Europese verklaring van vertegenwoordiging, waarmee vertegenwoordigers gemakkelijker
hun bevoegdheden kunnen aantonen in een andere lidstaat. Daarnaast voorziet de verordening
in het opzetten van onderling gekoppelde registers die informatie verschaffen over
de beschermingsmaatregelen in een lidstaat en in het faciliteren van (verplichte)
digitale communicatie tussen de bevoegde autoriteiten (gerechten) en de centrale autoriteit.
De schriftelijke communicatie tussen de bevoegde autoriteit en de centrale autoriteit
zal op digitale wijze plaatsvinden, tenzij dat om bepaalde redenen niet mogelijk is.

Raadsbesluit

Het voorgestelde raadsbesluit beoogt te voorzien in een uniform rechtskader voor de
bescherming van volwassenen waarbij ook landen buiten de EU (derde landen) die het
HVV hebben ondertekend, zijn betrokken. De Commissie constateert dat op dit moment
twaalf van de zevenentwintig EU-lidstaten partij zijn bij dit verdrag.3 Toetreding tot dit verdrag door alle EU-lidstaten is een lang gekoesterde doelstelling
van de Commissie en het Europees Parlement om de bescherming van kwetsbare volwassenen
in grensoverschrijdende situaties te verbeteren.4 Ondanks verschillende aanmoedigingen vanuit de Commissie en het Europees Parlement
om partij te worden bij het verdrag, gaat het proces van ratificatie naar het oordeel
van de Commissie te langzaam of is dat nog niet in gang gezet. Tegen deze achtergrond
strekt het raadsbesluit ertoe dat de lidstaten toetreden tot, of partij blijven bij,
het HVV. Lidstaten die nog geen partij zijn bij het HVV, waaronder Nederland, worden
volgens het voorliggende raadsbesluit verplicht gesteld tot het in gang zetten van
de procedure tot toetreding tot het Verdrag en de bekrachtiging te hebben afgerond
binnen 24 maanden na aanvaarding van het raadsbesluit.

b) Impact assessment Commissie

In 2022 is er een impact assessment uitgevoerd om de impact van de verschillende beleidsopties inzake de grensoverschrijdende
bescherming van volwassenen in de EU te onderzoeken.5 De Commissie heeft in het impact assessment verschillende beleidsopties overwogen: (1) niet ingrijpen; (2) een raadsbesluit om
binnen een bepaalde tijd toe te treden tot het HVV; (3) een Europese verordening inzake
de bescherming van volwassenen of (4) een combinatie van de opties 2 en 3.

In het impact assessment wordt geconcludeerd dat de vierde optie de problemen rondom de bescherming van volwassenen
in grensoverschrijdende gevallen het best adresseert door de aanvaarding van gemeenschappelijke
regels (in het bijzonder het HVV) en nauwere samenwerking binnen de EU. Op deze wijze
kunnen kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende gevallen het best worden ondersteund
en is de toegang tot het recht gegarandeerd. De erkenning van elkaars vertegenwoordigingsbevoegdheden
draagt bij aan de autonomie van de volwassene. Optie 4 beschermt daarmee de fundamentele
rechten van kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties het best, zorgt
voor rechtszekerheid en voorkomt kostbare en langdurige procedures.

De totale besparing bij aanname van optie 4 wordt geschat tussen de 2,4 en 2,5 miljard
euro.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlands beleid ten aanzien van de grensoverschrijdende bescherming van volwassenen
is gericht op versterking van de autonomie van ieder persoon en, waar nodig, het bieden
van voldoende bescherming voor diezelfde persoon. Het HVV is een verdrag inzake de
internationale bescherming van volwassenen. Nederland heeft het HVV ondertekend, maar
nog niet geratificeerd. Het HVV wordt in de rechtspraak wel anticiperend toegepast.6 Daarmee wordt bedoeld dat de Nederlandse rechter in zaken over in het buitenland
getroffen beschermingsmaatregelen of bij verzoeken tot benoeming van een wettelijk
vertegenwoordiger voor een in het buitenland wonende persoon de regels van het HVV
toepast zonder dat Nederland ook partij is bij het HVV. Dat betekent dat de rechter
in een voorkomend geval de regels uit het HVV omtrent de bevoegdheid van de rechter,
het toepasselijke recht en over de erkenning en tenuitvoerlegging van maatregelen,
toepast. Nederland heeft geen op basis van het HVV aan te wijzen centrale autoriteit
voor volwassenenbescherming.

In Nederland kan een beschermingsmaatregel worden uitgesproken voor een volwassene
die niet in staat is zijn belangen behoorlijk waar te nemen. Er bestaan drie verschillende
wettelijke beschermingsmaatregelen: curatele, (beschermings)bewind en mentorschap.7 Deze beschermingsmaatregelen worden door de kantonrechter uitgesproken. Beslissingen
waarbij curatele of een bewind is ingesteld, worden opgenomen in het Centraal curatele-
en bewindregister (CCBR).8 Voor de instelling van een mentorschap bestaat geen register.

Een volwassene kan ook buiten de rechter om een vertegenwoordiger aanwijzen om voor
hem beslissingen te nemen op financieel, medisch of persoonlijk vlak als hij door
een toekomstige ziekte of een ongeval daartoe zelf niet meer in staat is. Een dergelijke
volmacht wordt vaak neergelegd in een levenstestament bij de notaris. Het levenstestament
wordt opgenomen in het Centraal Levenstestamentenregister (CLTR).9

De erkenning en tenuitvoerlegging van de in Nederland door de kantonrechter uitgesproken
beschermingsmaatregelen en van in Nederland opgestelde levenstestamenten zijn afhankelijk
van het recht van het land waar de maatregel of het levenstestament wordt ingeroepen
of van de (anticiperende) toepassing van de regels van het HVV door de rechter in
dat land. Ook in dit opzicht, voor Nederlanders in het buitenland, wordt de rechtszekerheid
bevorderd als Nederland partij wordt bij het HVV en de aanvullende regels van de verordening
gelden en de samenwerking op dit terrein tussen de verschillende lidstaten wordt versterkt.

Het kabinet is van mening dat de digitale samenwerking ten aanzien van de bescherming
van kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties, aandacht verdient.10 Voor het kabinet is het in het justitiedomein daarbij van belang dat aandacht wordt
besteed aan het houden van zicht op en zeggenschap over gegevens, systemen en netwerken
(ook wel: digitale soevereiniteit), en aan realistische uitvoerbaarheid.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Verordening

Het kabinet ziet het belang van het voorstel voor een Europese verordening die aansluit
bij en voortbouwt op het HVV. De versterking van de Europese samenwerking tussen de
lidstaten op het gebied van bescherming van volwassenen is in lijn met het Nederlandse
beleid. Het kabinet is dan ook in beginsel positief over het voorstel.

Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen oog houden voor de bescherming van de
(autonomie van de) persoon en de gevolgen voor de uitvoering. De autonomie van ieder
persoon dient te worden gerespecteerd en versterkt en, waar nodig, voldoende bescherming
te bieden aan die persoon. Hierbij let het kabinet ook op de aanwezige privacy-waarborgen
bij de toegang tot de in de registers opgeslagen (persoons)gegevens. Ook houdt het
kabinet oog tijdens de onderhandelingen voor de belasting van de autoriteiten (m.n.
de rechtspraak) en de centrale autoriteit die het voorstel van de Europese verordening
met zich brengt. Daarbij dient een te grote regeldruk en uitvoeringsvragen te worden
vermeden. Hieronder wordt verstaan regeldruk of uitvoeringsvragen die voortvloeien
uit het voorstel voor de verordening die onevenredig zwaarder uitvallen dan de regeldruk
of uitvoeringsvragen die zouden voortvloeien indien alleen tot het HVV zou worden
toegetreden.

Het kabinet onderschrijft het belang om toe te werken naar zoveel mogelijk digitale
communicatie. Op basis van het huidige voorstel is nog onvoldoende duidelijk welke
inspanningen nodig zijn om dit belang goed vorm te geven. Dat geldt ook bij het creëren
van een Europese verklaring van vertegenwoordiging en het opzetten en koppelen van
registers. Het kabinet heeft daarom vragen bij de door de Commissie geraamde kosten.
Dit maakt dat het kabinet de uitgangspunten van de voorgestelde maatregel steunt,
maar vragen heeft ten opzichte van de uitwerking ervan.

Het kabinet merkt daarbij op dat niet inzichtelijk is hoeveel digitale communicatie
tussen de autoriteiten over kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties
op dit moment plaats vindt en hoeveel tijd dat in beslag neemt. Ook ontbreekt een
inschatting van de omvang van de voorziene toekomstige digitale communicatie. Het
kabinet zal zich inzetten voor nadere verduidelijking van het voorstel op dit punt,
mede in afstemming en samenspraak met de (Nederlandse) justitiële autoriteiten.

Een versterking van de digitale communicatie tussen de bevoegde autoriteiten en de
centrale autoriteiten kan positief uitpakken voor de onderlinge samenwerking en kan
daarmee bijdragen aan de bescherming van kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende
situaties. Mogelijk is de Europese verklaring van vertegenwoordiging hierop een nuttige
aanvulling voor de praktijk. Het kabinet heeft wel vragen bij de noodzaak om naast
de versterking van de digitale communicatie en eventueel de Europese verklaring van
vertegenwoordiging, ook in te zetten op het opzetten en koppelen van beschermingsregisters.
De meerwaarde voor de uitvoering door de bevoegde autoriteiten is op dit punt niet
duidelijk.

Raadsbesluit

Het kabinet staat positief tegenover het voorgestelde raadsbesluit dat strekt tot
aansluiting van alle EU-lidstaten bij het HVV. Toetreding tot het verdrag draagt bij
aan de rechtszekerheid in het grensoverschrijdend verkeer. Ratificatie van het HVV
betekent dat Nederland een centrale autoriteit voor volwassenenbescherming in moet
stellen. Nederland beschikt op dit moment nog niet over een dergelijke autoriteit.
Het kabinet staat positief tegenover de oprichting van een centrale autoriteit ten
behoeve van de samenwerking, kennisuitwisseling en bijstandsverlening tussen de verschillende
lidstaten. Het kabinet heeft echter tot dusverre vanwege financiële afwegingen afgezien
van de instelling van een centrale autoriteit. Om die reden is eerder niet overgegaan
tot ratificatie van het HVV.11 Het kabinet zal daarom onderzoeken hoe deze autoriteit wordt opgevangen binnen de
begroting en waar de centrale autoriteit kan worden belegd.

Het kabinet acht het, voor de inrichting van de centrale autoriteit, van belang dat
er voldoende capaciteit is om alle meldingen te kunnen behandelen. Ook vindt het kabinet
het van belang dat de behandeling van de meldingen voor een centrale autoriteit eenvoudig
en laagdrempelig blijft: de verzoeken dienen bij voorkeur bij één loket binnen te
komen. Een uniform formulier voor het doen van meldingen kan daarbij behulpzaam zijn.
Digitale communicatie tussen de centrale autoriteiten via een bestaand emailsysteem
draagt eveneens bij aan een eenvoudige en laagdrempelige wijze van afdoen van meldingen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat in algemene zin alle lidstaten het belang van de bescherming
van (kwetsbare) volwassenen in grensoverschrijdende gevallen zullen onderschrijven.
Steun voor de voorstellen zal vermoedelijk wel afhangen van de mate waarin lidstaten
te maken hebben met burgers die in een andere lidstaat verblijven. Dat is immers van
invloed op de gevoelde noodzaak voor toetreding tot het HVV door de lidstaten die
hierbij nog geen partij zijn en de bereidheid om de financiële consequenties van de
voorstellen te dragen, waaronder de jaarlijks terugkerende kosten voor het oprichten
van een centrale autoriteit. De lidstaten die reeds partij zijn bij het HVV zullen
vermoedelijk wel voorstander zijn van het raadsbesluit.

Elementen uit het voorstel van een Europese verordening kunnen daarnaast aanleiding
geven tot vragen. Het gaat dan met name om de verhouding tussen de verordening en
het HVV, de verhouding tot het VN-verdrag Handicap12, het instellen en koppelen van beschermingsregisters, de bescherming van persoonsgegevens,
het gebruik van een Europese verklaring van vertegenwoordiging en de verplichte digitale
communicatie tussen de bevoegde autoriteiten of centrale autoriteiten. Hieruit volgen
naar verwachting tevens vragen over de implementatietermijn. De lidstaten dienen immers
mogelijk hun nationale wetgeving aan te passen als gevolg van de Europese verordening,
bijvoorbeeld voor het opzetten van een register.

Het Europese Parlement steunt de ratificatie van het HVV door alle lidstaten en ook
een eventueel Europees wetgevend initiatief op het terrein van de bescherming van
volwassenen, als aanvulling op het HVV.13 Het behandelend comité zal Legal Affairs zijn.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
voor de verordening is gebaseerd op artikel 81, tweede lid, VWEU. Het voorstel voor
het raadsbesluit is gebaseerd op artikel 218, zesde lid, onder a, VWEU en artikel
81, tweede lid, VWEU.

De EU ontwikkelt op grond van artikel 81, eerste lid, VWEU een justitiële samenwerking
in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen, die berust op het beginsel
van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en van beslissingen in buitengerechtelijke
zaken. Artikel 81, tweede lid, VWEU geeft de EU daartoe de bevoegdheid, met name wanneer
dat nodig is voor de goede werking van de interne markt, tot het vaststellen van maatregelen
die onder meer betrekking hebben op de wederzijdse erkenning tussen lidstaten van
rechterlijke beslissingen en van beslissingen in buitengerechtelijke zaken, en de
tenuitvoerlegging ervan. Artikel 218, zesde lid, onder a, sub v, VWEU geeft de Raad
de bevoegdheid om op voorstel van de onderhandelaar van een internationale overeenkomst
een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast te stellen na goedkeuring door
het Europees parlement in specifieke gevallen, zoals overeenkomsten betreffende gebieden
waarop de gewone wetgevingsprocedure van toepassing is.

Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het terrein van de ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht, wat betreft de verordening, is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en lidstaten, op basis van artikel 4, tweede lid, onder j,
VWEU. Wat betreft het raadsbesluit geldt dat bij het sluiten van internationale overeenkomsten
sprake is van een exclusieve bevoegdheid van de EU wanneer die sluiting gemeenschappelijke
regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen, op basis van artikel 3,
tweede lid, VWEU. Hierbij moet op grond van vaste rechtspraak van het EU Hof van Justitie
ook rekening worden gehouden met de verwachte ontwikkeling van de regels van het Unierecht
voor zover die voorspelbaar is.14 De Europese Commissie stelt dat er met betrekking tot het raadsbesluit sprake is
van een exclusieve bevoegdheid van de EU vanwege het tegelijkertijd ingediende voorstel
voor de verordening. Ervan uitgaande dat het voorstel voor de verordening in dit geval
mag worden gezien als een verwachte ontwikkeling van het Unierecht die voorspelbaar
is, is er bij het raadsbesluit inderdaad sprake van een exclusieve bevoegdheid.

b) Subsidiariteit

Verordening

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het voorstel
voor de verordening heeft tot doel om kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende
gevallen te beschermen en ervoor te zorgen dat hun recht op individuele autonomie
wordt verzekerd wanneer zij zich verplaatsen binnen de EU, door het harmoniseren van
internationaal privaatrechtelijke regels en het verbeteren van samenwerking tussen
de autoriteiten van de lidstaten. Door de huidige complexe, en soms uiteenlopende
of conflicterende internationaal privaatrechtelijke regels van verschillende lidstaten
kunnen kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties tegen problemen aanlopen.
Omdat het gaat om grensoverschrijdende gevallen en er dus altijd meerdere lidstaten
betrokken zijn, gaat het per definitie om situaties met een Unierechtelijke dimensie.
Deze problemen kunnen verder raken aan de grondrechten en het recht op vrij verkeer
binnen de EU van betrokken kwetsbare volwassenen. Kwesties inzake de internationale
bevoegdheid, toepasselijk recht, erkenning en tenuitvoerlegging, kunnen dan ook onvoldoende
door lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Ook de
modernisering en digitalisering van de judiciële samenwerking op grensoverschrijdend
niveau kan onvoldoende door lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden
verwezenlijkt. Deze kwesties kunnen beter door EU-optreden worden geregeld. Om die
redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

Raadsbesluit

Met betrekking tot het raadsbesluit is er een exclusieve bevoegdheid van de EU, waardoor
het subsidiariteitsbeginsel niet van toepassing is.

c) Proportionaliteit

Verordening

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het
voorstel heeft tot doel om kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende gevallen
te beschermen en ervoor te zorgen dat hun recht op individuele autonomie wordt verzekerd
wanneer zij zich verplaatsen binnen de EU, door het harmoniseren van internationaal
privaatrechtelijke regels en het verbeteren van samenwerking tussen de autoriteiten
van de lidstaten. Het voorgestelde optreden is geschikt om dit doel te bereiken, doordat
de regels over de internationale bevoegdheid, toepasselijk recht, erkenning en tenuitvoerlegging,
en de aanvullende regels over een Europese verklaring van vertegenwoordiging, de regels
omtrent samenwerking, de aansluiting tussen lidstaten van (beschermings)registers,
(verplichte) digitale communicatie en gegevensbescherming de samenwerking tussen lidstaten
verbeteren en bescherming van kwetsbare volwassenen bevorderen.

De voorgestelde maatregelen omtrent internationale bevoegdheid, toepasselijk recht,
erkenning en tenuitvoerlegging, samenwerking en gegevensbescherming gaan niet verder
dan noodzakelijk om kwetsbare volwassenen in grensoverschrijdende situaties te beschermen
door samenwerking tussen lidstaten te verbeteren en internationaal privaatrechtelijke
regels te harmoniseren. Deze maatregelen zijn namelijk in het algemeen beperkt tot
wat noodzakelijk is om het doel te bereiken, namelijk het regelen van de onderlinge
samenwerking, zonder de ruimte van lidstaten onnodig te beperken en zonder dat er
minder vergaande maatregelen mogelijk zijn.

Het kabinet plaatst wel aandachtspunten bij het gedecentraliseerde systeem van registers
en de verplichte digitale communicatie. Deze maatregelen gaan namelijk in hun huidige
vorm mogelijk verder dan noodzakelijk om de bescherming van kwetsbare volwassenen
in grensoverschrijdende gevallen te realiseren. Het kabinet vraagt zich af of als
minder vergaand alternatief kan worden volstaan met een betere samenwerking tussen
de (centrale) autoriteiten en waarbij informatie rechtstreeks bij de centrale autoriteit
van de betrokken lidstaat kan worden opgevraagd.

Het kabinet vraagt zich ook af of het niet verder gaat dan noodzakelijk om alle schriftelijke
communicatie tussen de bevoegde autoriteiten en de centrale autoriteiten, evenals
de uitwisseling van de formulieren bij de verordening,15 verplicht door middel van het gedecentraliseerde ICT-systeem te laten gebeuren. Het
voorstel lijkt een uitzondering hierop toe te staan met betrekking tot directe communicatie,
samenwerking of informatieverzoeken, maar het is voor het kabinet nog niet helder
hoe ver dit strekt.16 Dergelijke schriftelijke communicatie of de uitwisseling van formulieren over deze
kwetsbare volwassenen ten behoeve van hun bescherming tussen twee bevoegde autoriteiten
lijkt overigens ook gewoon door directe communicatiekanalen te kunnen, wat een minder
vergaand alternatief zou zijn dan verplichte communicatie door één gedecentraliseerd
ICT-systeem.

Raadsbesluit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het
raadsbesluit strekt ertoe ervoor te zorgen dat alle lidstaten partij te worden bij
het HVV. Het voorgestelde besluit is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat
hiermee autorisatie wordt gegeven aan lidstaten om lid te worden of lid te blijven
bij het HVV en omdat de lidstaten die nog geen lid zijn, worden verplicht partij te
worden bij het HVV. Het voorgestelde besluit gaat ook niet verder dan noodzakelijk,
omdat het beperkt is tot toetreding tot het HVV autoriseren en lidstaten verplichten
partij te worden bij het HVV, zonder verdere verplichtingen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Verordening

Ten aanzien van de voorgestelde verordening geldt het volgende. De digitalisering
van de communicatie tussen de autoriteiten en tussen de natuurlijke personen en de
autoriteiten en de koppeling van de registers leiden tot kosten voor de Commissie.
Daartoe wordt aangehaakt bij een ander voorstel van de Commissie voor een verordening
betreffende de digitalisering van de justitiële samenwerking en de toegang tot de
rechter in grensoverschrijdende burgerlijke, handels- en strafzaken, en tot wijziging
van bepaalde handelingen op het gebied van justitiële samenwerking.17 Dit leidt onder meer tot de inrichting van een Europees elektronisch toegangspunt
op het Europees e-justitieportaal. Het voorliggende voorstel van de Commissie betekent
dat hierop een nieuwe module moet worden ontwikkeld en onderhouden. Dit leidt naar
verwachting tot kosten voor de ontwikkeling en onderhoud ervan. De hoogte hiervan
kan nog niet worden bepaald. Ook dient er software te worden ontwikkeld en onderhouden
die de aansluiting tussen de registers bewerkstelligt. Het kabinet is van mening dat
de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Raadsbesluit

Het voorgestelde raadsbesluit heeft naar verwachting geen financiële implicaties voor
de EU-begroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of medeoverheden

De aansluiting bij het HVV leidt tot financiële consequenties voor de rijksoverheid.
Die zijn gelegen in de instelling van een centrale autoriteit, in de training van
rechters en andere bevoegde autoriteiten ten aanzien van de nieuwe regels. Er kunnen
beperkte terugkomende kosten zijn ten aanzien van de (blijvende) training van de bevoegde
autoriteiten of het monitoren van de toepassing van de verordening. De Commissie schat
in dat deze kosten beperkt zijn en dat de voordelen en kostenbesparingen door toepassing
van de verordening groter zijn. Het gaat dan om kostenbesparingen op procedurele kosten
voor de volwassene of zijn vertegenwoordiger (zie hierna). Vanuit het Rijk worden
de kosten voor de instelling van een centrale autoriteit geschat op 150.000 – 300.000
euro per jaar. Er zijn op het moment van schrijven geen middelen gereserveerd voor
de instelling van de door het HVV verplichte centrale autoriteit.

Er zijn daarnaast kosten verbonden aan het installeren en onderhouden van ICT-toegangspunten
en het aanpassen van bestaande software, zodat ze verbonden kunnen worden met de toegangspunten.
De hoogte van deze (structurele) kosten is onduidelijk. Ook het inzetten van de software
van de Commissie kan leiden tot enige kosten. Deze kosten zijn noodzakelijk, maar
zijn niet alleen noodzakelijk voor dit voorstel, maar ook voor alle EU-instrumenten
die handelen over justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken. Ten slotte
zijn er kosten verbonden aan het opzetten van een of meer digitale registers en het
koppelen daarvan met de registers van andere lidstaten, en daarna volgende onderhoudskosten.
De verordening heeft daarmee financiële consequenties voor de rechtspraak. Deze consequenties
zullen voor een groot deel samenhangen met de kosten die zijn verbonden aan het voorstel
voor de e-Justice verordening.18

De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De voorstellen lijken geen negatieve financiële consequenties te hebben voor de burger
of het bedrijfsleven. De Commissie verwacht dat de aansluiting bij het HVV en de toepassing
van de verordening zal leiden tot besparingen op kosten voor procedures die worden
gemaakt door de volwassenen en hun vertegenwoordigers. De kostenbesparing per geval
indien sprake is van een kwetsbare volwassene in een grensoverschrijdende situatie,
of diens vertegenwoordiger of de familie van de volwassene, kan uiteenlopen van 40
euro tot 9.000 euro volgens het impact assessment report van de Commissie.

Binnen de gehele EU zullen dezelfde regels gaan gelden indien sprake is van vragen
rondom bevoegdheid en toepasselijk recht inzake volwassenen in grensoverschrijdende
situaties. Deze regels zullen daarmee eenvoudiger kenbaar worden voor burgers en bedrijven.
Wat betreft de erkenning van de beschermingsmaatregelen zullen maatregelen gemakkelijker
worden erkend, zonder een exequaturprocedure. Dit kan kostenbesparingen opleveren.
De nieuwe Europese verklaring van vertegenwoordiging betekent dat bedrijven mogelijk
eenmalig kosten dienen te maken om kennis te nemen van deze nieuwe verklaring.

Een gevolg kan ook zijn dat bedrijven alerter dienen te zijn op de aanwezigheid van
beschermingsmaatregelen. Op dit moment kan een bedrijf op de hoogte raken van curatele
of bewind via het Nederlandse curatele- en bewindregister. Doordat de verordening
inzet op het instellen en koppelen van registers, kan de toegankelijkheid van registers
uit andere lidstaten worden vergroot. Een aandachtspunt is daarbij hoe bedrijven in
de praktijk eenvoudig(er) kennis kunnen nemen van een buitenlandse beschermingsmaatregel.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Er worden geen gevolgen voor de concurrentiekracht of geopolitieke gevolgen verwacht.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het raadsbesluit leidt tot een ratificatieprocedure. De verordening is rechtstreeks
toepasselijk in de lidstaten en leidt tot het opstellen van uitvoeringswetgeving.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De voorgestelde verordening bevat bevoegdheden voor de Commissie om uitvoeringshandelingen
vast te stellen in artikel 60, eerste lid, ten behoeve van en als uitwerking van de
in artikel 47, eerste lid, genoemde bevoegdheid van de Commissie om een gedecentraliseerd
register op te stellen middels uitvoeringshandelingen, en artikel 60, tweede lid.
Dit betreft de bevoegdheid om een gedecentraliseerd systeem van registers over beschermingsmaatregelen
op te zetten met een centraal elektronisch toegangspunt tot de informatie in het systeem,
evenals de bevoegdheid om de technische maatregelen en ICT-systemen hiervoor op te
zetten. Het toekennen van deze bevoegdheden is mogelijk, omdat het hier niet essentiële
onderdelen van het voorstel betreft.

Het kabinet acht de toekenning van deze bevoegdheden wenselijk, omdat een dergelijk
gedecentraliseerd register sneller kan worden opgezet wanneer de Commissie dit door
middel van uitvoeringshandelingen doet dan wanneer de Uniewetgever dit zou regelen.
Het gebruik van uitvoeringshandelingen (i.p.v. gedelegeerde handelingen) ligt hier
voor de hand omdat het gaat over het vaststellen van eenvormige voorwaarden ter implementatie
van het gedecentraliseerde ICT-systeem. De uitvoeringshandelingen met betrekking tot
de technische aspecten van het gedecentraliseerd systeem van registers worden vastgesteld
volgens de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van Verordening 182/2011 (hierna:
Comitologieverordening). Toepassing van deze procedure is hier volgens het kabinet
op zijn plaats en in overeenstemming met artikel 2 van de Comitologieverordening,
omdat het uitvoeringshandelingen van algemene strekking betreffen (artikel 2, lid
2, sub a van de Comitologieverordening).

Het voorstel bevat daarnaast de bevoegdheid voor de Commissie om gedelegeerde handelingen
vast te stellen tot wijziging in technische zin van de bijlagen I tot en met X van
de verordening (artikelen 55–56 van de verordening). De bijlagen hebben betrekking
op verschillende documenten, waaronder een document dat bewijs levert van de beschermingsmaatregel
die op de volwassene van toepassing is, de Europese verklaring van vertegenwoordiging,
informatie van de autoriteit over de uitoefening van hun jurisdictie, een verzoek
tot hulp aan of van een centrale autoriteit, of verzoeken tussen de autoriteiten van
verschillende lidstaten. Het toekennen van deze bevoegdheid is mogelijk, omdat het
hier niet essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Het kabinet vindt deze
toekenning ook wenselijk omdat dit het mogelijk maakt om de bijlagen op snelle wijze
te wijzigen wanneer nodig en dit voorkomt dat de wetgevingsprocedure onnodig wordt
belast. Omdat het gaat om een wijziging van de bijlagen van de basishandeling, ligt
de keuze voor gedelegeerde handelingen (i.p.v. uitvoeringshandelingen) voor de hand.
De bevoegdheidsdelegatie is daarbij volgens het kabinet voldoende afgebakend tot de
noodzakelijke technische, operationele en procedurele specificaties en naar doelstelling,
inhoud en strekking voldoende afgebakend. Het betreft immers alleen het updaten of
in technische zin wijzigen van de bijlagen van de verordening.

Uit artikel 56, tweede lid, van de verordening volgt dat de bevoegdheidsdelegatie
voor onbepaalde tijd wordt verleend. Het kabinet zal pleiten voor toekenning van de
bevoegdheid voor bepaalde tijd met de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging, waarbij
de bevoegdheidsdelegatie naar behoren geëvalueerd kan worden.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Verordening

De voorgestelde verordening zal in werking treden op de 20ste dag na publicatie in
het publicatieblad. Het dient te worden toepast na 18 maanden vanaf de inwerkingtreding.
Voor bepalingen over de registers en digitale communicatie is een periode van twee
jaar voorgesteld (artikel 70 verordening). Verwacht wordt dat deze periode te kort
is, indien wijzigingen in de nationale regelgeving nodig blijken te zijn (zoals het
treffen van een regeling voor een register voor mentorschappen).

Raadsbesluit

Het voorgestelde raadsbesluit strekt tot ratificatie van het HVV binnen 24 maanden
na aanname van het raadsbesluit. Het is op dit moment niet duidelijk welke tijd gemoeid
is met het oprichten van een centrale autoriteit in Nederland.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Na 10 jaar zal de Commissie een evaluatie van de verordening uitvoeren (artikel 66
voorstel verordening). Nederland kan zich vinden in de evaluatie van de toepassing
van de verordening.

e) Constitutionele toets

De voorstellen kunnen raken aan de grondrechten van een kwetsbare volwassene. Het
gaat dan met name om de (inbreuk op de) persoonlijke autonomie en de persoonlijke
levenssfeer van de kwetsbare volwassene, ten aanzien van de verwerking en bescherming
van diens persoonsgegevens. De voorstellen geven geen aanleiding te veronderstellen
dat buiten de constitutionele kaders wordt getreden, zoals die voortvloeien uit de
Europese Verdragen en het Grondrechtenhandvest, alsook de Nederlandse Grondwet.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Verordening

De verordening voorziet in het instellen van een centrale autoriteit met vergelijkbare
taken op het gebied van samenwerking, informatie-uitwisseling en bijstandsverlening.
Daarnaast krijgt de centrale autoriteit in de verordening een rol bij de goedkeuringsprocedure
voor de plaatsing van een volwassene vanuit een andere lidstaat in een onderkomen
of instelling in de lidstaat van de centrale autoriteit. De communicatie tussen de
bevoegde autoriteiten of de centrale autoriteiten zal verplicht digitaal plaatsvinden.
Optioneel kan worden gekozen voor digitale communicatie tussen natuurlijke personen
en de bevoegde autoriteiten.

Verder moeten de lidstaten een autoriteit aanwijzen die bevoegd wordt de Europese
verklaring van vertegenwoordiging uit te geven. Het lijkt voor de hand te liggen hiervoor
de kantonrechter aan te wijzen waar het gaat om de instelling van een beschermingsmaatregel
waarbij een wettelijk vertegenwoordiger wordt benoemd en de notaris als het om een
volmacht voor de vertegenwoordiging van een volwassene gaat in geval deze niet meer
zelfstandig beslissingen kan nemen (het levenstestament).

Ook moeten de lidstaten beschermingsregisters (met daarin de registratie van de beschermingsmaatregel
die door de bevoegde autoriteit is genomen) opzetten, die verbonden worden met de
beschermingsregisters uit andere lidstaten en een bepaalde minimum set aan gegevens
moet bevatten. Hiervoor moet een extra voorziening komen voor de huidige registers
om de koppeling mogelijk te maken.

Raadsbesluit

Het raadsbesluit verplicht Nederland tot het aanwijzen van een centrale autoriteit.
Deze centrale autoriteit heeft taken die vergelijkbaar zijn met die voortvloeiende
uit het Haags Kinderbeschermingsverdrag. Deze taken betreffen het verstrekken van
informatie over de nationale wetgeving en beschikbare diensten in hun staat, het bevorderen
van informatie-uitwisseling tussen de bevoegde autoriteiten in de verschillende verdragsstaten
en, op verzoek van een buitenlandse bevoegde autoriteit, het verlenen van bijstand
ten behoeve van volwassenen die bescherming nodig hebben en bij de uitvoering van
beschermende maatregelen voor die volwassene. In overleg tussen de departementen zal
nader worden bepaald waar de centrale autoriteit wordt belegd.

De voorstellen hebben geen implicaties voor de handhaving.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen specifieke implicaties voor ontwikkelingslanden anders dan
die voor andere derde landen.