Brief regering : Geurhinder en veehouderij; uitgangspunten aanpassing geurregelgeving

28 973
Toekomst veehouderij

Nr. 405
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juli 2023

Het is in ons dichtbevolkte land niet eenvoudig om economische en milieubelangen met
elkaar in evenwicht te houden. In mijn brief aan de Tweede Kamer over geurhinder van
veehouderijen van 8 november vorig jaar1 heb ik, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), aangegeven
te willen werken aan het herstellen van de balans, en heb toegezegd te komen met voorstellen
voor aanpassing van regelgeving voor geurhinder van veehouderijen.

In deze brief informeer ik u, mede namens de Minister van LNV en de Minister voor
Natuur en Stikstof, over de uitgangspunten voor aanpassing van de regelgeving. Het
gaat daarbij zowel om het voorkomen van nieuwe situaties met een onaanvaardbare geurbelasting
als het verminderen van bestaande overlast.

Bij het herstellen van de balans is het van belang een brede en toekomstbestendige
afweging te maken met oog voor alle belangen. Het gaat om omwonenden met zorgen over
de kwaliteit van hun leefomgeving en veehouders met zorgen over de continuïteit van
hun onderneming. Lokale overheden hebben daarnaast heldere regels nodig en vragen
ruimte voor lokaal maatwerk. Daarom zijn we in gesprek met de betrokken partijen en
willen we dit gesprek ook in het verdere traject voortzetten.

Met deze brief wordt ook invulling gegeven aan de toezegging aan de Kamer en het lid
Van Esch om de Kamer in het voorjaar van 2023 te informeren over plannen voor de aanpassing
van de geurregelgeving2. Verder wordt ingegaan op de motie van het lid Van Esch over de mogelijkheden uit
de Crisis- en herstelwet (Kamerstuk 29 383, nr. 397), de moties van het lid Van der Plas over chemisch-analytisch meten (29 383, nr. 402) en over een maatwerkaanpak (Kamerstuk 29 383, nr. 403) en de moties van het lid Geurts over financiële consequenties (Kamerstuk 29 383, nr. 399) en combi-luchtwassers (Kamerstuk 29 383, nr. 400).

Evaluatie regelgeving geur en uitspraak rechtbank

Uit evaluaties van de regelgeving voor geur tot nu toe3, komt een aantal punten van kritiek steeds naar voren. Het gaat dan met name om de
hoogte en onderbouwing van de normen en de mogelijkheden die gemeenten hebben om het
aantal bestaande overlastsituaties te verminderen. Daarbij speelt ook het achterblijven
van de prestaties van technische maatregelen om de geurhinder te verminderen een rol.4 Ik betrek de bevindingen van de evaluaties bij de aanpassing van de regelgeving.
Daarnaast betrek ik bij de aanpassing van de regelgeving, ook de uitspraak van 14 september
2022 van de rechtbank Den Haag. In deze uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat
de Staat onrechtmatig handelt tegenover 8 omwonenden van intensieve veehouderijen
«doordat de bescherming tegen geurhinder die de Wet geurhinder en veehouderij hen
biedt in het licht van artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)
tekortschiet, respectievelijk heeft tekortgeschoten en ten aanzien van hen geen redelijke
en passende maatregelen zijn genomen».5

Uitgangspunten

Uit het voorgaande volgt als centrale opgave het werken aan het herstel van de balans
tussen economische en milieubelangen. In het licht van het herstellen van deze balans,
de evaluaties en uitspraak van de rechtbank, zullen voor de wijziging van de regelgeving
voor geurhinder van veehouderijen, de volgende uitgangspunten worden gehanteerd:

1. De normen worden aangescherpt, daarbij worden de standaardwaarden herzien. Gemeenten
kunnen gemotiveerd van deze standaardwaarden afwijken tot de bovengrens van de grenswaarden.
Ook deze grenswaarden worden herzien, waarbij in de afweging ook rekening zal worden
gehouden met de uitspraak van de rechtbank;

2. Voor alle bedrijven, ook bestaande situaties, gaan geurnormen gelden;

3. De mogelijkheden worden verkend om, vooruitlopend op de wijziging van de regelgeving,
de geurbelasting bij bestaande situaties eerder onder tenminste de hoogste grenswaarde
te brengen.

Hierna worden de uitgangspunten verder toegelicht. Daarbij wordt uitgegaan van de
regelgeving voor geur zoals die in de Omgevingswet is opgenomen, en die per 1 januari
2024 in werking treedt.

1. Aanscherping normen

Voor de regelgeving gaat het bij geur van veehouderijen om de hoeveelheid geur die
een bedrijf uitstoot. Deze hoeveelheid geur verspreidt zich en komt neer in de omgeving
van het bedrijf. Deze geurbelasting wordt uitgedrukt in odour units per kubieke meter
lucht.

In de regelgeving is bepaald dat een omgevingsplan erin voorziet dat de geur van een
activiteit op een geurgevoelig gebouw6 aanvaardbaar moet zijn7. Dit betekent dat de gemeente moet beoordelen of waarden, afstanden of gebruiksregels
in het omgevingsplan leiden tot een aanvaardbaar hinderniveau. De gemeente moet onder
de Omgevingswet anders dan in de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv), rekening houden
met mogelijke cumulatie van geur door meerdere activiteiten.

Voor geur zijn er voor dierenverblijven voor landbouwhuisdieren specifieke instructieregels
waar de gemeente zich aan moet houden bij het opstellen van het omgevingsplan. In
deze instructieregels zijn voor landbouwhuisdieren met een geuremissiefactor, twee
typen normen opgenomen: standaardwaarden en grenswaarden.

Om een aanvaardbaar geurhinderniveau te bereiken, kan de gemeente de standaardwaarde
overnemen in het omgevingsplan8. Momenteel bedraagt de standaardwaarde buiten de bebouwingscontour 8 odour buiten
een concentratiegebied9 en 14 odour binnen een concentratiegebied. Binnen de bebouwingscontour bedraagt de
standaardwaarde 2 odour buiten een concentratiegebied en 3 odour binnen een concentratiegebied.

De gemeente kan in haar omgevingsplan ook afwijken van deze standaardwaarden, zolang
dit onder de gestelde grenswaarden blijft. De grenswaarde voor buiten de bebouwingscontour
is momenteel 20 odour buiten een concentratiegebied en 35 odour binnen een concentratiegebied.
Binnen de bebouwingscontour bedraagt de grenswaarde 8 odour buiten een concentratiegebied
en 14 odour binnen een concentratiegebied.

Tabel Standaardwaarde en grenswaarde toelaatbare geur (ouE/m3 als 98-percentiel) door houden landbouwhuisdieren met geuremissiefactor op een geurgevoelig
gebouw:

Geurgevoelig gebouw

Standaardwaarde

Grenswaarde

Gelegen binnen de bebouwingscontour geur en buiten een concentratiegebied

2,0 ouE/m3

8,0 ouE/m3

Gelegen binnen de bebouwingscontour geur en binnen een concentratiegebied

3,0 ouE/m3

14,0 ouE/m3

Gelegen buiten de bebouwingscontour geur en buiten een concentratiegebied

8,0 ouE/m3

20,0 ouE/m3

Gelegen buiten de bebouwingscontour geur en binnen een concentratiegebied

14,0 ouE/m3

35,0 ouE/m3

Deze standaardwaarden en grenswaarden zijn overgenomen uit de Wgv. Deze normstelling
uit de Wgv was in 2007 zodanig gekozen dat de uitbreidingsmogelijkheden voor de veehouderijsector
niet wijzigden ten opzichte van de daarvoor geldende regelgeving. In het Besluit kwaliteit
leefomgeving (Bkl) wordt in overeenstemming met de Wgv een onderscheid gemaakt tussen
concentratiegebieden en niet-concentratiegebieden en binnen en buiten de bebouwingscontour. Het onderscheid tussen concentratiegebieden
en niet-concentratiegebieden valt terug te voeren op een verschil in de relatie tussen
geurbelasting en geurhinder.10. Bij de aanscherping van normen zullen de verschillen per gebied in de afweging worden
meegenomen.

Elke geur die boven de geurdrempel waargenomen kan worden, kan als hinderlijk of ernstig
hinderlijk ervaren worden. Hoe hoger de geurbelasting wordt, hoe meer kans dat mensen
gehinderd zijn en hoe hoger het percentage mensen dat dan aangeeft gehinderd of ernstig
gehinderd te zijn. Het RIVM geeft aan dat er geen gezondheidskundige grenswaarden
zijn voor de geurbelasting of de geurhinder.11Welk percentage door geur gehinderde omwonenden aanvaardbaar is, is een beleidsmatige
keuze.

Voor het bepalen van het effect op omwonenden is bij het opstellen van de Wgv gebruik
gemaakt van het rapport «Geurhinderonderzoek stallen intensieve veehouderij» uit 2001.12 In 2015 zijn de hierboven genoemde relaties tussen geurbelasting en geurhinder voor
concentratiegebieden geactualiseerd door Bureau Gezondheid, Milieu en Veiligheid van
de GGD’s Brabant en Zeeland. Er zijn veel verschillen tussen de benaderingen van beide
rapporten, waaronder het gebruikte model en de opbouw van de vragen naar de frequentie
van geurhinder. Dit betekent dat de uitkomsten van de onderzoeken niet een-op-een
met elkaar vergeleken kunnen worden.

Binnenkort wordt in opdracht van GGD Noord-Brabant een heranalyse van het bovengenoemd
onderzoek uit 2015 verwacht. Hierin wordt onder andere het gebruikte model geactualiseerd.
Hierin zal ook de invloed van de minder goed presterende combiluchtwassers meegenomen
worden. Het is waarschijnlijk dat de heranalyse opnieuw bij gelijke geurbelasting
een hoger hinderpercentage zal laten zien dan bij het Project Research Amsterdam (PRA)-onderzoek.

Dit alles geeft mij voldoende aanleiding om zowel de grenswaarden als de standaardwaarden
in het Bkl te willen aanscherpen om de balans tussen economische en milieubelangen
te herstellen.

Bij deze aanscherping van de normen zal een brede afweging worden gemaakt waarbij
naast de gevolgen voor de veehouderijsector, ook de kwaliteit van de leefomgeving
zal worden betrokken. In deze afweging zal ook rekening worden gehouden met de uitspraak
van de rechtbank Den Haag, waarin een grens van 19,4 odour wordt gehanteerd. Voor
deze afweging zal ook overleg gevoerd worden met de betrokken partijen.

2. Voor alle situaties gaan geurnormen gelden

De regelgeving ziet op wijziging en nieuwbouw van veehouderijen. Daarbij worden situaties
die al bestonden voor deze wet, gerespecteerd en in stand gehouden. Met andere woorden:
zolang er geen wijziging van de veehouderij is, kan ongeacht de hoogte van de geuruitstoot
het bedrijf in werking blijven.

Dit geldt ook al onder de Wgv en heeft situaties mogelijk gemaakt waarbij sprake is
van een geurbelasting die hoger is dan de geldende geurnorm. Deze situaties hebben
een belangrijk aandeel in de verstoring van de balans. Om het evenwicht terug te brengen
is het zaak om ook de bestaande situaties in ieder geval onder de grenswaarden te
gaan brengen.

Voor de overgangstermijn naar de grenswaarden voor bestaande situaties wordt aangesloten
bij het tijdpad van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), zodat maatregelen
in het landelijk gebied integraal genomen kunnen worden. Voor een succesvolle integrale
aanpak zal maatwerk het uitgangspunt zijn. Dit kan alleen in nauwe samenwerking met
gemeenten en provincies. Er is dan ook met deze overheden contact over de aanpak van
bestaande situaties, waarbij de oproep in de motie van het lid Van der Plas om in
gesprek te gaan met deze overheden wordt betrokken.13

Dat wat nodig is voor de overgang van een overbelaste situatie naar het voldoen aan
de grenswaarden hangt af van de hoogte van de (nieuwe) grenswaarden, de gewenste termijn,
de mate van overschrijdingen en de beschikbare maatregelen.

Op basis van een globale inschatting zijn er ongeveer 1500 tot 2500 woningen in concentratiegebieden
in Limburg, Noord-Brabant en Gelderland, met een geurbelasting die hoger is dan 20 odour.
Om een beter inzicht te krijgen in de omvang van de geurbelasting uit stallen van
veehouderijen in concentratiegebieden (in Limburg, Noord-Brabant en Gelderland), laat
ik hier momenteel onderzoek naar doen.

De resultaten van dit onderzoek zullen betrokken worden in de verdere aanpak en met
uw Kamer worden gedeeld. Goed inzicht in de feitelijke situatie is belangrijk om het
maatwerk samen vorm te kunnen geven met gemeenten, provincies en de sector. Daarom
wordt ook nader onderzoek gedaan naar de landelijke omvang van de problematiek. Hierbij
zal ook, zoals is verzocht in motie van het lid Geurts, verder in kaart worden gebracht
wat de financiële consequenties zijn.14

De 50%-regeling

In de regelgeving bestaat een regeling voor bestaande veehouderijen in een met geur
overbelaste situatie. Deze veehouderijen kunnen groeien in dieraantallen als wordt
voldaan aan de zogenaamde 50% regeling15.

Bij een uitbreiding in dieren moet de totale geurbelasting met 50% afnemen ten opzichte
van de normoverschrijdingen. Oftewel: de toegestane geurbelasting bij het uitbreiden
van de veehouderij is het gemiddelde van de bestaande geurbelasting en de norm voor
de geurbelasting.

De gedachte hierachter is dat een veehouderij die ruimte houdt om uit te breiden,
efficiëntere systemen zal toepassen en dat overbelaste situaties minder overbelast
worden. Het succes van de regeling leunt op de prestaties van de geurreducerende maatregelen
en technieken en is daarmee in de afgelopen jaren kwetsbaar gebleken.

Omdat bij nieuwe regelgeving, bestaande situaties allemaal aan de geurnormen moeten
gaan voldoen, wordt deze regeling overbodig en zal daarom vervallen.

3. Bestaande situaties worden eerder beneden de grenswaarden gebracht

Bij de verkenning welke mogelijkheden er zijn om bestaande situaties eerder aan ten
minste de hoogste grenswaarde te laten voldoen, zal ook worden nagegaan of aanvullende
regelgeving daarbij een rol kan spelen. Afhankelijk van de feitelijke omstandigheden
zijn er mogelijk maatregelen (bijv. technische of managementmaatregelen, geurbeheersplan)
denkbaar die de geurbelasting bij bestaande situaties terug kunnen dringen.16

Ik wil hierbij de bevoegde gezagen binnen de Provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant
in ieder geval ook wijzen op de mogelijkheden van het experiment in artikel 7af van
het Besluit Crisis- en herstelwet. Bevoegde gezagen, buiten de genoemde provincies,
die alsnog deel willen nemen aan het Chw-experiment wil ik wijzen op de mogelijkheid
om hier, tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet, bij ministeriële regeling als
deelnemer aan te worden toegevoegd.

Met de Crisis- en herstelwet17, worden gemeenten in de provincies Noord-Brabant, Gelderland en Limburg mogelijkheden
geboden om bestaande overlast te verminderen. Hiermee kunnen namelijk vergunningen
worden aangepast of (deels) geweigerd, met als doel minder geurbelasting in een overbelaste
situatie.

In mijn brief van 27 februari jl. (Kamerstukken 29 983 en 28 973, nr. 390) bent u geïnformeerd over het overleg met de gemeente Deurne en de belemmeringen
die zij ondervindt in het oplossen van de geurproblematiek aldaar. Daarbij is ook
ingegaan op de Crisis- en herstelwet.

Ik heb aangeboden om actief mee te denken bij deze aanpak. Daarnaast zijn gemeenten
actief geïnformeerd over de mogelijkheden van de Crisis- en herstelwet. Hiermee geef
ik uitvoering aan de motie van het lid Van Esch (Kamerstuk 29 383, nr. 397).

Verder mag ook het belang van goed toezicht op de naleving van de regelgeving niet
vergeten worden. Goed toezicht kan helpen bij een goede werking van stalsystemen en
daarmee gunstig uitwerken op de omgeving.

Brede aanpak geurhinder

De aanpak van geurhinder gaat verder dan alleen wijziging van de regelgeving. Naast
de aanpak op basis van bovenstaande uitgangspunten lopen er meerdere beleidstrajecten
die bijdragen aan het terugbrengen van geurhinder en hierna zal kort op een aantal
voorbeelden worden ingegaan.

Geur als onderdeel van opgaven in het landelijk gebied

In het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) worden stikstof-, water-, natuur-
en klimaatdoelen integraal aangepakt. Met het oog op de integrale aanpak en bijdragen
aan de emissieopgaven, is in de Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG18 opgenomen dat provincies aannemelijk moeten maken dat de voorgenomen maatregelen
of globale keuzes aansluiten bij het uitgangspunt dat er geen (lokale) verslechtering
optreedt in geurhinder en fijnstof, en waar mogelijk een verbetering. Voor geur houdt
dit in dat aan de hoogste maximale geurnorm wordt voldaan en dat stallen waar aanpassingen
aan gedaan worden aan de geldende normen voldoen. Het tijdpad wordt gekoppeld aan
het NPLG.

Daarnaast heeft de Kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht na
1 juli 2023 te rapporteren aan de Kamer hoe de individuele gebiedsprogramma’s bijdragen
aan het verminderen van o.a. fijnstof en geurhinder19.

Mijn verwachting is dat de maatregelen die worden genomen binnen de gebiedsprogramma’s
zullen helpen bij het verminderen van de geuroverlast, maar in welke mate is op voorhand
niet in te schatten. De beoordeling van de gebiedsprogramma’s zal hier nader inzicht
in geven.

Stimuleren van innovatie en verminderen van geurhinder

Ter stimulering van onderzoek en ontwikkeling van brongerichte en integrale verduurzaming
van stallen heeft de Minister van LNV in 2020 voor de eerste keer de innovatiemodule
van de Subsidiemodules brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv)
opengesteld. Deze module is inmiddels drie keer opengesteld. De Minister van LNV heeft
de Kamer bij brief van 25 november 2022 geïnformeerd over de stand van zaken (Kamerstukken
29 383 en 28 973, nr. 386). Voor de innovatiemodule zijn er in ieder geval 20 projecten binnen de varkenshouderij
goedgekeurd. Het gaat bij deze projecten om een bredere doelstelling, maar in ieder
geval moet ook geur gereduceerd worden.

In 2019 is de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv) opengesteld. Doel
van de subsidieregeling was het op korte termijn verminderen van geuroverlast die
wordt veroorzaakt door varkenshouderijlocaties in veedichte gebieden. Dit is gerealiseerd
door het verstrekken van subsidie aan varkenshouders voor het definitief en onherroepelijk
beëindigen van de productie en productiecapaciteit op varkenshouderijlocaties die
geuroverlast geven. Het beëindigen van de productie heeft geleid tot minder geuroverlast
en verbetering van de leefomgeving in Zuid- en Oost-Nederland. De Minister van LNV
informeert de Kamer binnenkort over de uitkomsten van de evaluatie van deze regeling.
Deze uitkomsten betrek ik bij de verdere beleidsontwikkeling.

Verbetering van kennis over luchtwassers

Met en voor toezichthouders en veehouders wordt ingezet op de verbetering van de werking
van combiluchtwassers. Beter functionerende combiluchtwassers dragen namelijk bij
aan de reductie van geurhinder. Zo is er voor toezichthouders en veehouders in 2020
een e-learning luchtwassers ontwikkeld. Ook wordt er voor en door omgevingsdiensten
en provincies en via andere overheidsnetwerken kennis uitgewisseld over goede werking
van luchtwassers20. Een voorbeeld is ook de pilot van de provincie Noord-Brabant, waar in de brief van
8 november jl. werd ingegaan. Deze pilot in het kader van het Schone Lucht Akkoord
heeft als doel het goed benutten van biologische combiluchtwassers in de varkenshouderij.

De ervaringen die hiermee worden opgedaan worden ook meegenomen bij de aanpak van
bestaande situaties. In deze aanpak wordt ook de oproep in de motie van lid Geurts
over een herstelplan voor combi-luchtwassers21 betrokken.

Chemisch-analytische meetmethode

In de huidige meetmethode, gebaseerd op een Europese standaard, wordt geurconcentratie
bepaald in laboratoria door een geurpanel. Een monster geurhoudende lucht wordt zover
verdund met schone reukloze lucht dat het verdunde mengsel door de helft van het geurpanel
(met de neus) nog juist kan worden onderscheiden van geurvrije lucht. De menselijke
geurwaarneming is niet de meest nauwkeurige methode. Een (chemisch) analytische methode
die nauwkeuriger is, wordt momenteel onderzocht. Dit onderzoek zal moeten uitwijzen
of deze methode in principe werkt. Om deze vervolgens in de praktijk toe te kunnen
passen, zoals gevraagd in de motie-Van der Plas22, is verdere uitwerking naar toepasbare regelgeving nodig. Dit zal de nodige tijd
vragen. Daarom wordt voor het meten van geur voorlopig uitgegaan van odour units bepaald
door geurpanels.

Afsluitend

De komende maanden zal ik de genoemde uitgangspunten verder uitwerken in samenspraak
met de betrokken partijen. Dit moet uiteindelijk leiden tot een omvattend voorstel
voor wijziging van de regelgeving. Hiervoor is in ieder geval meer informatie over
maatregelen en beleid nodig, ook om effecten van voorstellen beter in te kunnen schatten.
Op de korte termijn zullen onder meer hierop de nodige inspanningen gericht zijn.

Ik heb er vertrouwen in dat met deze uitgangspunten voor geur een nieuwe balans in
ons bereik ligt.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen