Brief regering : Online aangejaagde openbare-ordeverstoringen

Nr. 726
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2023

Burgemeesters worden de afgelopen jaren geconfronteerd met online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.
Het gaat hierbij om fysieke verstoringen van de openbare orde die online beginnen
of online worden versterkt. Er is tot op heden nog relatief weinig ervaring opgedaan
met het (bestuurlijk) handhaven van de openbare orde door de inzet van instrumenten
tegen onlinegedrag. Omdat burgemeesters belast zijn met de handhaving van de openbare
orde binnen hun eigen gemeente, vraagt een aantal van hen aandacht voor hun handelingsperspectief
om deze online aangejaagde openbare-ordeverstoringen te voorkomen dan wel te beheersen.

Uw Kamer heeft in verschillende commissiedebatten1 en via schriftelijke vragen2 aandacht gevraagd voor – wat wel is genoemd – het online of digitaal gebiedsverbod
als instrument om online aangejaagde openbare-ordeverstoringen tegen te gaan.3 Op 11 april 2023 vond hierover binnen uw Kamer een rondetafelgesprek plaats. Door
enkele burgemeesters is ook gevraagd om een wettelijke grondslag voor een online of
digitaal gebiedsverbod.

Voordat wordt toegekomen aan de vraag of er een nieuwe wettelijke grondslag nodig
is, is het eerst van belang om het huidig handelingsperspectief van de verschillende
bij dit vraagstuk betrokken actoren in kaart te brengen. Dat doen we met de in deze
brief geschetste acties. Na afronding van onderstaande trajecten en op basis van aanvullende
gesprekken over deze problematiek kan worden bepaald wat burgemeesters nog meer nodig
hebben (anders dan een wettelijke bevoegdheid) bij het voorkomen en beheersen van
online aangejaagde openbare-ordeverstoringen. De verhouding tot – en inzet van – andere
actoren, zoals de politie en het Openbaar Ministerie, speelt daarbij zoals gezegd
een cruciale rol. De uitkomsten van uw rondetafelgesprek worden uiteraard ook betrokken
bij de lopende trajecten en de nadere uitwerking van het beleid.

Wij hechten er daarom aan uw Kamer te informeren over onze gedachten en de lopende
trajecten binnen onze ministeries. In deze context spreken wij over online aangejaagde
openbare-ordeverstoringen in plaats van online gebiedsverboden. Deze term dekt de
lading beter omdat het verwijst naar de gehele problematiek, waar het vraagstuk van
een online gebiedsverbod onder valt. Voordat we overgaan tot het benoemen van de lopende
acties en trajecten, vestigen wij graag nog aandacht op twee punten waarmee naar ons
inzicht rekening gehouden moet worden in dit dossier.

Allereerst is het essentieel om bij het ontwikkelen van handelingsperspectieven rekening
te houden met hogere regelgeving. Het grondwettelijk censuurverbod en de afweging
tussen het voorkomen van openbare-ordeverstoringen en de beperking van bijvoorbeeld
de vrijheid van meningsuiting zijn daarbij het meest in het oog springend. Op basis
van de Grondwet heeft niemand voorafgaand verlof nodig om uitingen te doen en mag
de uitingsvrijheid alleen inhoudelijk worden beperkt door de formele wetgever, in
die zin dat achteraf kan worden opgetreden. Deze grondwettelijke grenzen van het recht
op vrijheid van meningsuiting zijn online niet anders dan offline. Dat betekent dat
burgers zowel offline als online geen toestemming vooraf nodig hebben van de overheid
om uitingen te doen. Ook uitingen waartegen eventueel achteraf strafrechtelijk kan
worden opgetreden, mogen niet vooraf verboden worden. Daarnaast kan bijvoorbeeld ook
de bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan de orde zijn wanneer het gaat om
het volgen en handelen op online gedragingen.

Ten tweede lijkt de huidige discussie zich te focussen op het al dan niet toekennen
van een nieuwe bevoegdheid aan de burgemeester. Een belangrijke vraag die hieraan
voorafgaat is welke actor het meest geëigend is om op te treden tegen een bepaalde
problematiek en met welke middelen. In het geval van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen
beschikt de overheid op dit moment al over verschillende mogelijkheden om illegale
content, zoals bijvoorbeeld opruiende berichten, te laten verwijderen. Dat loopt via
de officier van justitie, de rechter-commissaris of de civiele rechter. Daarnaast
blijkt uit onderzoeken dat gemeenten – met succes – veelal niet-juridische interventies
inzetten om online aangejaagde openbare-ordeverstoringen aan te pakken. Voorbeelden
hiervan zijn het attenderen van ouders van rellende jongeren en het in gesprek gaan
met online oproepers.4 Het handelingsperspectief in het voorkomen van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen
dient dan ook breed te worden opgevat, waarbij de balans tussen de verschillende rollen
van de burgemeester en de afbakening tussen het bestuurs- en strafrecht essentieel
is.

De balans tussen de verschillende rollen van de burgemeester en de afbakening tussen
bestuurs- en strafrecht speelt ook bij de vraag die het lid Mutluer (PvdA) stelde
bij gelegenheid van de behandeling van (Handelingen II 2022/23, nr. 99) het wetsvoorstel
seksuele misdrijven op 28 juni jl. door uw Kamer over de inzet van een «online gebiedsverbod»
door een burgemeester bij seksuele intimidatie online. Met dat wetsvoorstel wordt
seksuele intimidatie strafbaar gesteld, zowel online als offline.

Daarbij geldt in het algemeen dat burgemeesters, wanneer de openbare orde in hun gemeente
dreigt te worden verstoord of wordt verstoord, hun bevoegdheden, zoals verankerd in
de Gemeentewet en de Algemene Plaatselijke Verordening, kunnen inzetten. Als seksuele
intimidatie online wordt gepleegd zal dit in het algemeen geen lokale aangelegenheid
zijn en niet de openbare orde betreffen. Het gaat daarbij immers niet om een (dreigende)
verstoring van de rust op straat, maar om het online plegen van strafbare feiten jegens
een persoon. Het is in dergelijke gevallen van belang dat deze strafbare feiten zo
snel mogelijk worden beëindigd door de seksueel intimiderende berichten offline te
halen. Daarvoor komt de zogenoemde Notice and Take Down-procedure, nader toegelicht
verderop in deze brief, van pas.

Acties

De vraag hoe om te gaan met online aangejaagde openbare-ordeverstoringen wordt de
komende periode stapsgewijs beantwoord. Samen met gemeenten, kennisinstellingen en
het bedrijfsleven wordt gewerkt aan passende handelingsperspectieven. Een overzicht
van deze activiteiten, die deels al eerder gestart zijn, treft u hierna aan.

Handreiking online monitoring openbare orde

Onze ministeries werken momenteel samen aan een handreiking ter verheldering van het
juridisch kader en een beantwoording van een vragenlijst van gemeenten met betrekking
tot online onderzoek door gemeenten in het kader van hun openbare-ordetaak. Het doel
daarvan is om hun inzicht te geven in wat met betrekking tot online monitoring in
het kader van die taak wel en niet is toegestaan.

Analyse wetgeving en jurisprudentie

De Landsadvocaat is verzocht een analyse te maken van bestaande wetgeving en jurisprudentie.
De analyse moet inzichtelijk maken wie welk handelingsperspectief heeft (straf-, bestuurs-
en civielrechtelijk) en welke mogelijkheden er dus thans bestaan. Mede op grond van
deze analyse kan vervolgens worden bezien of en zo ja welke oplossingsrichtingen nodig
en mogelijk zijn. De analyse wordt in de zomer van 2023 verwacht.

Project Online Content Moderatie (PrOCoM)

PrOCoM heeft als doel een publiek-privaat kader te bieden waarbinnen burgers, overheid
en internetsector actief en effectief kunnen handelen bij online materiaal dat strafbaar
is, schade toebrengt of maatschappelijk ongewenste effecten meebrengt. Hiervoor wordt
een basisinfrastructuur ontwikkeld voor de afdoening van verwijderverzoeken en -bevelen
met een straf-, civiel- of bestuursrechtelijke grondslag. Daarbij wordt het burgers
makkelijk gemaakt om laagdrempelig melding te kunnen maken van online materiaal dat
hen schade toebrengt. Daarnaast ontwikkelt PrOCoM instrumenten die de overheid en
de internetsector helpen om op te kunnen treden als daar noodzaak toe is, en om te
voorzien in kennis en een juridisch handelingskader om op een maatschappelijke aanvaarde
wijze online te interveniëren. Ten slotte wordt een publiek-private aanpak tussen
de overheid en de internetsector ingericht als basis voor verdere samenwerking op
het terrein van online content. De volgende acties zijn in dit kader relevant:

• Advies meldpunt online content burgemeesters

PrOCoM inventariseert of burgemeesters behoefte hebben aan een voorziening die hen
ondersteunt bij het indienen van verwijderverzoeken, de zogenoemde notice-and-take-downverzoeken,
bij de internetsector. Via deze procedure wordt een socialemediaplatform verzocht
om onrechtmatig geachte uitingen van het platform te verwijderen. De inventarisatie
en het advies hierover zijn in de zomer van 2023 afgerond.

• Barrièremodel

PrOCom brengt via een barrièremodel in kaart welke barrières door betrokken instanties
kunnen worden opgeworpen, bijvoorbeeld in het geval van online opruiing. Medio 2023
is het conceptmodel gereed. Dit wordt dan gedeeld met een aantal gemeenten. Op basis
van hun ervaringen zal het model eventueel worden aangepast, waarna het naar verwachting
eind 2023 gereed zal zijn voor landelijke uitrol.

• Afwegingskader

Naast het barrièremodel werkt PrOCom aan een afwegingskader, waarmee gemeenten kunnen
bepalen welke interventiemaatregelen het beste kunnen worden ingezet, afhankelijk
van de situatie. Het kader zal naar verwachting eind 2023 gereed zijn om gedeeld te
worden met gemeenten.

• Digitale consultatiebox

PrOCom werkt aan een digitale consultatiebox, wat ingericht wordt voor «advies op
maat». Dit maakt het voor gemeenten mogelijk om voor een specifieke casus juridisch
advies op te vragen. De digitale consultatiebox is naar verwachting in het najaar
van 2023 gereed.

Leerkring online openbare orde en werkgroep bestuurlijk instrumentarium

In opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid organiseert het Centrum
voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) regelmatig «leerkringen online openbare-ordeverstoringen»
waar bestuurders, ambtenaren en deskundigen best practices delen en verschillende
kanten van de vraagstukken belichten. Ook is een werkgroep opgericht die analyseert
welke bestuurlijke middelen (on)geschikt zijn om online aangejaagde openbare-ordeverstoringen
te voorkomen en/of te beheersen.

Analyse zelfregulering internetsector en dwingende regulering online content

Voor het ontoegankelijk maken of verwijderen van illegale content heeft de internetsector
afspraken om dit zelf te reguleren (de zogenaamde notice-and-take-downprocedure).
De (on)mogelijkheden van regulering worden nader uiteengezet en geanalyseerd in het
licht van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen. Deze analyse geeft in aanvulling
op de analyse van de Landsadvocaat een beeld van de mogelijke interventies en beschikbare
handvatten.

Verkenning bevoegdheden openbare orde politie online

Er is onderzocht of en welke behoefte er bij de politie aanwezig is aan aanvullende
bevoegdheden om informatie online te vergaren in het kader van de handhaving van de
openbare orde. Daaruit blijkt dat sommige behoeften groter zijn dan de wet nu toestaat.
Deze behoeften worden op nut, noodzaak en realiteit beoordeeld, mede ook afgewogen
tegen de (potentiële) inperking op de grondrechten van burgers die zij met zich brengen,
zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van
meningsuiting. Een voorbeeld van een behoefte die geanalyseerd wordt is de behoefte
om toegang te krijgen tot bepaalde besloten groepen. Uit de verkenning is ook gebleken
dat er meer duidelijkheid over de juridische kaders van de bevoegdheden van de politie
online nodig is. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid verkent nu de oplossingsrichtingen
tot verbetering of verduidelijking van de (juridische) kaders. Uw Kamer wordt hierover
nader geïnformeerd in het eerste halfjaarbericht politie 2023.

Afwegingskader burgemeestersbevoegdheden

Indien wordt geconcludeerd dat een nieuwe bevoegdheid bij de burgemeester moet worden
belegd, is het relevant dat wij een afwegingskader ontwikkelen waarmee wordt getoetst
of een nieuwe taak of bevoegdheid passend is bij de rol en positie van de burgemeester
binnen het lokaal bestuur. Daarbij wordt ook de verhouding tussen het bestuursrecht
en strafrecht meegenomen. Uw Kamer ontvangt het adviesrapport over het afwegingskader
bij de brief «Versterking decentraal bestuur en volksvertegenwoordigingen» die door
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan uw Kamer zal worden
verzonden. Het kabinet streeft ernaar om de Kamer in de loop van 2023 te informeren
over de wijze van implementatie.

De in deze brief geschetste acties worden de komende tijd, samen met diverse betrokkenen,
uitgevoerd. Verder blijven wij op verschillende momenten en via verschillende gremia
in gesprek over deze problematiek. U kunt dan vooral denken aan gemeenten, bestuurders,
het bedrijfsleven en wetenschappers. Dit zodat wij in verbinding met de praktijk en
met inachtneming van de benodigde zorgvuldigheid kunnen kijken naar passende mogelijkheden
voor burgemeesters en andere betrokkenen om om te gaan met het relatief nieuwe fenomeen
van online aangejaagde openbare-ordeverstoringen.

Wij zijn voornemens uw Kamer na de zomer van 2023 opnieuw te informeren over de stand
van zaken van de acties.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot