Brief regering : Rapport WODC over ideologische duidingen

Nr. 806
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2023

Binnen de strafrechtketen, de detentieketen, de jeugdbeschermingsketen en de persoonsgerichte
aanpak radicalisering vinden ideologische duidingen plaats. Duidingen ondersteunen
in strafzaken bij vragen zoals of iemand handelde vanuit een bepaalde ideologie, in
de persoonsgerichte aanpak bij afweging of iemand moet worden geagendeerd of in het
gevangeniswezen bij beslissingen over het al dan niet doorplaatsen van gedetineerde
van een terroristenafdeling naar een reguliere afdeling. Een duiding levert daarmee
belangrijke handvatten voor de wijze waarop we de democratische rechtsorde kunnen
beschermen en – de dreiging van – terroristisch en extremistisch geweld in een zo
vroeg mogelijk stadium de kop kunnen indrukken.

Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) heeft op verzoek van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
(NCTV) onderzoek laten doen naar de toepassing van ideologische duidingen binnen bovengenoemde
vier ketens waarin ook sprake is van terrorismebestrijding. De Vrije Universiteit
Amsterdam (VU) heeft dit onderzoek uitgevoerd. Hierbij bied ik u, mede namens de Minister
voor Rechtsbescherming, het eindrapport aan.

Het rapport beschrijft de resultaten van onderzoek dat is gedaan naar:

1. De totstandkoming en kwaliteit van ideologische duidingen;

2. Het toezicht op ideologische duidingen en

3. de beroepsmogelijkheden tegen ideologische duidingen.

In deze brief beschrijf ik de belangrijkste bevindingen van het onderzoek en geef
ik mede namens de Minister voor Rechtsbescherming een reactie op de aanbevelingen.

Ik onderken de conclusies en aanbevelingen uit het rapport. Ideologische duidingen
moeten op een voorspelbare en transparante wijze tot stand komen en ze moeten met
een zo hoog mogelijke betrouwbaarheid antwoord geven of en in hoeverre een gedraging
of uiting (mede) wordt verklaard door een extremistisch wereldbeeld. Dit geldt nog
meer wanneer, op basis van deze duidingen, beslissingen worden genomen die grote impact
hebben op de levens van mensen en mogelijk op onze nationale veiligheid. Daarnaast
moet in het kader van een goede rechtsbescherming ook altijd een laagdrempelig bezwaar
en/of beroep tegen een ideologische duiding mogelijk zijn.

Ik ben het WODC en de Vrije Universiteit Amsterdam erkentelijk voor het gedegen onderzoek
dat zij hebben verricht en het prettig leesbare rapport.

Inleiding

«Is iemand aan het radicaliseren?»

«Moet een gedetineerde op de speciale Terroristenafdeling worden geplaatst»?

«Handelde een verdachte van een misdrijf vanuit een extremistische ideologie»?

«Moet een kind worden beschermd tegen ouders met extremistisch gedachtegoed?»

Voor de beantwoording van dergelijke voorbeeldvragen is het belangrijk om te weten
waarom iemand iets doet, schrijft of zegt. Terrorisme is immers ideologisch gemotiveerd,
maar je kunt niet «in iemands hoofd» kijken. Bovendien vertelt een uiting of gedraging
vaak maar een deel van het verhaal achter de persoon: iemand is meer dan alleen het
gedrag dat hij of zij laat zien. Om een antwoord te krijgen worden gedragingen of
uitingen geïnterpreteerd. Anders gezegd: de gedragingen of uitingen worden geduid
met als doel de waaromvraag van een uiting of gedraging te kunnen beantwoorden.

Binnen het geheel aan beleid en maatregelen ten behoeve van contra-terrorisme (CT)
wordt het gedrag van (mogelijk) geradicaliseerde personen op verschillende momenten
en voor verschillende doeleinden geduid. De duiding van ideologie/wereldbeeld (bijvoorbeeld
als legitimering van geweld) is hier een belangrijke component van. Hoewel een ideologische
duiding ten grondslag kan liggen aan verstrekkende gevolgen (bijvoorbeeld schorsing
van voorlopige hechtenis bij de verdenking van een terroristisch misdrijf, bestuurlijke
maatregelen, uithuisplaatsingen) is er tot op heden weinig duidelijkheid over de totstandkoming
van (ideologische) duidingen, het toezicht op de kwaliteit hiervan, en de mogelijkheden
voor contra-expertise en beroep.

Als onderdeel van de bredere contra-terrorismestrategie en met als doel om te komen
tot kwaliteitstoetsen voor ideologische duidingen, is het WODC gevraagd onderzoek
te laten verrichten naar duidingen binnen de brede CT-keten: strafrecht, jeugd, detentie
en Persoonsgerichte aanpak (PGA) radicalisering.

Belangrijkste bevindingen

Uit het onderzoek blijkt dat er geen consensus is over kwaliteitscriteria, definities
rondom expertise of toezicht. Verder zijn er in de vier ketens weliswaar verschillende
klachten- en beroepsprocedures tegen duidingsrapporten, maar worden deze in de praktijk
om diverse redenen maar zelden benut. Deze bevindingen worden hieronder nader toegelicht.

Totstandkoming van duidingen

Ideologische duidingen kunnen worden uitgevoerd door externe instanties of door medewerkers
van overheidsorganisaties die binnen de vier ketens werkzaam zijn, zoals Reclassering
Nederland of de Dienst Justitiële Inrichtingen. Binnen de detentieketen, de jeugdbeschermingsketen
en de persoonsgerichte aanpak vormen signalen van radicalisering een belangrijke aanleiding
om een (ideologische) duiding te laten opstellen. Binnen de strafrechtketen worden
duidingen in beginsel uitgevoerd met een ander doel, namelijk om te onderzoeken in
hoeverre een strafbaar feit is gepleegd vanuit een extremistische ideologie. De onderzoekers
constateren hier een spanning. De term «ideologie» komt namelijk niet voor in de juridische
definitie van een terroristisch oogmerk, noch in de wetsgeschiedenis. Bovendien is
het hebben van een ideologie door de wetgever uitdrukkelijk niet strafbaar gesteld.
Dat laatste is logisch, omdat iemand anders strafbaar zou kunnen zijn, alleen voor
wat hij of zij denkt.

Kwaliteit van duidingen

De onderzoekers stellen dat het toetsen van de kwaliteit bij ideologische duidingen
nog in de kinderschoenen staat: er is geen eenduidige manier of praktijk waarmee de
kwaliteit of de inzet van ideologische duidingen worden getoetst.

De onderzoekers concluderen dat dit de volgende risico’s met zich meebrengt:

1. De uitkomst van duidingen kan variëren, afhankelijk van onder andere de mate van voorkennis
en nabijheid tot de geduide personen, alsmede het gewicht dat aan bepaalde kenmerken
wordt toegekend1;

2. Het ontstaan van blinde vlekken met betrekking tot rechts-extremistische en andersoortige
(nieuwe) ideologieën;

3. De wijze waarop vrouwen worden geduid behoeft mogelijk een andere aanpak en bejegening
dan mannen. In de praktijk zijn nog onvoldoende handvatten om dit te realiseren;

4. Duidingen worden uitgevoerd door mensen die daar wellicht niet de juiste expertise
voor hebben;

5. In het huidige werkveld ligt een monopoliepositie op de loer; het gebrek aan duidingsinstanties
en -experts beperkt de mogelijkheden tot contra-expertise en peer-review.

Beroepsmogelijkheden en contra-expertise

Binnen de vier ketens zijn op papier verschillende beroepsmogelijkheden, maar deze
worden in de praktijk en om diverse redenen maar zelden benut. Verklaringen hiervoor
variëren van praktische overwegingen van de verdachte over de duur van een dergelijk
proces en financiële aspecten tot het gebrek aan expertise binnen Nederland. Met betrekking
tot dat laatste komt het volgens de onderzoekers voor dat er naast de duidingsinstantie
die de initiële duiding heeft verzorgd, geen alternatieve instantie beschikbaar is
om een tweede duiding ten behoeve van contra-expertise te verrichten. Ook zijn er
zorgen over de betrouwbaarheid van de resultaten bij het herhaald gebruiken van duidingsinstrumenten.
Dit omdat de persoon dan kennis heeft van de vragen en/of methodiek kan hebben. Dan
kan leiden tot sociaal wenselijke antwoorden of zelfs opzettelijke misleiding.

Aanbevelingen en beleidsreactie

1. Evaluatie en onderzoek

De onderzoekers bevelen aan om de verschillende duidingsmethodieken te evalueren.
Er moet daarbij aandacht uit gaan naar manieren waarop duidingen zo kunnen worden
uitgevoerd dat de betrouwbaarheid zo hoog mogelijk en de mate van subjectiviteit zo
laag mogelijk is. Tevens bevelen de onderzoekers aan om alle trainingen op dit gebied
te laten accrediteren of evalueren door een onafhankelijk instituut. Trainingen van
het ROR worden bijvoorbeeld geaccrediteerd door Stichting Kwaliteitsregister Jeugd
en het Maatschappelijk registerplein. De onderzoekers menen dat een dergelijk accreditatiesysteem,
of uitgebreide en transparante evaluatie, verder ontwikkeld kan worden voor alle trainingen
die worden gegeven binnen het werkveld.

Verder vinden de onderzoekers het belangrijk om nader onderzoek te verrichten naar
de vraag in hoeverre de huidige duidingsprocedures vertaalbaar zijn naar een breder
spectrum van ideologieën en of en zo ja hoe deze moeten worden aangepast zodat ze
beter zijn toegerust op het duiden van andere ideologieën en op vrouwen. Tot slot
dient vervolgonderzoek zich te richten op de relatie tussen ideologische en psychologische
duidingen en de vraag hoe ideologie en psychologische factoren op elkaar inwerken.

Beleidsreactie

De aanbeveling om verschillende duidingssystematieken te evalueren is in lijn met
de inzet om zoveel mogelijk evidence based te werken. Ik vind het van belang dat alle
partijen in dit veld hun werkwijze zo goed mogelijk en onafhankelijk laten evalueren.
Dat geldt voor zowel leveranciers van duidingen als voor aanbieders van trainingen
en of adviezen. Daarvoor is wel inzage in hun methodiek noodzakelijk. Ik zal hier
in gesprekken die ik met alle partijen die duidingen en trainingen (laten) uitvoeren
op aandringen. Op basis hiervan besluit ik over eventuele vervolgstappen en op welke
wijze een accreditatiesysteem mogelijk zou zijn.

Voor enkele ketens is de methodiek reeds geëvalueerd. Zo heeft het Nederlands Instituut
voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) een onderzoeksdatabase waarmee
de betrouwbaarheid van het risicotaxatie-instrument VERA2R wordt onderzocht.2 Daarnaast is recentelijk een evaluatie afgerond naar twee voorzieningen van het Landelijk
Steunpunt Extremisme (LSE).3

De afgelopen jaren zijn diverse onderzoeken verricht naar de relatie tussen psychische
problematiek en extremistisch geweld. Ik onderschrijf de noodzaak dat verschillende
disciplines bij deze complexe interactie samenwerken om tot een duiding te komen.
Dit wordt ondersteund door de zorgen die in de laatste versies van de DTN naar voren
werden gebracht over geradicaliseerde eenlingen met psychische problemen.

Het meest recente Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland laat zien dat de dreiging vanuit
anti-institutioneel extremisme en rechts-extremisme toeneemt, maar ook dat de dreiging
diffuser en onvoorspelbaarder wordt. Ik vind het belangrijk dat we ook deze dreigingen
vroegtijdig maar vooral op een juiste wijze kunnen duiden en bestrijden. De aanbeveling
om nader onderzoek te doen naar een bredere toepasbaarheid van bestaande duidingssystematieken
onderschrijf ik dan ook. Ik betrek deze aanbeveling bij de opvolging van de aanbeveling
om tunnelvisie en blinde vlekken ten opzichte van andere dan extremistische ideologieën
te voorkomen (zie hieronder bij 2). Er vinden reeds diverse onderzoeken op dit gebied
plaats, waaronder naar terroristische vrouwelijke verdachten en veroordeelden.

1. Beleid en praktijk

Volgens de onderzoekers blijkt dat er in de vier ketens verschillend wordt gedacht
over wat een ideologische duiding precies inhoudt. In het onderzoek wordt rolverwarring
geconstateerd tussen personen die signaleren, personen die duiden en organisaties
of overlegtafels die op basis daarvan beslissingen nemen. Het WODC vindt het van belang
dat duidelijk wordt gemaakt wat de rollen zijn en wie waarvoor verantwoordelijk is.
Het WODC beveelt dan ook aan om het proces «na het signaleren» duidelijker te stroomlijnen
en te communiceren.

Om tunnelvisie en ongelijke behandeling te voorkomen beveelt het WODC aan binnen de
vier ketens meer aandacht te hebben voor andere ideologieën dan jihadistisch extremisme
en het duiden daarvan.

Beleidsreactie

Het rapport van de Vrije Universiteit laat zien dat ideologische duidingen ten grondslag
kunnen liggen aan beslissingen of interventies met vergaande gevolgen. De voorbeeldvragen
aan het begin van deze brief illustreren dat. Daarom vind ik de in het rapport geconstateerde
rolverwarring, waarbij personen die signaleren bewust of onbewust op de stoel van
de duider gaan zitten, zorgelijk. Signalen moeten worden herkend, gewogen en ter toetsing
doorgegeven aan daarvoor bestemde overlegtafels. Daardoor kan voorkomen worden dat
te snel op basis van een signaal voorbarige of verkeerde conclusies worden getrokken.
Het beter scheiden van signaleren en duiden breng ik onder de aandacht in de hierboven
genoemde te voeren gesprekken met daarbij het verzoek hier in trainingen en in de
uitvoering rekening mee te houden. Een aantal initiatieven ter ondersteuning hiervan
zijn reeds in gang gezet.

Zo is in 2022 het Werkmodel casusoverleg radicalisering en extremisme geïntroduceerd.
Dit model is ontwikkeld voor en door de partners in de keten om de integrale persoonsgerichte
aanpak te ondersteunen en systematischer te werken. Het werkmodel helpt om de juiste
informatie bij de relevante ketenpartners te krijgen, waarbij ook het beeld vanuit
de zorg en het sociaal domein wordt meegenomen als contextinformatie in relatie tot
de dreiging. Door middel van een methodische werkwijze maakt het werkmodel mogelijk
dat er een zo objectief mogelijke analyse van een casus is. Het werkmodel is bovendien
toepasbaar op alle vormen van extremisme en genders en kan daarmee ook bijdragen aan
het tegengaan van blinde vlekken.

Ook is onlangs de symbolenbank gelanceerd die veiligheidspartners en lokale professionals
helpt om gebruik van rechts-extremistische en rechtsterroristische symbolen beter
te onderkennen. Dit helpt de professional in zijn signalerende rol en de noodzaak
van het onderkennen van boodschappen waar de duider uiteindelijk in de duidingsfase
gebruik van kan maken. Ook in trainingen van onder meer het Rijksopleidingsinstituut
tegengaan Radicalisering (ROR) is de afgelopen jaren meer aandacht voor andere vormen
van terrorisme en extremisme.

Tot slot verricht de Inspectie Justitie en Veiligheid op dit moment onderzoek naar
de vroegsignalering van radicalisering als onderdeel van de lokale aanpak van terrorisme
en extremisme. De Inspectie tracht met het onderzoek een bijdrage te leveren aan effectieve
samenwerking tussen de politie, de gemeente en het OM in het proces van vroegsignalering
van radicalisering.

1. Expertise en toezicht

De resultaten van het onderzoek wijzen volgens de onderzoekers op het risico van monopolievorming
binnen het duidingssysteem in Nederland. Zij merken op dat het bedrijf Nuance door Training en Advies (NTA) de enige instantie is die kan worden ingeschakeld voor het uitvoeren van op
zichzelf staande duidingen, die tegelijkertijd ook trainingen verzorgt in een aantal
van de ketens en een belangrijke rol speelt in een groot deel van de strafzaken, onder
meer als getuide-deskundige. Het verdient, volgens de rapporteurs, de aanbeveling
dit monopolie op te heffen.

Tot slot zou er vanuit het werkveld toegewerkt moeten worden naar een consensus omtrent
definities van expertise en kwaliteit van duidingen, die door een onafhankelijk orgaan
ook getoetst kunnen worden. Hieraan gerelateerd verdient het de aanbeveling volgens
de onderzoekers om het aanbod aan professionele duiders dan wel duidingsinstanties
te vergroten en hier een deskundigenregister voor professionele duiders aan te koppelen,
zoals dit er bijvoorbeeld ook is voor tolken en pro-justitia-rapporteurs.

Beleidsreactie

De onderzoekers beschrijven dat duidingen vergaande consequenties kunnen hebben voor zowel personen die geduid worden, hun naasten en voor de nationale veiligheid.
Ik ben het met de onderzoekers eens dat deze duidingen transparant, navolgbaar en
toetsbaar tot stand moeten komen, dat er waarborgen moeten zijn waarmee omgegaan wordt
met de verwerking van persoonsgegevens, en dat contraexpertise en beroepsmogelijkheden
vanzelfsprekend mogelijk moeten zijn. Ik onderschrijf dat deze zaken in de praktijk
te allen tijde geborgd moeten zijn.

Ten aanzien van de aanbeveling over het toezicht ben ik de onderzoekers erkentelijk
voor het conceptuele kader dat zij voorstellen voor een ideologische duiding. Als
dit kader kan rekenen op een breed draagvlak in de genoemde ketens zie ik dit als
de basis voor toekomstige ideologische duidingen en onafhankelijk toezicht daarop.
Dat betekent dat aan het conceptuele kader dat de onderzoekers voorstellen criteria
kunnen worden gekoppeld en bepaald kan worden op welke wijze toezicht wordt gehouden.

Op dit moment kunnen ketenpartners voor het verrichten van op zichzelf staande ideologische duidingen enkel gebruikmaken van één externe, private partij. Ik vind
dat gezien de constateringen in het rapport kwetsbaar en onwenselijk. Scherpere kaders
zijn noodzakelijk. Ik laat een verkenning uitvoeren naar de mogelijkheden die de overheid
heeft om langs in te richten kwaliteitscriteria ervoor te zorgen dat duidingen op
een onafhankelijke, navolgbare en controleerbare wijze tot stand kunnen komen, inclusief
de mogelijkheid van contra-expertise. Ik kijk daarbij ook naar hoe omringende landen
dit doen en ben hierover inmiddels met hen in gesprek.

De onderzoekers constateren dat het belangrijk is om waakzaam te blijven op de juiste
onderbouwingen voor het delen van data, de proportionaliteit goed te kunnen verantwoorden
en mechanismen in te stellen om inbreuk op mensenrechtenschendingen te voorkomen.
De aandacht voor het delen, bewerken en bewaren van deze data conform de AVG neem
ik mee in de gesprekken die ik ga voeren met de partijen die duidingen (laten) uitvoeren.

Tot slot

Er is de afgelopen jaren binnen de vier genoemde ketens ten behoeve van terrorismebestrijding
veel kennis en ervaring opgedaan en er zijn belangrijke samenwerkingsverbanden opgebouwd.
Ik ben de organisaties die hier dagelijks hard aan werken erkentelijk voor hun inzet
en het kritische leervermogen om continu in te spelen op nieuwe inzichten en ontwikkelingen.
Het is van belang om de opgebouwde expertise te blijven toetsen, te bestendigen, te
delen en waar nodig aan te passen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius