Brief regering : Reactie op de wetenschapstoets inzake het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met het verbeteren van de bestrijding van heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten (Kamerstuk 36036)

Nr. 9
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2023

Op 23 februari 2023 heeft de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid mij gevraagd
een reactie te geven op de wetenschapstoets die op haar initiatief opgesteld is voor
het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering
in verband met het verbeteren van de bestrijding van heling, witwassen en de daaraan
ten grondslag liggende vermogensdelicten. De uitkomsten van deze wetenschapstoets
heeft de commissie besproken in het rondetafelgesprek van 9 februari 2023. De commissie
heeft mij gevraagd om in mijn reactie in het bijzonder in te gaan op: 1. een evaluatie,
de mogelijke neveneffecten en verplaatsingseffecten, 2. een actuele nulmeting en 3.
een voorhangprocedure voor de algemene maatregel van bestuur die ter uitvoering van
het wetsvoorstel dient te worden opgesteld. Ik stel het op prijs dat de commissie
mij de gelegenheid biedt om op deze punten en de overige bevindingen uit de wetenschapstoets
te reageren. Via deze brief voldoe ik dan ook graag aan het onderhavige verzoek van
de commissie.

1. Comptabiliteitswet 2016

Jaarlijks is een groot aantal Nederlanders slachtoffer van vermogenscriminaliteit.
Hoewel het aantal «traditionele» vermogensdelicten sinds 2005 een dalende trend vertoont,
treft deze vorm van criminaliteit in 2021 nog steeds een substantieel percentage van
9 procent van de Nederlanders van 15 jaar en ouder.1 Intussen neemt de online criminaliteit gestaag toe, waaronder verkoopfraude (het
niet betalen voor geleverde goederen, 1,4%) en aankoopfraude (het niet leveren van
gekochte goederen, 6,9%).2 Ik acht het van groot belang deze delicten te voorkomen en te bestrijden en zet daarvoor
een breed pakket aan maatregelen in. Een van deze maatregelen is gericht op een betere
bestrijding van heling en witwassen. Omdat het doorverkopen van uit misdrijf verkregen
goederen voor criminelen een belangrijk verdienmodel is, kan een goede bestrijding
van heling en witwassen indirect bijdragen aan het voorkomen van de aan deze delicten
voorafgaande vermogenscriminaliteit.

Het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering
in verband met het verbeteren van de bestrijding van heling, witwassen en de daaraan
ten grondslag liggende vermogensdelicten is een van de elementen in de voorgestane
aanpak. Mede in het licht van artikel 3.1 van de Compatibiliteitswet 2016 is het van
belang te onderstrepen dat het wetsvoorstel verbeteringen beoogt aan te brengen in
twee artikelen uit het Wetboek van Strafrecht – te weten de artikelen 437 en 437ter
– en vooral de uitvoeringspraktijk die in een meerderheid van de Nederlandse gemeenten
gangbaar is, landelijk wil invoeren. Ook in gemeenten waar opkopers van en handelaren
in gebruikte of ongeregelde goederen nog gebruik kunnen maken van een papieren versie
van een opkopersregister of nog fysiek bij de gemeente kunnen melden dat zij in die
gemeente het beroep of bedrijf als opkoper of handelaar uitoefenen, moeten deze opkopers
en handelaren op grond van het wetsvoorstel straks de digitale variant van het opkopersregister,
het Digitaal opkopersregister, gebruiken en digitaal via het Digitaal opkopersloket
bij de gemeente die melding doen. In de memorie van toelichting zijn het nut en de
noodzaak van deze en andere in het wetsvoorstel voorgestelde aanpassingen beschreven.
Artikel 3.1 van de Compatibiliteitswet 2016 schrijft voor dat voorstellen, voornemens
en toezeggingen een toelichting bevatten op: 1. de doelstellingen, doeltreffendheid
en doelmatigheid, 2. de beleidsinstrumenten en 3. de financiële gevolgen. De conclusie
van de wetenschapstoets dat die eerste twee punten niet in de memorie van toelichting
gespecificeerd zijn, deel ik niet. In verschillende paragrafen van de memorie van
toelichting is hierop ingegaan. Ik verwijs bijvoorbeeld naar de paragrafen 1.2.1 en
1.2.3.

2. Maatschappelijke opgave

De wetenschapstoets concludeert dat de maatschappelijke opgave expliciet en helder
beschreven is. De opstellers beamen dat heling een belangrijke aanjager is van vermogensdelicten
en dat helers betrokken zijn bij witwassen. Wel wijzen ze op een aantal aandachtspunten.
Ten eerste geven ze aan dat het wetsvoorstel zich slechts richt op een klein deel
van de afzetkanalen voor uit misdrijf verkregen goederen. Volgens hen vinden de meeste
gevallen van heling op de openbare weg, online of in het privédomein plaats en zou
uit buitenlands onderzoek naar de markt van gestolen goederen blijken dat heling via
handelaren in tweedehands goederen al sinds 2012 afneemt. Ze verwijzen naar het rapport
Focus op heling, waarin een analyse is opgenomen van de locaties waar heling zich afspeelt: 21% in
het privédomein en 79% in de (semi)publieke ruimte. In die laatste categorie heeft
heling op de openbare weg met 70% het grootste aandeel, gevolgd door overige locaties
als garages, het schoolplein en de horeca (16%). Heling die via winkels en bedrijfspanden
plaatsvindt, komt uit op 14%.3 Ter nuancering van deze percentages is het goed erop te wijzen dat deze analyse gebaseerd
is op politiecijfers uit een periode (2011–2015) dat het Digitaal opkopersregister
nog aan het prille begin stond van een landelijke uitrol. De registratieplicht op
basis van de papieren versie van het opkopersregister werd in die tijd amper gehandhaafd,
waardoor een goed zicht ontbrak op heling via het kanaal van de opkopers van en handelaren
in gebruikte en ongeregelde goederen en zij mogelijk ondervertegenwoordigd zijn in
de politiecijfers waarop de analyse gebaseerd is. In het rapport Focus op heling is dan ook geconcludeerd dat de politiegegevens «in schril contrast» staan met de
inzichten van de experts over de betrokkenheid van reguliere handelskanalen bij heling.4 Ook wijst dit rapport erop dat heling dankzij de komst van cameratoezicht minder
op straat plaatsvindt en gestolen spullen vaker verkocht worden via «een vaste handelaar
of internet».5 In dat verband signaleert het onderzoeksrapport ook de trend van een toenemend aantal
pop-up winkels en ketens van tweedehands opkopers.6 Hoewel internet en social media een sterk gegroeid afzetkanaal voor illegaal verkregen
goederen vormen, hebben de bevindingen in het onderzoeksrapport mij gesterkt in de
overtuiging dat een succesvolle bestrijding van heling en witwassen zich ook op de
kanalen van opkopers van en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen moet richten.
De maatregelen die in het onderhavige wetsvoorstel zijn neergelegd, zijn van belang
omdat ze bijdragen aan een afname van de afzetmarkt van gestolen goederen en andere
op illegale wijze verkregen goederen, het opsporen en vervolgen van verdachten van
heling, witwassen en daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten en het voorkomen
van slachtoffers van dat type delicten en recidive.

Een tweede aandachtspunt is volgens de opstellers van de wetenschapstoets dat het
in de memorie van toelichting beschreven doel van het wetsvoorstel niet consistent
geformuleerd is, dan wel dat het wetsvoorstel meerdere doelen dient die niet expliciet
als zodanig beschreven zijn. In het wetsvoorstel wordt geen onderscheid gemaakt tussen
het voorkomen van heling in de toekomst (preventie), het aanpakken van daders (repressie)
en het herstellen van de situatie en de teruggave van gestolen goederen (curatie),
waardoor ook niet duidelijk wordt hoe de maatregelen worden geacht bij te dragen aan
de doelen van het wetsvoorstel en hoe aannemelijk dat is. In reactie hierop verwijs
ik naar de voorgestelde artikelen 437, eerste lid, onder a, en 437ter, tweede lid,
van het Wetboek van Strafrecht (Sr), waarin het doel van de voorgestelde maatregelen
geëxpliciteerd is: het voorkomen en bestrijden van de misdrijven, omschreven in de
artikelen 416 tot en met 417bis Sr (het betreft hier de misdrijven opzet-, schuld-
en gewoonteheling) en de artikelen 420bis tot en met 420quater.1 Sr (dat zijn de witwasmisdrijven),
alsmede de aan deze misdrijven ten grondslag liggende vermogensdelicten. Landelijke
implementatie van het Digitaal opkopersregister en het Digitaal opkopersloket moet
een barrière opwerpen tegen het plegen van die misdrijven en mensen die veroordeeld
zijn in het bijzonder afhouden van het opnieuw plegen van misdrijven (preventie).
Op grond van dit wetsvoorstel kan strafrechtelijk tegen hen opgetreden worden (repressie).
In het kader van de voorgestelde maatregelen kan blijken dat een of meer goederen
die bij een opkoper of handelaar in voorraad zijn, als gestolen of verloren geregistreerd
staan. Die goederen zullen dan, zoals ook in de memorie van toelichting is opgemerkt,
zo mogelijk aan de persoon of personen van wie die goederen afkomstig zijn, worden
teruggegeven (curatie). Dat is een indirect doel van het wetsvoorstel.

Strategisch worden de doelen van het wetsvoorstel langs verschillende wegen bereikt,
die ook als subdoelen beschouwd kunnen worden: het beter vergrendelen van de afzetmarkt
voor uit misdrijf verkregen goederen (preventie), het verhogen van de pakkans van
helers, stelers en witwassers (repressie), het tegengaan van ondermijnende activiteiten
van malafide handelaren (repressie), het verwijderen van gestolen spullen uit het
economisch verkeer en de teruggave ervan aan het slachtoffer (curatie). De instrumenten
die in het wetsvoorstel worden ingezet, zijn geen doel op zich, maar een middel om
de beoogde doelen beter te kunnen bereiken.

3. Ingezette beleidsinstrumenten

In de paragraaf over de maatschappelijke opgave wijzen de opstellers van de wetenschapstoets
ten slotte op een derde aandachtspunt dat in de daaropvolgende paragraaf over de ingezette
beleidsinstrumenten verder uitgewerkt wordt. Volgens hen is het niet duidelijk hoe
de maatregelen geacht worden bij te dragen aan de doelen van het wetsvoorstel en hoe
aannemelijk dat is. Ze missen een probleemanalyse en een beleidstheorie die de effecten
van het wetsvoorstel kan schragen. Bij de probleemanalyse gaat het om de aard en omvang
van heling, de ernst van de problematiek bij de doelgroep van het wetsvoorstel en
inzicht hoe het huidige systeem functioneert. Op deze aspecten is vooral in paragraaf
1.1 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ingegaan onder verwijzing
naar de uitgebreidere analyse in het rapport Focus op heling. In dit rapport wordt onder meer ingegaan op de kenmerken van en ontwikkelingen in
de helingmarkt, de kenmerken van helers en hun modus operandi, de kenmerken van geheelde
goederen, de opsporing en vervolging, de aanpak van heling in den brede, de stand
van zaken rond de uitrol van Stop Heling en het Digitaal opkopersregister, alsmede
de werkzaamheid, resultaten en neveneffecten van deze instrumenten. De mening dat
dit onderzoeksrapport alleen betrekking heeft op gegevens uit de periode 2011–2015
deel ik niet. In aanvulling op de analyse van cijfers uit die voornoemde periode hebben
de onderzoekers immers met tal van experts uit de helingbestrijding gesproken, zijn
recente opsporingsonderzoeken bestudeerd, interviews met helers afgenomen en «marktgesprekken»
gevoerd met offline en online handelaren. Ook is via een burgerpanelonderzoek een
representatieve steekproef van Nederlanders bevraagd op hun bereidheid tot heling,
de perceptie van de pakkans en strafmaat. Ten slotte is met vertegenwoordigers van
het bedrijfsleven gesproken over de gevolgen van heling en het belang van een goede
aanpak. Vanwege de omvangrijkheid van deze probleemanalyse volsta ik hier met een
verwijzing naar het rapport Focus op heling.7

De beleidstheorie waarnaar gevraagd wordt, kan gedefinieerd worden als het geheel
van kennis en veronderstellingen die onderbouwen waarom bepaalde maatregelen noodzakelijk
zijn voor het realiseren van een maatschappelijk doel. Enerzijds gaat het om de inhoud
bestaande uit de probleemanalyse die hierboven aan de orde is gekomen en veronderstelde
werkzame mechanismen. Anderzijds gaat het om de kennis en vooronderstellingen over
de bijdrage die verschillende partners (kunnen/willen) leveren of wat zij nodig hebben
om hun bijdrage te kunnen leveren.8 In de kern gaat het wetsvoorstel uit van het veronderstelde werkzame mechanisme dat
al sinds 1886 ten grondslag ligt aan de huidige wettelijke bepalingen. De eerste veronderstelling
is dat veel wederrechtelijk verworven goederen vanwege hun specifieke kenmerken geïdentificeerd
en op basis daarvan ook getraceerd kunnen worden. De tweede veronderstelling is dat
die goederen deels hun weg vinden naar opkopers van en handelaren in gebruikte en
ongeregelde goederen en daar achterhaald kunnen worden, als zij in een register vastleggen
welke gebruikte en ongeregelde goederen zij verworven hebben. De derde veronderstelling
is dat als de opkoper of handelaar behalve een omschrijving van het verworven goed
ook de identificerende persoonsgegevens van de aanbieder noteert, niet alleen het
gestolen product zelf opgespoord kan worden, maar ook de heler, witwasser of steler
van dat goed. Door gebruik te maken van de moderne technologie kan dit beginsel beter
geëffectueerd worden.

Bekend is dat technologie op verschillende manieren kan bijdragen aan de bestrijding
van criminaliteit. Daarbij worden afhankelijk van het doel en de technologische mogelijkheden
vier dimensies onderscheiden: het type delict, het type locatie, de dader of het slachtoffer,
en de strafrechtsketen. Gericht op de dader kan de techniek bijdragen aan het beperken
van de gelegenheid tot het plegen van delicten, het reduceren van de opbrengst, verhogen
van de pakkans en effectiever maken van de opsporing en vervolging.9 Vooral de twee laatstgenoemde aspecten zijn voor dit wetsvoorstel relevant. Met de
digitalisering van de registratieplicht wordt op een efficiëntere wijze inzicht verkregen
in de gegevens die opkopers en handelaren geregistreerd hebben. Bovendien leidt de
koppeling tussen het Digitaal opkopersregister en de database van Stop Heling, met
daarin de gegevens uit de aangiftes van ontvreemde goederen, tot een vorm van geautomatiseerd
opsporen, die qua effectiviteit niet geëvenaard kan worden door de registratieplicht
op basis van de papieren registers. De effecten zijn het duidelijkst meetbaar in de
aantallen hits dat deze koppeling genereert en die op jaarbasis omstreeks 6.000 bedragen.10 Daarnaast kan de politie via de DOR-module ook op afstand zelf zoeken naar goederen
die vanwege het ontbreken van een serienummer geen hit genereren, zoals sieraden en
kunst, en op die manier bijdragen aan het tegengaan van heling, witwassen en de daaraan
ten grondslag liggende vermogensmisdrijven.

De opstellers van de wetenschapstoets geven verder aan dat het wetsvoorstel geen zicht
biedt op de effecten op de omvang van heling. A priori is het lastig een schatting
te geven van de totale omvang van de helingmarkt. Slachtoffers doen lang niet altijd
aangifte, waardoor er geen zicht is op het totale aantal goederen dat vatbaar is voor
heling. In het wetsvoorstel wordt de registratieplicht bovendien beperkt tot een aantal
categorieën diefstalgevoelige goederen. En ten slotte zullen niet alle ontvreemde
goederen hun weg vinden naar de afzetkanalen van de opkopers en handelaren. Dit maakt
dat de effecten van het wetsvoorstel alleen te relateren zijn aan het aantal zaken
dat hierdoor (mede) opgelost wordt, niet alleen in het geval van heling maar ook van
witwassen of vermogensdelicten die hieraan ten grondslag liggen. Het is niet mogelijk
deze resultaten te relateren aan de impact op de totale helingmarkt. Evenmin zijn
de preventieve effecten te kwantificeren, hoewel bekend is dat de perceptie van een
hoge pakkans een van de mechanismen is die mensen ervan weerhoudt om criminaliteit
te plegen.11

Ten slotte wijzen de opstellers van de wetenschapstoets op een mogelijk gebrek aan
draagvlak onder ondernemers om de registratieplicht na te leven, hetgeen de effectiviteit
van het wetsvoorstel kan ondermijnen. Ze verwijzen daarbij naar het gebrek aan draagvlak
voor vergelijkbare poortwachter verplichtingen in andere sectoren. In de uitvoeringstoets
is aandacht besteed aan de mate van acceptatie en normgetrouwheid van de doelgroep,
die in de Tafel van Elf twee dimensies vormen voor het bepalen van de bereidheid tot
het naleven van wetten.12 De meeste opkopers van en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen zijn bonafide
en daarom wars van de inkoop van goederen die op illegale wijze zijn verkregen. Ze
leven de wettelijke verplichtingen dan ook na. Dat laat de praktijk ook zien. Dankzij
hen is het Digitaal opkopersregister in staat zoveel hits te genereren met de gegevens
in de database van Stop Heling. Uit de reacties van brancheorganisaties en individuele
opkopers en handelaren blijkt dat het belang van het doel van het wetsvoorstel niet
betwist wordt. Evenmin betwijfelen zij dat de digitale instrumenten hieraan een bijdrage
kunnen leveren. Wel kan de registratielast het draagvlak voor naleving ondermijnen. De intrinsieke motivatie om de registratieverplichtingen
na te leven bevorder ik door die last zo laag mogelijk te houden. Zo beperk ik de
registratieplicht – anders dan in de huidige situatie – tot diefstalgevoelige goederen
en voorzie ik erin dat via een webservice tussen de kassa of het bedrijfsadministratiesysteem
van de opkoper of handelaar en het Digitaal opkopersregister de voor de registratieplicht
benodigde gegevens automatisch in het Digitaal opkopersregister kunnen worden overgezet
zodat men die gegevens maar één keer, in zijn eigen reguliere bedrijfsadministratie,
hoeft te registreren. In de wetenschapstoets zijn deze aspecten niet meegewogen.

Met het wetsvoorstel wordt een gelijk speelveld voor alle handelaren gecreëerd. Bij
een gelijk speelveld hoort, zoals de wetenschapstoets aanstipt, dat naleving van de
wet gehandhaafd wordt. Een van de voordelen van de digitalisering van de meld- en
registratieplicht is dat deze de controle op naleving vergemakkelijkt, zij het dat
voor een optimaal resultaat altijd een fysiek bezoek aan de opkoper of handelaar nodig
blijft. Aan het advies om te investeren in technologie, kennis en expertise bij de
handhavende organisaties is al ruimschoots invulling gegeven met de ontwikkeling van
onder meer factsheets, powerpoint instructies, e-learnings, hand-outs en een webdossier.

4. Doeltreffendheid

De opstellers van de wetgevingstoets missen bij het wetsvoorstel aandacht voor het
optreden van verplaatsingseffecten, in het bijzonder naar het aanbieden van ontvreemde
goederen via het internet. In de memorie van toelichting is toegelicht dat internet
en social media een sterk gegroeid afzetkanaal voor illegaal verkregen goederen vormen
en dat een succesvolle bestrijding van heling en witwassen via die kanalen eveneens
zal bijdragen aan een afname van de afzetmarkt van gestolen goederen en andere op
illegale wijze verkregen goederen, het opsporen en vervolgen van verdachten van heling,
witwassen en daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten en het voorkomen van
slachtoffers van dat type delicten en recidive. Het is mogelijk dat door de in het
wetsvoorstel voorgestelde maatregelen een deel van de personen die nu de door hen
ontvreemde goederen aan een opkoper of handelaar verkoopt, die goederen straks via
het internet aanbiedt. Hoe groot die kans is, is op voorhand niet aan te geven. Wel
blijkt uit wetenschappelijke studies dat verplaatsingseffecten nooit honderd procent
zijn.13 Tegelijk constateer ik dat juist de bestaande wetgeving en de lokale invulling daarvan
leiden tot verplaatsingseffecten. Enerzijds verplaatsen opkopers en handelaren hun
bedrijf naar gemeenten waar het gebruik van het Digitaal opkopersregister momenteel
niet voorgeschreven is. Anderzijds bieden personen hun ontvreemde goederen aan opkopers
en handelaren aan in gemeenten zonder een verplicht Digitaal opkopersregister. Sommige
opkopers en handelaren geven aan dat ze sinds het verplichte gebruik van het Digitaal
opkopersregister «geen gespuis meer in hun winkel» krijgen. Die trend zal hopelijk
doorzetten als alle opkopers van en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen
op grond van dit wetsvoorstel verplicht worden dat register te gebruiken.

Zoals in de memorie van toelichting is opgemerkt, is de afgelopen jaren in samenwerking
met de politie en de gemeenten al veel in het verkleinen van de afzetmarkt van illegaal
verkregen goederen via internet geïnvesteerd. Daarmee zal ook als dit wetsvoorstel
tot wet is verheven en in werking is getreden, onverminderd worden doorgegaan. Zoals
nu al het geval is, zullen burgers en bedrijven worden gewezen op de mogelijkheid
dat zij de – al dan niet via internet – aangeboden goederen op diefstal kunnen controleren
via de website en app van Stop Heling. Jaarlijks voert mijn ministerie campagne om
die mogelijkheid van een diefstalcheck onder de aandacht te brengen. Wie daarbij stuit
op een gestolen product, kan hiervan meteen digitaal melding doen bij de politie.
Dit betekent dat ook het aanbieden van ontvreemde goederen via online of andere afzetkanalen
niet zonder risico is. Na een afname in de Covid-19-periode neemt het aantal diefstalchecks
via Stop Heling door burgers en bedrijven weer gestaag toe; dat aantal is gestegen
van 633.505 in de maand december 2022 naar 2.548.617 in de maand april 2023.

Verder geven de opstellers van de wetenschapstoets aan dat het wetsvoorstel geen aandacht
besteedt aan de mogelijk penibele situatie bij het registeren van persoonsgegevens,
als kwaadwillenden de handelaar bedreigen of druk op hem uitoefenen om deze gegevens
niet te noteren. Sinds de uitrol van het Digitaal opkopersregister hebben zich, voor
zover bekend, geen gevallen van dergelijke bedreigende en intimiderende situaties
voorgedaan. Wel zijn er opkopers en handelaren die vertellen dat aanbieders van gebruikte
en ongeregelde goederen zich uit de voeten maken, als ze hun persoonsgegevens moeten
opgeven. Dit laat onverlet dat in het communicatiemateriaal voor opkopers en handelaren
informatie over de omgang met weerstand tegen het registreren van persoonsgegevens
in het Digitaal opkopersregister niet misstaat. Die informatie zal dan ook toegevoegd
worden. Opkopers en handelaren worden nu ook al geïnstrueerd wat ze moeten doen als
ze na een diefstalcheck zien dat een aangeboden product geregistreerd staat in de
database van Stop Heling. De aanbeveling om in het strafdossier informatie over de
opkoper of handelaar te anonimiseren, zal ik niet overnemen, omdat dit naar verwachting
geen soelaas biedt. Immers, een aanbieder van goederen weet aan wie hij deze verkocht
heeft.

De veronderstelling van de opstellers dat de opkopers en handelaren door de bewaarplicht
van goederen van vijf werkdagen, gedurende welke die goederen niet doorverkocht mogen
worden, kwetsbaarder kunnen zijn voor inmenging van georganiseerde criminaliteit,
wordt voor zover mij bekend niet door de huidige praktijk gestaafd. In die praktijk
geldt, afhankelijk van de gemeente, een bewaartermijn die varieert van drie tot veertien
dagen. De aanname lijkt te zijn dat als goederen niet meteen verkocht kunnen worden,
dit de ondernemer in een economisch moeilijker positie kan brengen. Voor zover dat
al het geval is, doet een verplichte bewaartermijn daaraan niets af, want ook zonder
een dergelijke termijn worden ingekochte goederen zeker niet altijd direct binnen
vijf dagen doorverkocht.

De opmerking van de opstellers van de wetenschapstoets dat de mogelijke negatieve
neveneffecten, zoals consequenties voor kringloopwinkels, niet worden benoemd, is
lastig te plaatsen. In de schriftelijke stukken bij het wetsvoorstel wordt hieraan
de nodige aandacht besteed en uitgelegd dat dit wetsvoorstel tezamen met het ontwerp-Besluit
Digitaal opkopersregister en Digitaal opkopersloket juist voor de kringloopwinkels
een verbetering vormt.14 In tegenstelling tot de huidige situatie zal voor hen straks maar een beperkte registratieplicht
gelden.

Ten slotte merken de opstellers op dat niet duidelijk is hoe en door wie het niet
voldoen aan het systeem (bijvoorbeeld het niet registreren van een specifiek goed)
gedetecteerd kan worden. In reactie hierop kan worden gewezen op de uitvoeringstoets
die voor het wetsvoorstel is opgesteld. In de uitvoeringstoets zijn meerdere mogelijkheden
voor fraude met de meldplicht en registratieplicht op een rij gezet.15 Aangegeven is dat een klein deel daarvan via een digitale controle aan het licht
kan komen, maar dat het merendeel alleen met een fysieke controle ter plaatse achterhaald
kan worden. In dit verband is het goed te wijzen op de parlementaire behandeling bij
de wijziging begin jaren negentig van artikel 437 van het Wetboek van Strafrecht,
waarin het belang van het inkoopregister mede gezocht werd in het opnieuw markeren
van een duidelijke grens tussen malafide en bonafide handelaren.16 De malafide handelaar zal in de loop van de tijd veelal onopgemerkt zijn registratieplicht
kunnen ontduiken, maar tijdens een controle alsnog tegen de lamp lopen, ervan uitgaande
dat hij eerder structureel dan incidenteel de registratieplicht overtreedt.

5. Doelmatigheid

Over de doelmatigheid merken de opstellers van de wetenschapstoets op dat deze weliswaar
expliciet beschreven is, maar in algemene termen zonder verwijzing naar indicatoren
of een evaluatie. Zij vatten die samen als: «Voorstel biedt verbeterde mogelijkheden
voor opsporing en vervolging aan de hand van digitale registratie en koppeling aan
politieregister voor heling». Van de huidige instrumenten is volgens hen geen evaluatie
voorhanden. Verder missen zij een afweging ten aanzien van andere mogelijke instrumenten
en wordt volgens hen het preventief doel van het wetsvoorstel niet expliciet duidelijk
gemaakt. De samenvatting die in de wetenschapstoets wordt gegeven van de doelmatigheid
van de voorgestelde maatregelen doet naar mijn mening geen recht aan hetgeen daarover
in de schriftelijke stukken bij het wetsvoorstel is vermeld. Weliswaar heeft voorafgaand
aan de totstandkoming van het onderhavige wetsvoorstel geen formele evaluatie van
het nut en de noodzaak van het gebruik van het Digitaal opkopersloket en het Digitaal
opkopersregister plaatsgevonden in die gemeenten waar al met dat loket en dat register
verplicht wordt gewerkt, maar dat neemt niet weg dat wel gekeken is naar hoe het gebruik
van die voorzieningen tot dusverre in die gemeenten uitpakt voor de opkopers en handelaren
zelf, voor de gemeenten en voor het voorkomen en bestrijden van heling, witwassen
en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten. Zo toont de praktijk aan dat
in de gemeenten waar de aansluiting op en het gebruik van het Digitaal opkopersregister
is voorgeschreven, die delicten effectiever en efficiënter kunnen worden bestreden.
De pakkans van de heler, de witwasser en de pleger van vermogensdelicten neemt, mede
door de koppeling van het Digitaal opkopersregister met Stop Heling, toe en de gelegenheid
om te helen of wit te wassen neemt af.17

Het Digitaal opkopersregister draagt, in combinatie met Stop Heling, ook bij aan het
efficiënter vergrendelen van de afzetmarkt voor gestolen spullen. Zoals betoogd in
paragraaf 3 van deze brief gaat van het verhogen van de perceptie van de pakkans een
preventief effect uit. Verder zal het door de mogelijkheid van een diefstalcheck in
Stop Heling voorafgaand aan de aankoop minder gemakkelijk zijn om illegaal verkregen
tweedehands spullen te gelde te maken. Juist de digitalisering maakt dat dit proces
efficiënter kan verlopen. Weliswaar is in de wetenschapstoets opgemerkt dat een afweging
ontbreekt ten aanzien van de inzet van andere mogelijke instrumenten waarmee hetzelfde
resultaat bereikt kan worden, maar nagelaten is daarvoor een of meer concrete suggesties
te doen. Het enige alternatief waaraan volgens mij gedacht zou kunnen worden voor
het traceren van ontvreemde goederen, is het aanbrengen van track-and-trace op alle
diefstalgevoelige goederen, maar dat is in de praktijk niet mogelijk bij onder meer
sieraden, metalen en kunst en kent ook andere nadelen.

6. Financiële gevolgen voor het Rijk

De wetenschapstoets oordeelt dat de financiële gevolgen voor het Rijk expliciet beschreven
zijn, maar dat een totaaloverzicht ontbreekt. Datzelfde geldt voor de uitvoeringskosten.
Vooral de mate van handhaving is volgens de opstellers met onduidelijkheid omringd.
Zoals toegelicht in de uitvoeringstoets is het lastig de handhavingskosten te becijferen,
omdat deze afhangen van de lokale prioritering, het aantal handelaren in een gemeente,
de beoogde frequentie van de controles en de mate waarin strafbare feiten opgespoord
worden die capaciteitsinzet vergen.18 Ook voor de vervolging en berechting heeft dit niet kwantificeerbare gevolgen. Naarmate
het wetsvoorstel meer preventieve effecten sorteert, kan het beslag op de capaciteit
zich overigens ook in gunstige zin ontwikkelen, doordat er minder inzet benodigd is
voor de opsporing en vervolging van heling, witwassen en de hieraan ten grondslag
liggende vermogensdelicten.

7. Financiële gevolgen maatschappelijke sectoren en derden

Ook de financiële gevolgen voor maatschappelijke sectoren en eventuele derden zijn
volgens de wetenschapstoets expliciet beschreven en de uitvoeringskosten zijn gekwantificeerd.
De opstellers van die toets doen de aanbeveling om de financiële gevolgen in kaart
te brengen voor de handelaren die in de huidige situatie onderworpen zijn aan de meldplicht
en registratieplicht. Daarmee zou inzichtelijk gemaakt kunnen worden wat de verwachte
financiële gevolgen bij uitbreiding zijn. Alle opkopers en handelaren in gebruikte
en ongeregelde goederen moeten op dit moment al aan de meld- en registratieplicht
voldoen.

Merendeels doen zij dat nu al via het Digitaal opkopersloket en het Digitaal opkopersregister,
omdat de gemeenten waarin zij hun beroep of bedrijf uitoefenen, hen daartoe verplichten.
In het andere deel doen zij dat nu niet omdat de desbetreffende gemeenten hen nog
toestaan zich fysiek bij een loket te melden en met een papieren versie van het opkopersregister
te werken. Het kost heel veel inspanning om in kaart te brengen wat de gevolgen zijn
van een opkoper of handelaar in een gemeente met een verplicht gebruik van een Digitaal
opkopersloket en het Digitaal opkopersregister en van een opkoper of handelaar in
een gemeente waar hij op dit moment nog niet met die voorzieningen hoeft te werken.
Bovendien varieert het aantal verworven goederen per handelaar en zou van de financiële
gevolgen vervolgens afgetrokken moeten worden het vervallen van de registratieplicht
voor goederen die niet als diefstalgevoelig in het ontwerp-Besluit Digitaal opkopersregister
en Digitaal opkopersloket opgenomen zijn, alsmede de registraties van handelaren die
gebruik (gaan) maken van een webservice. Wel zou in theorie de meldplicht becijferd
kunnen worden door het totale aantal handelaren in Nederland te inventariseren en
hiervan de handelaren af te trekken die reeds via het Digitaal opkopersloket aan hun
meldplicht hebben voldaan. Gezien de beperkte tijd van drie minuten voor het invullen
van het meldformulier zal een dergelijke exercitie naar verwachting weinig meerwaarde
hebben. De kosten voor het doorgeven van wijzigingen in de meldplicht zijn niet te
berekenen, omdat onbekend is hoe vaak die zich voordoen.

8. Evaluatieparagraaf

In de laatste paragraaf van de wetenschapstoets merken de opstellers op dat een evaluatieparagraaf
ontbreekt. Zo ook zou er geen nulmeting beschikbaar zijn. In dit verband wijs ik er
graag op dat al sinds 2014 ieder trimester een overzicht wordt opgesteld van onder
meer het aantal diefstalchecks via Stop Heling, het aantal handelaren dat aangesloten
is op het Digitaal opkopersregister en het aantal hits dat de registratie van die
goederen in het Digitaal opkopersregister met de database van Stop Heling genereert.
Ook in de toekomst blijf ik deze gegevens monitoren. Het vorenstaande neemt niet weg
dat ik het goede zaak vind dat als dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking
is getreden, een jaar na de datum van inwerkingtreding een invoeringstoets wordt uitgevoerd.
De punten die de opstellers van de wetenschapstoets in dat verband noemen, zullen
daarbij worden betrokken.

9. Voorhangprocedure algemene maatregel van bestuur

Op verzoek van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid ga ik ten slotte in
op het feit dat het wetsvoorstel niet in een voorhangprocedure voor het ontwerp-Besluit
Digitaal opkopersregister en Digitaal opkopersloket voorziet. Aanwijzing 2.35 van
de Aanwijzingen voor de regelgeving die bij de totstandkoming van regelgeving in acht
dienen te worden genomen, vraagt om bij voorkeur te vermijden dat in een wetsvoorstel
wordt vastgelegd dat het parlement formeel via een wettelijk vastgelegde procedure
bij een ter uitwerking daarvan tot stand te brengen algemene maatregel van bestuur
wordt betrokken. De voorkeur verdient het volgens die Aanwijzing de betrokkenheid
van de beide Kamers te beperken tot controle met behulp van de normale parlementaire
instrumenten, zoals het stellen van vragen of het aannemen van een motie. Ik zie geen
bijzondere redenen om daar in het onderhavige geval van af te wijken, te meer daar
de aanwijzing van de categorieën van gebruikte of ongeregelde goederen geen nieuwigheid
is, maar een voortzetting is van en een aanvulling vormt op artikel 1 van het thans
geldende Uitvoeringsbesluit.19 Want sinds jaar en dag worden de gebruikte en ongeregelde goederen waarvoor de registratieplicht
geldt al bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zonder dat de beide Kamers
formeel betrokken zijn en dat heeft nooit tot onverkwikkelijke zaken geleid.

Het parlement kan, zoals gezegd, zijn controlerende taak volgens de Aanwijzing vervullen
via de reguliere parlementaire instrumenten als het stellen van vragen of het aannemen
van een motie. Met het oog daarop en om de Tweede Kamer te faciliteren heb ik ervoor
gezorgd dat bij de nota naar aanleiding van het verslag de versie van het ontwerp-Besluit
is meegestuurd die eerder voor advies aan de betrokken organisaties is voorgelegd
en in internetconsultatie is gegaan. Op die wijze heeft de Tweede Kamer helderheid
over de categorieën van gebruikte of ongeregelde goederen waarvan het voornemen bestaat
die aan te wijzen en waarvoor voor opkopers van en handelaren in die goederen een
registratieplicht zal gelden. De Tweede Kamer heeft door toezending van het ontwerpbesluit
tevens de mogelijkheid zich over die categorieën uit te spreken en daarover met mij
van gedachten te wisselen door daarover bijvoorbeeld nadere vragen te stellen en die
informatie te betrekken bij haar oordeel over het wetsvoorstel.

Gelet daarop en op de terughoudendheid die in Aanwijzing 2.35 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving wordt bepleit voor verdergaande zeggenschap van het parlement
in de vorm van formele betrokkenheid via bijvoorbeeld een voorhangprocedure, acht
ik deze betrokkenheid en inspraakmogelijkheden afdoende. Daarbij komt dat de aan te
wijzen goederen in het wetsvoorstel zijn begrensd. Bij algemene maatregel van bestuur
mogen op grond van het voorgestelde artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
alleen categorieën van gebruikte of ongeregelde goederen worden aangewezen die gevoelig
zijn om wederrechtelijk te worden verkregen en nog enige waarde in het economisch
verkeer hebben. Dat betekent dat in het ontwerpbesluit niet zomaar allerlei categorieën
goederen kunnen worden aangewezen waarvoor de registratieplicht geldt. Over die begrenzing
kan de Tweede Kamer als medewetgever meebeslissen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius