Brief regering : Duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen

Nr. 617
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2023

In deze brief informeer ik u over de bestaande en toekomstige Europese kaders inzake
duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, waarmee ik invulling geef aan enkele
mondelinge en schriftelijke toezeggingen.

1. de huidge wet- en regelgeving en de juridische implementatie van de Richtlijn 2009/128/EG
ten aanzien van de bescherming van drinkwater, waarmee ik voldoe aan mijn toezegging
van 27 maart jl. in het notaoverleg «bodem water sturend» (Kamerstukken 27 625 en 30 015, nr. 623);

2. de uitkomsten van de impactanalyse van het Commissievoorstel, die eerder is aangekondigd
in het BNC-fiche (Kamerstuk 22 112, nr. 3472).

3. de bespreking in de raadswerkgroep over het Commissievoorstel van 26 april, 12 mei
en 6 juni jl. in lijn met het informatieverzoek van uw Kamer.

Implementatie Richtlijn duurzaam gebruik ten behoeve van bescherming drinkwater

Ik heb uw Kamer recent geïnformeerd aan de slag te zijn met de motie van het lid Tjeerd
de Groot (D66) die de regering verzoekt om het gebruik van bestrijdingsmiddelen in
grondwaterbeschermingsgebieden te stoppen. In het kader daarvan laat ik twee verkenningen
uitvoeren. De eerste verkenning richt zich op het beantwoorden van de vraag op welke
wijze het stoppen of beperken van het gebruik juridisch vorm zou kunnen krijgen en
de tweede verkenning richt zich op het in beeld brengen van de mogelijke consequenties
gelet op de reikwijdte van het gevraagde in de motie (Kamerstuk 27 858, nrs. 587, 605 en 610). Ik zal uw Kamer zo snel mogelijk informeren over de juridische verkenning.

Ik hecht er aan uw Kamer in deze brief alvast aan te geven wat er thans op het gebied
van grondwaterbescherming in relatie tot gewasbeschermingsmiddelen geregeld is.

Allereerst zijn er de waterwingebieden, grondwaterbeschermingsgebieden en/of boringvrije
zones, waarbinnen de provincies bevoegd zijn om restricties te stellen aan het gebruik
van gewasbeschermingsmiddelen. Zo geldt er ten aanzien van waterwingebieden of onttrekkingsgebieden
voor drinkwater uit grondwater een verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.

Enkele provincies hebben voor grondwaterbeschermingsgebieden beperkingen gesteld aan
het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Momenteel wordt dit in overleg met de provincies
volledig in beeld gebracht.

Daarnaast stellen provincies per grondwaterbeschermingsgebied een gebiedsdossier op
met daarbij een uitvoeringsprogramma dat maatregelen bevat om doelstellingen voor
drinkwaterbronnen te halen. Voor agrarische bedrijven richten die maatregelen zich
in het algemeen op voorlichting, bewustwording en gedragsverandering op vrijwillige
basis.

Verder hanteert het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen bij het
toelaten van gewasbeschermingsmiddelen in grondwaterbeschermingsgebieden strengere
normen dan elders in Nederland. Dit kan leiden tot het niet toelaten van bepaalde
toepassingen van gewasbeschermingsmiddelen of tot restricties in het Wettelijke Gebruiksvoorschrift
(het etiket) van specifieke gewasbeschermingsmiddelen in deze gebieden.

Uw Kamer heeft daarnaast vragen over de implementatie van artikel 11 van Richtlijn
2009/128/EG. Hierin staat dat de lidstaten er zorg voor dragen dat passende maatregelen
worden vastgesteld om het aquatische milieu en de voorziening van drinkwater te beschermen
tegen het effect van pesticiden. Nederland heeft dit artikel geïmplementeerd. In het
geactualiseerde «Nationaal Actieplan Duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen 2022
tot en met 2025» staat een tabel die inzichtelijk maakt op welke wijze de relevante
artikelen uit de richtlijn zijn geïmplementeerd in Nederlandse wet- en regelgeving
(bijlage 2) (Kamerstuk 27 858, nr. 579).

De volgende generieke voorschriften zijn in Nederland geïmplementeerd op grond van
artikel 11 van Richtlijn 2009/128/EG:

• restricties aan het gebruik van werkzame stoffen die in de bijlage van de Europese
Richtlijn priotaire stoffen staan (Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden,
artikel 27a);

• verbod op het professioneel gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw
(Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden, artikel 27b);

• restricties aan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op half-open en gesloten
verhardingen en in of nabij straatkolken of putten (Besluit lozen buiten inrichtingen,
artikel 3.4);

• restricties aan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op of langs spoorwegen (Besluit
lozen buiten inrichtingen, artikel 3.26);

• de verplichting om een techniek te gebruiken die een driftreductie bereikt van ten
minste 75% (Activiteitenbesluit milieubeheer, artikel 3.78a);

• het aanhouden van een teeltvrije zone langs oppervlaktewaterlichamen (Activiteitenbesluit
milieubeheer, artikelen 3.79 tot en met 3.82);

• restricties aan het gebruik van veldspuitapparatuur (Activiteitenbesluit milieubeheer,
artikel 3.83).

De Europese Commissie constateerde eind 2020 in het eindverslag van de meest recente
audit voor toezicht op de implementatie van de richtlijn, dat de implementatie door
Nederland op de meeste onderdelen (zoals vakbekwaamheid, spuitkeuring, verbod vliegtuigbespuitingen,
bescherming van water) over het algemeen goed is, met ook een duidelijke taakverdeling
voor de bevoegde autoriteiten (Kamerstuk 27 858, nr. 537). Er was geen constatering dat Nederland in gebreke is gebleven bij de implementatie
van de richtlijn in nationale wet- en regelgeving.

Impactanalyse voorstel Verordening duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen

Zoals aangekondigd heb ik een impact assessment laten uitvoeren naar de financiële
en administratieve gevolgen van het Commissievoorstel voor overheden, ondernemers
en burgers (Kamerstuk 22 112, nr. 3472). Omwille van een snelle oplevering hebben de onderzoekers alleen een globale, minder
diepgaande analyse uitgevoerd. Op mijn verzoek is daarbij bekeken welke verplichtingen
in het Commissievoorstel al bestaan op basis van de huidige Richtlijn 2009/128/EC
of aansluiten op ingezet nationaal gewasbeschermingsbeleid zoals in het Uitvoeringsprogramma
Toekomstvisie gewasbescherming 2030 (Kamerstuk 27 858, nr. 554). Hieronder ga ik in op de belangrijkste conclusies en de betekenis hiervan voor
het Nederlandse standpunt.

Opzet onderzoek en beperkingen

Ik benadruk dat de uitkomsten van de impactanalyse gebaseerd zijn op het huidige Commissievoorstel
van 22 juni 2022 waarover de EU-besprekingen nog volop gaande zijn. Dit betekent dat
essentiële onderdelen hierin en de impact daarvan nog kunnen wijzigen. Verder moeten
de berekende bedragen met voorzichtigheid geïnterpreteerd worden, omdat deze gebaseerd
zijn op enkele bronnen of er was geen volledige inschatting mogelijk (gevoelige gebieden).
In lijn met het informatieverzoek van uw Kamer is niet gekeken naar maatschappelijke
baten van het voorstel.

Conclusies onderzoek en gevolgen standpunt Nederland

Economische effecten

Volgens de onderzoekers hebben alle respondenten van land- en tuinbouwbedrijven in
de interviews aangegeven dat zij inkomstenverlies verwachten als gevolg van de reductiedoelstellingen
voor chemische gewasbeschermingsmiddelen in het voorstel. Dit is gebaseerd op de aanname
dat de reductiedoelstellingen leiden tot een afname van het aantal beschikbare gewasbeschermingsmiddelen
en onvoldoende mogelijkheden overblijven om ziekten, plagen en onkruiden effectief
te bestrijden. Daardoor kunnen oogst- en inkomstenverliezen optreden. Deze inkomstenverliezen
zijn niet gekwantificeerd. Wél geven de onderzoekers aan dat niet duidelijk is of
de reductiedoelstellingen op zichzelf economische gevolgen geven, omdat dit óók afhankelijk
is van het tijdig beschikbaar zijn van alternatieve gewasbeschermingspraktijken, zoals
nieuwe resistente rassen of toegelaten laagrisico middelen.

Ik erken het belang om zowel nationaal als breder in de EU de beschikbaarheid van
alternatieven te vergroten. Daarom heb ik de Commissie en lidstaten opnieuw opgeroepen,
in de Landbouwraad van 25 april jl., om tot een gezamenlijk Europees actieplan hiervoor
te komen (Kamerstuk 21 501-32, nr. 1539). Daarnaast wil ik verkennen hoe via het SUR-wetsvoorstel wettelijke barriëres in
de Verordening (EG) 1107/2009 kunnen worden weggenomen voor het bevorderen van laagrisico
en groene stoffen en middelen en draagvlak daarvoor.

De onderzoekers verwachten – als het Commissievoorstel niet wordt aangepast – voor
land- en tuinbouwbedrijven inkomstenverlies door het verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
in gevoelige gebieden en bij oppervlaktewater en voor de zones van drie meter daaromheen.
Zo zijn, in situaties waar een bedrijf volledig in een gevoelig gebied ligt, alleen
nog zeer extensieve vormen van landbouw mogelijk waarin geen gewasbeschermingsmiddelen
mogen worden gebruikt, bijvoorbeeld voedselbossen. De onderzoekers geven aan dat zij
geen inschatting kunnen geven van inkomstenverliezen als gevolg van dit verbod, enerzijds
omdat de afbakening van gevoelige gebieden nog niet duidelijk is en anderzijds omdat
dit een diepgaande analyse vraagt van landgebruik in die gebieden. Wél schatten zij
in dat het inkomstenverlies minimaal € 137 miljoen is voor landbouw die is gelegen
in Natura-2000 gebieden, wanneer in deze gebieden door het gebruiksverbod in geheel
geen landbouw meer mogelijk zou zijn. Ook kwantificeren zij inkomstenverliezen voor
glastuinbouwbedrijven, die op dit moment niet zijn uitgezonderd van dit verbod en
in Nederland vaak dichtbij slootranden staan, op € 61,5 mln per jaar.

Ik herken het geschetste beeld van de effecten van de voorschriften voor gevoelige
gebieden en zie hierin een bevestiging om het Nederlandse standpunt, conform BNC-fiche,
te handhaven. Ik heb uw Kamer recent geinformeerd over mijn standpunt over gevoelige
gebieden (Kamerstuk 27 858, nr. 600).

Stijging van de regeldruk

Volgens de onderzoekers veroorzaakt het Commissievoorstel voor land- en tuin bouwbedrijven
meer regeldruk door de verplichting om digitaal gegevens te registeren over het gebruik
van gewasbeschermingsmiddelen (in lijn met de verplichting op basis van artikel 67
van Verordening (EG) 1107/2009) en over de toepassing van geïntegreerde gewasbescherming
(hierna: digitaal register). In lijn met het BNC-fiche heeft Nederland steun uitgesproken
voor een digitaal register en wordt nationaal al gewerkt aan een digitale gewasbeschermingsmonitor
(Kamerstuk 27 858, nr. 611). Om regeldrukstijging te beperken, zet ik er tijdens de EU-besprekingen op in de
doelgroep voor de verplichting primair te beperken tot gangbare en biologische agrarische
ondernemers, dus niet voor gebruikers buiten de landbouw en ook dat de registratielast
verder teruggebracht wordt.

Ook kunnen land- en tuinbouwbedrijven volgens de onderzoekers hogere nalevingskosten
krijgen door de verplichte onafhankelijke adviseur. Conform BNC-fiche heeft Nederland
steun uitgesproken voor het principe van een verplicht onafhankelijk advies, maar
bepleit dat professionele gebruikers zo’n advies periodiek inwinnen. Bovendien vind
ik het belangrijk dat de verplichting afgebakend wordt tot agarische ondernemers,
dus niet voor gebruikers buiten de landbouw (Kamerstuk 27 858, nr. 609). Deze inzet leidt tot lagere nalevingskosten. Ik zal u dit najaar informeren over
de verdere uitwerking van mijn voornemen om onafhankelijke advisering nationaal al
in te voeren, waarbij ik ook zal ingaan op de gevolgen voor de regeldruk.

Beperkte gevolgen voor gebruikers buiten de landbouw.

Voor professionele gebruikers van gewasbeschermingsmiddelen buiten de land- en tuinbouw
lijkt de impact van het voorgestelde gebruiksverbod in gevoelige gebieden en bij oppervlaktewater
volgens de onderzoekers beperkt. Ik deel deze conclusie. In Nederland geldt namelijk
al een verbod op het professioneel gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten de
landbouw, hoewel met enkele uitzonderingen voor situaties waarin het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
nog onvermijdelijk is.

Extra kosten voor overheden

Volgens de onderzoekers worden de voornaamste kosten voor de Nederlandse overheid
verwacht door de verplichting om gewasspecifieke regels op te stellen. Daarnaast kunnen
er hoge kosten zijn voor het opzetten van een ICT-systeem voor de registratie van
het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.

Ik herken deze kosten. Over gewasspecifieke regels wordt in de raadswerkgroep nog
verder gesproken (zie hierna). Zoals ik u hiervoor heb gemeld laat ik een digitale
gewasbeschermingsmonitor inrichten (inclusief registratie van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen),
waarmee Nederland aansluit bij de voorgestelde verplichting. Tijdens de EU-bespreking
heeft Nederland, conform BNC-fiche, steun uitgesproken voor dit digitale register.
Voor de aangegeven investeringskosten, heb ik budget gereserveerd.

Hogere voedselprijzen

De onderzoekers verwachten dat burgers te maken krijgen met hogere kosten voor de
aanschaf van voedsel, waardoor een daling optreedt in het besteedbaar inkomen van
0,1 tot 0,2%. Deze berekende bedragen betreffen mogelijk een overschatting. Zoals
ik u heb geinformeerd zet ik er op in dat burgers duurzame keuzes maken in de supermarkt
en zij vaker kiezen voor bijvoorbeeld biologisch. Mijn inschatting is dat de prijzen
van gangbare landbouw en meer duurzamere landbouw (zoals biologisch) op termijn naar
elkaar toe bewegen en het prijsverschil kleiner zal worden (Kamerstuk 30 252, nr. 78).

Vervolg

Samenvattend zie ik naar aanleiding van de impactanalyse geen aanleiding om de inzet
van Nederland conform BNC-fiche aan te passen. Wél wil ik daarin de volgende nuancering
aanbrengen:

• Steun voor een digitaal register, maar inzetten op een beperktere doelgroep (alleen
agrarische ondernemers), een minder zware registratieverplichting en een realistische
overgangstermijn van drie jaar na de datum van inwerkingtreding van het voorstel voor
het bouwen van ICT-infrastructuur en ICT-koppelingen. Deze overgangstermijn is nodig,
omdat in de huidige Richtlijn 2009/128/EG geen elektronische registers vereist zijn;

• Steun voor onafhankelijk advies, maar periodiek en alleen voor agrarische ondernemers
zoals ik u al heb gemeld in mijn brief over het loskoppelen van verkoop en advies
(Kamerstuk 27 858, nr. 609).

Terugkoppeling Raadswerkgroep over het Commissievoorstel van 26 april, 12 mei en 6 juni
2023

Op 26 april, 12 mei en 6 juni jl. hebben besprekingen plaatsgevonden in de raadswerkgroep
over het Commissievoorstel. Hierbij is op 12 mei jl. een compromistekst van het voorzitterschap
besproken over de artikelen 20–28. Die gaat onder meer over eisen aan de verkoop van
gewasbeschermingsmiddelen, opleiding van professionele gebruikers en onafhankelijk
advies. Daarnaast is op 26 april en 6 juni jl. een compromistekst besproken over Hoofdstuk
IV. Die gaat over geintegreerde gewasbescherming, bindende teeltvoorschriften en een
digitaal register.

Inmmiddels heeft het voorzitterschap een eindverslag van de besprekingen van het voorstel
gerapporteerd aan de Landbouw- en Visserij Raad van 26 en 27 juni 2023 en daarbij
haar compromisteksten aangeboden. Hierover zijn lidstaten het nog niet eens. Naar
aanleiding van het informatieverzoek van de Kamer informeer ik u over de uitkomsten
van deze besprekingen en het vervolg hiervan.

Raadswerkgroep d.d. 12 mei 2023

Hieronder licht ik de belangrijkste aanpassingen toe in de compromistekst over artikelen
20–28 en de Nederlandse positie daarover:

• De voorschriften voor toepassing van gewasbeschermingsmiddelen met een luchtvaartuig
zijn op enkele punten versoepeld in vergelijking met de huidige Richtlijn 2009/128/EG.
Zo is geschrapt dat luchtvaartuigen uitgerust moeten zijn met de best beschikbare
technologie om spuitdrift te verminderen. Nederland vindt dit uit principe niet juist,
al is deze techniek in Nederland al lang niet meer toegestaan en toegepast.

• De aanpassingen in de voorschriften ten aanzien van verkoop van gewasbeschermingsmiddelen
en opslag, verwijdering en hantering zijn vooral van verduidelijkende aard. Nederland
heeft deze verplichtingen al volledig geïmplementeerd. Wél heeft Nederland, samen
met enkele andere lidstaten, zich verzet tegen het schrappen van de verplichting voor
distributeurs om de koper te informeren over minder risicovolle bestrijdingstechnieken
voordat hij/zij een middel met een groter risico voor de menselijke gezondheid en
het milieu koopt. Nederland is juist voorstander van deze informatieplicht (Kamerstuk
27 858, nr. 609). Voor de verkoop aan particulieren werd door meerdere lidstaten voorgesteld om de
voorschriften verder te harmoniseren. In onder meer België en Denemarken worden hiervoor
alleen kant en klare verpakkingen toegestaan en is in Duitsland zelfbediening voor
particulieren verboden. De voorzitter riep op hier schriftelijk op te reageren.

• In het artikel over opleidingen en certificering is de geldigheidsduur van het verplichte
opleidingscertificaat voor professionele gebruikers, distributeurs en adviseurs teruggebracht
naar 5 jaar. Dit komt overeen met de huidige situatie in Nederland. Daarnaast is aangepast
dat gebruikers, adviseurs of distributeurs dit certificaat alleen kunnen verlengen
door (telkens na vijf jaar) opnieuw examen of een test te doen. Nederland heeft, samen
met enkele andere lidstaten aangegeven dat dit een lastenverzwaring is. Nationaal
geldt namelijk voor verlenging de eis dat gebruikers, adviseurs of distributeurs binnen
5 jaar meerdere bijscholingcurssen volgen die zij «met goed gevolg» afsluiten. In
de regel vindt dan geen examen of test plaats.

• In de voorschriften voor onafhankelijk advies is onder meer aangepast dat professionele
gebruikers dit advies binnen iedere drie jaar inwinnen. Ook zijn de aspecten waarop
dit advies moet zijn gericht in detail teruggebracht, maar blijft overeind dat het
advies raakt aan het goed toepassen van de beginselen van geïntegreerde gewasbescherming.
Verder mag onafhankelijk advies ook de vorm van een groepsbijeenkomst of veldbezoek
hebben. Enkele lidstaten herhaalden dat zij geen voorstander zijn van een verplicht,
onafhankelijk advies. Nederland heeft ingebracht juist waarde te hechten aan deze
verplichting. Nederland is wél van mening, zoals eerder aangegeven, dat deze verplichting
primair zou moeten gelden voor agrarische ondernemers. Ook dat onafhankelijk advies
het beste één op één of in groepsverband met vergelijkbare telers wordt gegeven en
zich richt op strategisch advies over bijvoorbeeld een meerjarenaanpak voor de teelt
en bescherming van gewassen.

Raadswerkgroep d.d. 26 april en 6 juni 2023

Hieronder licht ik de belangrijkste aanpassingen toe in de compromistekst over Hoofdstuk
IV en de Nederlandse positie daarover:

• Er wordt meer flexibiliteit geboden voor professionele gebruikers in de toepassing
van de acht stappen van geïntegreerde gewasbescherming. Uitgangspunt hierbij is dat
gebruikers eerst de stappen overwegen die het gebruik van chemische gewasbeschermingsmiddelen
beperken en deze stappen toepassen als deze beschikbaar zijn. Een meerderheid van
lidstaten, waaronder Nederland, steunt deze aanpassing. Nederland hecht er namelijk
aan dat er, uiteraard na preventieve maatregelen als eerste stap en goede monitoring,
ruimte is om gemotiveerd af te wijken van de daarop volgende stappen indien het strikt
toepassen van de volgorde ertoe leidt dat gebruik en risico’s van gewasbeschermingsmiddelen
juist toenemen of dat de inzet van chemische gewasbeschermingsmiddelen dan te laat
komt om plagen, ziekten en onkruiden nog effectief te bestrijden en met een grote
kwantitatieve of kwalitatieve opbrengstderving gepaard gaat (Kamerstuk 27 858, nr. 600). Bij de Nederlandse inbreng worden ook de motie van het lid Bisschop (Kamerstuk
22 112, nr. 3504) en motie van het lid Akerboom (Kamerstuk 21 501-32, nr, 1545) betrokken over het (verplicht) toepassen van de beginselen van geintegreerde gewasbescherming.

• Ook wordt een verplichting geïntroduceerd voor lidstaten om vrijblijvende richtlijnen
op te stellen voor de toepassing van geïntegreerde gewasbescherming. Hierbij is er
keuzevrijheid voor lidstaten om richtlijnen op te stellen voor individuele gewassen
of voor gewasgroepen. Ook kunnen lidstaten kiezen om deze verplichting in te vullen
door bindende regels op te stellen. Lidstaten moeten die richtlijnen of regels vervolgens
opstellen voor gewassen die qua areaal samen 75% (was 90%) van het landbouwareaal
beslaan. Een meerderheid van lidstaten steunt deze keuzemogelijkheden, ook Nederland.
Zoals aangegeven in het BNC-fiche over het voorstel (Kamerstuk 22 112, nr. 3472) en conform motie van het lid Bisschop (Kamerstuk 22 112, nr. 3504) pleit Nederland voor zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid van de agrariër
in het (verplicht) toepassen van de beginselen van geintegreerde gewasbescherming.

• De verplichting om gegevens te registreren in een digitaal register wordt enigszins
ingeperkt. Hierin hoeft niet meer het advies van de onafhankelijke adviseur geregistreerd
te worden. Verder is verduidelijkt dat gegevens voor tien jaar bewaard moeten worden.
Enkele lidstaten gaven zorgen aan over administratieve lasten voor agrariers en/of
stelden voor bepaalde doelgroepen te ontzien. Ook werd door enkele lidstaten benadrukt
dat de Commissie, die via uitvoeringshandelingen een uniform model kan vaststellen
voor gegevensinvoer in het digitale register, rekening moet houden met digitale registers
die al bestaan of ontwikkeld worden in lidstaten. Ik ben het hiermee eens.

Planning vervolg

Inkomend voorzitter Spanje maakte duidelijk dat zij de besprekingen voortzetten in
de tweede helft van 2023. In totaal worden vijf inhoudelijke raadswerkgroep-besprekingen
gepland. Deze vinden plaats op 20 juli, 14 september, 16 oktober, 16 november en 28 november
a.s. Er is nog geen duidelijkheid over de inhoudelijke onderwerpen die behandeld worden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema