Brief regering : Kabinetsstandpunt diepzeemijnbouw

Nr. 231
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2023

Zoals ik u heb toegezegd op 9 mei 2023 informeer ik, mede namens de Ministers voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, van Economische Zaken en Klimaat,
van Infrastructuur en Waterstaat, voor Natuur en Stikstof en de Staatssecretaris Mijnbouw,
uw Kamer in deze brief nader over het Nederlandse standpunt ten aanzien van diepzeemijnbouw.1

Deze brief gaat over diepzeemijnbouw in zeegebieden buiten nationale rechtsmacht,
dat wil zeggen het winnen van delfstoffen van de internationale zeebodem. De standpuntbepaling
over diepzeemijnbouw raakt aan uiteenlopende beleidsterreinen en belangen, in het
bijzonder de bescherming van biodiversiteit en de oceanen, de leveringszekerheid van
kritieke grondstoffen en het daarbij verminderen van (risicovolle) strategische afhankelijkheden,
en het bestendigen van het juridisch en institutioneel kader voor internationaal oceaanbeheer.
Dit zijn gedeelde beleidsverantwoordelijkheden van de Ministeries van Buitenlandse
Zaken, Infrastructuur en Waterstaat, Economische Zaken en Klimaat, en Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit.

Op 29 juni jl. heeft het kabinet het VVD-CDA Actieplan Verantwoorde Diepzeemijnbouw
ontvangen. Het kabinet ziet dit Actieplan als op hoofdlijnen in overeenstemming met
de hieronder beschreven houding van het kabinet ten aanzien van diepzeemijnbouw. Het
Actieplan bevat aanvullende punten, zoals het initiëren van een landencoalitie. Over
deze punten gaat het kabinet graag, op basis van dit kabinetsstandpunt, met uw Kamer
in gesprek.

Kabinetsstandpunt

Nederland past strikt het voorzorgsbeginsel toe. Dit betekent voor het kabinet dat
exploitatie van de delfstoffen van de internationale zeebodem op dit moment niet aan
de orde is. Er is nog onvoldoende kennis over de milieueffecten en nog geen overeenstemming
over een sterke internationale regeling. Deze regeling moet strikte milieuvoorwaarden
bevatten en voorzien in effectief toezicht op naleving daarvan. Voor het kabinet staat
voorop dat diepzeemijnbouw alleen zou mogen plaatsvinden indien aantoonbaar strikt
binnen de draagkracht van het mariene ecosysteem. Eventuele exploitatie kan pas van
start gaan wanneer aan al deze voorwaarden is voldaan.

Tegelijkertijd ziet het kabinet het belang van een voldoende groot aanbod van kritieke
grondstoffen met het oog op de huidige geopolitieke verhoudingen rondom deze grondstoffen.
Het kabinet zet in op Open Strategische Autonomie en het tegengaan van Strategische
Afhankelijkheden, en zet in de Nationale Grondstoffenstrategie haar aanpak ter versterking
van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen uiteen.2 Het kabinet zal in dit licht de mogelijkheden en beperkingen van diepzeemijnbouw
voor Nederland verder in kaart brengen. Hieronder wordt de benadering van het kabinet
nader uiteengezet.

Inzet op strikte internationale regels

Diepzeemijnbouw is mondiaal gereguleerd in het VN-Zeerechtverdrag, het alomvattend
multilateraal regime voor het gebruik en beheer van de oceanen, waaronder de internationale
zeebodem. De Internationale Zeebodemautoriteit (Autoriteit), bestaande uit de verdragspartijen,
is in dit verdrag aangewezen als beheerder van de internationale zeebodem.3 De Autoriteit is op basis van het verdrag verplicht een regeling voor de mogelijke
exploitatie van de delfstoffen van de internationale zeebodem uit te werken en vast
te stellen (exploitatieregeling). De regeling moet de voorwaarden bevatten waaronder
exploitatie wel of niet kan worden toegestaan. Daarmee vormt het de grondslag voor
besluitvorming om toekomstige aanvragen voor exploitatieactiviteiten te kunnen goedkeuren
of afwijzen. Nederland speelt als lid van de Raad een actieve rol in de Autoriteit,
bouwend op de langjarige betrokkenheid van Nederland in dit forum en de kennis en
kunde van Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen rondom dit thema.

Het kabinet is bekend met de zorg dat vanaf juli 2023 mogelijk exploitatie van start
zou kunnen gaan als gevolg van de activering van de zogenaamde tweejaarsbepaling uit het VN-Zeerechtverdrag door Nauru. Op grond van de tweejaarsbepaling hebben verdragspartijen bij het VN-Zeerechtverdrag (en hun staatsondernemingen of
door hen gesteunde private ondernemingen) namelijk de mogelijkheid om vanaf die datum
aanvragen voor exploitatievergunningen in te dienen, ook als er nog geen volledige
regeling is vastgesteld. De Autoriteit dient dan te besluiten over eventuele aanvragen.

Het kabinet betwijfelt of het werk aan de exploitatieregeling in juli 2023 volledig
zal worden afgerond. Wat het kabinet betreft kunnen aanvragen voor exploitatie niet
worden beoordeeld zolang er geen volledige exploitatieregeling tot stand is gekomen.
Nederland en een meerderheid van de verdragspartijen hebben dit in de vergaderingen
van de Autoriteit uitgedragen. Mocht er toch een aanvraag worden ingediend voordat
de regeling is vastgesteld, is het kabinet van mening dat een dergelijke aanvraag
moet worden afgekeurd. Het kabinet schat in dat dit standpunt binnen de Autoriteit
breed wordt gedeeld.

Mariene milieu en ecosysteem, biodiversiteit en milieuvoorwaarden

Oceanen met hun rijke biodiversiteit spelen een cruciale rol in het leefbaar houden
van de aarde door het produceren van zuurstof en het opnemen van grote hoeveelheden
warmte en CO2 uitstoot. Zoals weergegeven in de Oceanennotitie (2017) en tegen de achtergrond van
de bredere inzet van het kabinet op biodiversiteit heeft het kabinet actief bijgedragen
aan de onderhandelingen tijdens de vergadering van verdragspartijen van het Verdrag
inzake Biologische Diversiteit (CBD) en de onderhandelingen in het kader van het nieuwe
verdrag inzake het behoud en duurzaam gebruik van mariene biodiversiteit in gebieden
buiten de nationale rechtsmacht (BBNJ). In lijn met deze inzet is het kabinet van
mening dat exploitatie van de delfstoffen van de internationale zeebodem aantoonbaar
geen significante schade aan het mariene milieu, ecosysteem en biodiversiteit zou
mogen aanrichten. Ook zou eventuele exploitatie de klimaat- en ecosysteemfuncties
van de oceanen niet mogen verstoren.4

Het kabinet zal daarom blijven inzetten op duidelijke en strikte milieuvoorwaarden
in de exploitatieregeling. Het kabinet is van mening dat de regels moeten voorzien
in passende drempelwaarden voor de meest relevante milieueffecten waarbij specifieke
regionale en lokale omstandigheden in acht worden genomen. Hiertoe moeten in ieder
geval de volgende milieuvoorwaarden worden opgenomen: (a) duidelijke milieukwaliteitsdoelstellingen,
evenals indicatoren en drempels zoals onder andere het ecologisch evenwicht van het
mariene ecosysteem, biodiversiteitsstatus en licht- en geluidsemissies; (b) een strikte
hantering van het voorzorgsbeginsel; (c) milieubeheersplannen en milieueffectrapportages;
(d) monitoring-, analyse- en rapportageverplichtingen; (e) adequaat toezicht op naleving
van de voorschriften; (f) mitigerende maatregelen van schadelijke effecten op het
mariene milieu en waar mogelijk herstel en compensatie; en (g) aansprakelijkheid voor
schade aan het mariene milieu en ecosysteem. Deze voorwaarden vereisen voldoende wetenschappelijke
kennis over de huidige staat van het diepzeemilieu en over de gevolgen en risico’s
van diepzeemijnbouwactiviteiten voor het mariene milieu en ecosysteem. De verankering
van deze voorwaarden in de regeling moet het mogelijk maken voor de Autoriteit om
beperkingen te stellen ten aanzien van locatie, soort en schaal van diepzeemijnbouw.
Het kabinet zal enkel instemmen met eventuele exploitatieactiviteiten indien er een
internationale regeling is aangenomen waarin die voorwaarden zijn verankerd en indien
een toekomstige aanvraag voor exploitatie aan die voorwaarden voldoet. In deze context
acht het kabinet het belangrijk dat de Autoriteit voldoende institutionele capaciteit
heeft om haar functies op dit gebied effectief uit te voeren.

Voorzorgsbeginsel en wetenschappelijke kennis

Het kabinet is van mening dat de wetenschappelijke kennis met betrekking tot de effecten
van diepzeemijnbouwactiviteit op dit moment niet toereikend is om de stap van exploratie
naar exploitatie te maken. Om die reden is een strikte toepassing van het voorzorgsbeginsel
vereist. Het kabinet onderschrijft in dit verband de 2020 EU-Raadsconclusies inzake
biodiversiteit en de 2022 EU-Raadsconclusies inzake oceaanbeheer. Dit houdt in dat
(a) de gevolgen van eventuele exploitatie van de delfstoffen van de internationale
zeebodem voor het mariene milieu, biodiversiteit en andere menselijke activiteiten
voldoende moeten zijn onderzocht, (b) de risico’s van exploitatie worden begrepen,
en (c) kan worden aangetoond dat technologieën en werkwijzen voor de winning van deze
grondstoffen geen ernstige milieuschade veroorzaken. Om bij te dragen aan de ontwikkeling
van de benodigde kennisbasis ondersteunt het kabinet een meerjarig wetenschappelijk
onderzoek van het Europese onderzoeksplatform JPI Oceans naar de impact van diepzeemijnbouwactiviteiten,
waarin het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee een belangrijke
rol speelt. Ook België en Polen dragen bij aan het onderzoek en de verwachting is
dat meer lidstaten zullen aansluiten.

Oproep tot verbod, moratorium of voorzorgspauze

In het mondiaal krachtenveld bestaat erkenning van de risico’s voor het mariene milieu,
ecosysteem en biodiversiteit en het ontbreken van voldoende kennis hierover. Sommige
landen vinden het om die reden nodig om een pas op de plaats te maken. Zij bepleiten
een verbod op, dan wel tijdelijk af te zien van, exploitatieactiviteiten in de diepzee
(«moratorium» of «voorzorgspauze»). Het kabinet deelt de zorgen rondom de effecten
van toekomstige exploitatieactiviteiten op het mariene milieu en ecosysteem. Het kabinet
constateert echter dat de verschillende termen (moratorium en voorzorgspauze) in de
internationale discussies verschillend worden uitgelegd. Het gebruik ervan draagt
hierdoor niet bij aan een brede en open uitwisseling van standpunten. Om die reden
hanteert het kabinet in haar deelname aan de internationale overleggen niet het label
moratorium of voorzorgspauze.5

Tegelijkertijd is er positionering van (soms diezelfde) landen op basis van andere
belangen, zoals toegang tot grondstoffen op de internationale zeebodem en de bescherming
van nationale grondstoffenposities. Zo zijn veel landen reeds betrokken bij exploratiecontracten
van velden in de diepzee, hetzij rechtstreeks via eigen exploratiecontracten, hetzij
via bedrijven die door landen worden gesponsord. Exploratiecontracten (waarbij wel
proefwinning maar geen commerciële winning van delfstoffen van de internationale zeebodem
is toegestaan) kunnen in de toekomst worden omgezet naar exploitatiecontracten. Ook
België, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben contracten bij de Autoriteit
voor exploratieactiviteiten in de diepzee. De Nederlandse overheid is op dit moment
niet betrokken bij exploratie; hiervoor is eerst nationale (implementatie)wetgeving
vereist. Wel zijn Nederlandse bedrijven betrokken bij exploratiecontracten gesponsord
door andere landen. Het kabinet zal zich beraden op de wenselijkheid van het hebben
van een eigen exploratiecontract in navolging van de ons omringende landen en zal
hier in zijn volgende brief over de Nationale Grondstoffenstrategie dit najaar bij
uw Kamer op terugkomen.

Daarnaast zijn er landen die zich hard maken voor een voor hen eerlijke verdeling
van opbrengsten op grond van het gemeenschappelijk erfdeel van de mensheid. Op basis
van het VN-Zeerechtverdrag is een mechanisme voorzien voor de verdeling van opbrengsten
en compensatie van gederfde inkomsten, dat de Autoriteit moet uitwerken en vaststellen
als onderdeel van de exploitatieregeling.

Grondstoffenleveringszekerheid

Op de internationale zeebodem liggen verschillende delfstoffen met toepassingen voor
de energie- en digitale transities, vitale infrastructuur en de defensie-industrie,
primair koper, kobalt, nikkel, mangaan en zeldzame aardmetalen. Voor Nederland en
Europa zijn dat kritieke grondstoffen, waar voor de leveringszekerheid ervan ook geopolitieke
belangen meespelen. Onder andere het IEA en Metabolic e.a. schatten in dat als gevolg
van de energietransitie de vraag naar kritieke grondstoffen zeer sterk zal stijgen
en daarmee zal leiden tot een aanbodtekort.6,7 Diepzeemineralen en -metalen zouden dat aanbodtekort mogelijk kunnen opvangen, hoewel
onder wetenschappers geen consensus bestaat over de «noodzaak» hiertoe. Dat hangt
samen met onzekerheid van de schattingen over het aanbodtekort en de vraagontwikkeling
in het algemeen en voor Nederland in het bijzonder, alsmede de ontwikkeling van raffinagecapaciteit
en mijnbouw op land. Als gevolg van snelle technologische ontwikkelingen en inzet
op vermindering van grondstoffengebruik, substitutie, levensduurverlenging en hoogwaardige
verwerking zullen op langere termijn mogelijk minder grondstoffen nodig zijn waardoor
de grondstoffenbehoefte afneemt. Tegelijkertijd zal voor de kortere termijn meer primaire
winning van kritieke grondstoffen nodig zijn en spelen strategische afhankelijkheden
een rol.8

Nederland beschikt zelf niet over kritieke grondstoffen in zijn land- en zeegebieden,
maar wel over sterke maritieme bedrijven die ook investeren in de ontwikkeling van
technologieën en werkwijzen om diepzeemijnbouw mogelijk te maken op een manier die
de milieu-impact zo veel mogelijk beperkt: de Nederlandse maritieme sector is internationaal
koploper in duurzame technologische innovaties en operaties.9 Het kabinet werkt momenteel aan een nieuwe sectoragenda voor de maritieme maakindustrie, met daarin ook de innovatieambities voor het maritieme industriebeleid.10 Ook zijn Nederlandse kennisinstellingen als het Koninklijk Nederlands Instituut voor
Onderzoek der Zee (NIOZ) en de Technische Universiteit Delft nauw betrokken bij wetenschappelijk
onderzoek naar de effecten van diepzeemijnbouw. Gelet op het belang van leveringszekerheid
van kritieke grondstoffen onderzoekt het kabinet de mogelijkheden en beperkingen van
diepzeemijnbouw voor Nederland. De Geologische Dienst van TNO voert hiertoe in opdracht
van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een verkennend onderzoek uit naar
de voorraden kritieke grondstoffen op de internationale zeebodem ten opzichte van
die aan land in Europa. Daarnaast zal de Staatssecretaris van Mijnbouw nader onderzoek
doen naar de aanwezigheid van kritieke grondstoffen in de Nederlandse ondergrond.11 In het verlengde hiervan vindt in opdracht van de Minister van Economische Zaken
en Klimaat een verkenning plaats naar de voor Nederland belangrijkste kritieke grondstoffen
en naar de mogelijkheden van raffinage van kritieke grondstoffen in Nederland en Europa.12 De resultaten van deze onderzoeken worden eind 2023 verwacht. Deze onderzoeken maken
deel uit van de activiteiten die bij moeten dragen aan de realisatie van de Nationale
Grondstoffenstrategie (NGS).13 In de NGS is uitgewerkt hoe het kabinet inzet op vijf complementaire handelingsperspectieven
ter vergroting van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen. Dit in aansluiting
op het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE)14 dat ziet op de inzet van het kabinet op grondstoffenefficiëntie en een omslag naar
een circulaire economie in 2050. Om uiteindelijk een uitspraak te kunnen doen over
de totale bijdrage van diepzeemijnbouw aan de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen
voor Nederland zal het kabinet ook de voortgang op de handelingsperspectieven in de
NGS en het NPCE meenemen.

Voorts staat in het BNC-Fiche over de Europese «Critical Raw Materials Act» het Nederlandse
standpunt over het bestendigen van de leveringszekerheid van kritieke grondstoffen
op Europees niveau weergegeven.15 Ten aanzien van open strategische autonomie en het mitigeren van strategische afhankelijkheden,
o.a. in grondstoffenketens, is uw Kamer per brief geïnformeerd.16

Concluderend staat voor het kabinet voorop dat diepzeemijnbouw alleen kan plaatsvinden
indien wetenschappelijk aantoonbaar binnen de draagkracht van het mariene ecosysteem,
verankerd in sterke internationale regels met effectief toezicht.

Het kabinet zal uw Kamer blijven informeren over belangrijke ontwikkelingen op het
gebied van diepzeemijnbouw.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra