Brief regering : Verslag jaarvergadering ESM 15 juni 2023 en de financiële rekeningen van het EFSF over 2022

Nr. 1958
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2023

Op 15 juni jl. heeft de jaarvergadering van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)
plaatsgevonden. Tijdens de vergadering heeft de Raad van gouverneurs het jaarverslag
van de instelling over het jaar 2022, inclusief de financiële rekeningen over 2022,
goedgekeurd.1 Daarnaast stond een update van de ratificatie van het herziene ESM-verdrag, het aankomende
review van het ingelegd kapitaal, uitleenvolume en de financiële steuninstrumenten
en het ESM-gebouw op de agenda. Zoals gebruikelijk stel ik u middels een Kamerbrief
op de hoogte van de jaarvergadering van het ESM, het jaarverslag van het ESM en het
jaarverslag van het onafhankelijke auditcomité van het ESM, welke onlangs gepubliceerd
zijn op de website van het ESM. Daarnaast zal ik in deze brief ingaan op de financiële
rekeningen van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) over 2022.

Jaarverslag 2022 ESM

Het jaarverslag van het ESM bevat een beschrijving van de activiteiten van de instelling
in 2022 en de jaarrekening van het betreffende jaar. Zoals in voorgaande jaren is
een analyse opgenomen over de economische situatie in het eurogebied, met speciale
aandacht voor de landen die financiële steun ontvingen (Ierland, Griekenland, Spanje,
Cyprus en Portugal).

De uitstaande leningen van het ESM aan eurolanden waren eind 2022 86,2 miljard euro.
Dit bedrag is ten opzichte van 2021 gedaald met 3,66 miljard euro. Deze daling komt
door een geplande aflossing van Spanje ter waarde van 3,64 miljard en een vervroegde
aflossing van Griekenland ter waarde van 14,3 miljoen. Momenteel staan er nog 5 leningen
uit aan Spanje ter waarde van 20,1 miljard, 9 leningen aan Cyprus ter waarde van 6,3 miljard
en 11 leningen aan Griekenland ter waarde van 59,8 miljard.

Het ESM heeft in 2022 een negatief financieel resultaat behaald van 60,2 miljoen euro,
na een positief resultaat van 311 miljoen euro in 2021. Het ESM heeft jaarlijks netto
inkomsten door de marge die de landen op hun leningen aan het ESM betalen bovenop
de financieringskost van het ESM. Het negatieve resultaat komt voornamelijk voort
uit twee ontwikkelingen. Ten eerste werd er 1,31 miljard euro verlies geboekt op de
financiële operaties van het ESM, na een positief resultaat op financiële operaties
van 149 miljoen in 2021. Dit verlies werd veroorzaakt door de verkoop van beleggingseffecten
(vooral staatsobligaties) wiens waarde was gedaald door de stijgende rente. Dit verlies
is deels opgevangen door een positief resultaat van 876,4 miljoen euro op de derivaten
waarmee het ESM haar renterisico afdekt.

Ten tweede is de van lidstaten ontvangen compensatie voor de negatieve depositorente,
die het ESM aan centrale banken betaalde voor het stallen van deposito’s bij hen,
afgenomen van 216,2 miljoen euro in 2021 naar 15,2 miljoen euro in 2022. In het boekjaar
van 2021 ontvang het ESM compensatie van Duitsland, Frankrijk, Italië en Nederland.
Echter, in 2022 compenseerde alleen Nederland het ESM voor de negatieve depositorente
over 2021. In de individuele afspraken die lidstaten met het ESM hebben gemaakt was
als voorwaarde opgenomen dat zij het ESM zouden compenseren zolang hun centrale bank
de ontvangen rente als winst aan het Ministerie van Financiën uitkeerde. Duitsland
heeft in 2022 ervoor gekozen de compensatie stop te zetten aangezien de Bundesbank
in 2021 geen winst uitkeerde aan het Ministerie van Financiën. Frankrijk en Italië
hebben ook geen compensatie geboden. In Nederland ontving het Ministerie van Financiën
in 2022 wel een winstuitkering van de centrale bank, ter hoogte van de depositorente
die het ESM in 2021 aan De Nederlandsche Bank (DNB) betaalde. Omdat de andere landen
zijn gestopt met de compensatie zal Nederland het ESM in 2023 niet meer compenseren
over de betaalde aan DNB rente in 2022; DNB heeft de door het ESM betaalde rente daarom
ook niet naar het Ministerie van Financiën overgemaakt. Hierover is uw Kamer middels
een brief geïnformeerd.2 Omdat de depositorente van de Europese Centrale Bank (ECB) sinds juli 2023 niet meer
negatief is heeft het ESM de compensatie ook niet meer nodig.

Het geboekte verlies in 2022 is tijdens de jaarvergadering door de Raad van gouverneurs
gealloceerd aan het reservefonds, in lijn met artikel 24(2) van het ESM-verdrag. De
omvang van het reservefonds neemt hiermee af van 3,23 miljard naar 3,18 miljard euro.
Het reservefonds is sinds de oprichting van het ESM opgebouwd met de jaarlijkse winst
die die instelling tot vorig jaar maakte.

De stijgende rente vond niet alleen zijn weerslag in de hierboven genoemde verliezen
bij de verkoop van beleggingseffecten, maar ook in de waarde van bezittingen die nog
op de balans staan van het ESM. Deze bezittingen bestaan vooral uit risicovrije (staats)obligaties
waarin het door de lidstaten ingelegde eigen vermogen is belegd. De reserve voor de
reële waarde van de beleggingen had eind 2022 een negatieve waarde van 3,20 miljard
euro, ten opzichte van 44,7 miljoen euro eind 2021. Deze negatieve waarde zou tot
verder financiële verliezen kunnen leiden indien de beleggingen worden verkocht, waar
in principe geen noodzaak toe bestaat bij het ESM. Alhoewel de hogere rentes momenteel
voor een gerealiseerd en ongerealiseerd verlies zorgen op de huidige bezittingen,
zorgt de hogere renteomgeving er ook voor dat het ESM komende jaren naar verwachting
ook een hoger rendement zal genereren op beleggingen. Bij aflossing van de huidige
obligaties met een lage rentevergoeding worden de opbrengsten gebruikt voor de aankoop
van obligaties met hogere rentes.

Jaarverslag 2022 ESM-auditcomité

Het auditcomité van het ESM formuleert jaarlijks voor de Raad van gouverneurs een
verslag over zijn werkzaamheden.3 Het comité voert audits uit en bestaat uit vijf onafhankelijke leden, die door de
Raad van gouverneurs zijn benoemd vanwege hun competentie in financiële zaken en audits.

Het auditcomité is betrokken geweest bij de reguliere controle van de financiële rekeningen,
het toetsen van het werk van de externe accountant en het werk van de interne auditdienst
van het ESM. Voor deze werkzaamheden heeft het auditcomité reguliere ontmoetingen
gehad met de betrokken instanties en personen. Verder heeft het auditcomité ontmoetingen
gehad met de directeur van het ESM, andere leden van het management team en senior
medewerkers om relevante onderwerpen en ontwikkelingen te bespreken, specifiek over
risico’s die inherent zijn aan de werkterreinen van het ESM. Ook heeft het auditcomité
verschillende schriftelijke updates ontvangen, over o.a. de derivatenportefeuille
van het ESM. Daarnaast voert het auditcomité een audit uit naar de aanbestedingsprocedures
en contracten met derden partijen van het ESM. De belangrijkste doelstellingen voor
die audit zijn: het wettelijke raamwerk in contracten te beoordelen; aanbestedingsprocedures
te evalueren en relevante veranderingen ten opzichte van de laatste benchmarking te
identificeren en aanbevelingen maken voor eventuele verbeteringen. De audit is in
maart 2023 gestart en zal in de tweede helft van 2023 worden afgerond.

In reactie op het jaarverslag van het auditcomité verwelkomt het ESM het rapport van
het auditcomité.4 Daarbij beschrijft het ESM hoe de interne en externe auditfuncties het afgelopen
jaar hun controle hebben uitgeoefend en onderschrijft het ESM het belang ervan voor
de organisatie. Het jaarverslag van het auditcomité wordt conform Artikel 30(5) van
het ESM-verdrag en Artikel 24(6) van de organisatievoorschriften van het ESM aan de
nationale parlementen, de nationale rekenkamers, de Europese Rekenkamer en het Europees
Parlement gestuurd.

Financiële rekeningen EFSF

De Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) is een tijdelijk Europees noodfonds
en de voorloper van het ESM. Het EFSF kan niet meer gebruikt worden voor het verstrekken
van nieuwe stabiliteitssteun. Wel beheert het EFSF de nog uitstaande leningen van
de instelling aan Ierland, Portugal en Griekenland.

Het EFSF heeft in 2022 een negatief resultaat behaald van 25,8 miljoen euro, tegenover
een negatief resultaat van 20,9 miljoen euro in 2021. Het negatieve resultaat van
het EFSF is te verklaren door de lagere inkomsten op de leningen aan lidstaten. De
rente die de drie landen aan het EFSF betalen is gelijk aan de financieringskosten
voor de leningen die het EFSF op de kapitaalmark aangaat via de uitgifte van obligaties.
In tegenstelling tot het ESM heeft het EFSF dus geen netto inkomsten uit een rentemarge
op de uitstaande leningen. Bij het verstrekken van leningen betaalden lidstaten vooraf
een servicekostenvergoeding, die over zeven jaar verdeeld als inkomsten bij het EFSF
optelden. Het EFSF heeft in 2015 zijn laatste leningsdeel uitgekeerd en de zevenjarige
periode voor de vooraf betaalde servicekostenvergoeding eindigde in 2021.

Het verlies wordt gedekt met de ingehouden winst uit voorgaande jaren. Deze ingehouden
winst, opgebouwd met de inkomsten van het EFSF uit voorgaande jaren, die mede tot
stand kwam doordat de eerder ontvangen servicekostenvergoedingen hoger waren dan de
operationele kosten van het EFSF, stond eind 2021 op 743,5 miljoen euro. Door gebruik
te maken van de winst uit eerdere jaren worden de tot nu toe ontvangen servicekostenvergoedingen
in feite ook de komende jaren nog gebruikt om de operationele kosten van het EFSF
te dekken. De instelling heeft aangegeven dat het reservefonds voldoende ruimte biedt
voor het opvangen van het verlies totdat alle leningen zijn terugbetaald.

De nominale waarde van de uitstaande leningen van het EFSF aan Ierland, Portugal en
Griekenland bedroeg eind 2022 174,6 miljard euro. In dit bedrag is echter niet het
uitstel van rentebetalingen op een deel van de verstrekte EFSF-leningen aan Griekenland
opgenomen. Deze maatregel is het gevolg van een schuldmaatregel die in juni 2018 is
afgesproken, waarbij de rentebetalingen van Griekenland aan het EFSF tot en met 2032
voor een deel van de leningen worden uitgesteld. De uitgestelde rente (stand eind
2022 11,2 miljard euro) leidt ertoe dat de vordering van het EFSF op Griekenland t/m
2032 jaarlijks toeneemt. In 2022 was de toename 1,1 miljard euro. Over deze nieuwe
vordering die daardoor ontstaat wordt ook weer rente berekend. Na afloop van de periode
van rente-uitstel zal terugbetaling van de opgebouwde uitgestelde rente onderdeel
worden van het aflossingsschema voor de leningen van Griekenland bij het EFSF.

De opbouw van de vordering op Griekenland heeft geen effect op het garantieplafond
van Nederland aan het EFSF, omdat Nederland de maximale schulduitgifte m.b.t. het
EFSF garandeert; de EFSF-schuld die nodig is om de uitstaande leningen aan Ierland,
Portugal en Griekenland (inclusief uitgestelde rente) te financieren blijft daar onder.

Ratificatie ESM verdrag

De Raad van gouverneurs heeft ook gesproken over de stand van zaken omtrent de ratificatie
van het herziene ESM-verdrag. Inmiddels hebben alle lidstaten het verdrag geratificeerd
behalve Italië. Nederland heeft, samen met enkele andere lidstaten, het belang benadrukt
van een snelle ratificatie door Italië. Zolang het aangepaste verdrag niet door alle
lidstaten is geratificeerd zijn de wijzigingen waarin het verdrag voorziet, waaronder
de gemeenschappelijke achtervang voor het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds voor
banken (Single Resolution Fund, SRF), nog niet operationeel. Italië heeft aangegeven dat 30 juni een debat over
de ratificatie van het ESM verdrag in het Italiaanse parlement is gepland.

Update over uitgebreide evaluatie van het ingelegd kapitaal, uitleenvolume en de financiële
steuninstrumenten

De directeur van het ESM heeft een update gegeven over de voortgang van de evaluatie
van het eigen vermogen en het maximale uitleenvolume. Eens per vijf jaar vindt er
een evaluatie van het ingelegd kapitaal en het uitleenvolume plaats. Tijdens de jaarvergadering
in 2022 heeft de Raad van gouverneurs ingestemd om de evaluatie uit te breiden en
ook het huidige financiële steuninstrumentarium erbij te betrekken. Het ESM publiceert
de evaluatie in het eerste kwartaal van 2024.

Nieuw ESM-gebouw

Verder is de Raad van gouverneurs gevraagd steun uit te spreken over de weg voorwaarts
t.a.v. het nieuwe ESM-gebouw. In 2020 heeft de Raad van gouverneurs ingestemd met
een budget van maximaal 110 miljoen euro. Uw Kamer is hierover destijds geïnformeerd
via het verslag van de jaarvergadering 2020.5 De kosten van het gebouw vallen echter hoger uit dan in eerste instantie werd verwacht.
Deze hogere kosten worden voornamelijk gedreven door drie factoren. Ten eerste de
hoge inflatie. Met de vaststelling van het budget in 2020 werd uitgegaan van een prijsstijging
van 1,9% per jaar. In de praktijk valt de prijsstijging veel hoger uit en bedraagt
de prijsstijging in 2022 in Luxemburg 15%. Ten tweede vallen de overige kosten hoger
uit. Deze waren bij aanvang geschat op 23% van de totale kosten. Naarmate het project
vorderde werd duidelijk dat de kosten voor architecten, planners, vergunningen en
adviseurs hoger uitvallen dan aanvankelijk ingeschat. Tot slot zal de oplevering eind
2027 niet gehaald worden doordat meer tijd nodig was voor de ontwerpfase, onderhandelingen
over het ontwerp en discussies binnen het ESM. De totale vertraging bedraagt op dit
moment 20 maanden. In totaal bedragen de verwachte kostenoverschrijdingen tussen de
49 en 70 miljoen euro.

Het ESM heeft hierop verschillende kostenbesparende maatregelen voorgesteld. In de
voorgestelde weg voorwaarts worden alle geïdentificeerde besparende maatregelen benut.
Zo reduceert het ESM het aantal kantoorplekken voor medewerkers tot 0,75 en anticipeert
zo op de beweging dat meer mensen vanuit huis werken. Door minder kantoorplekken te
realiseren heeft het ESM 10% minder kantooroppervlakte nodig. Deze 10%, ongeveer 1.800m2, zal verhuurd worden aan de Luxemburgse staat. Dit zorgt voor extra inkomsten. Daarnaast
zal het ESM minder actief betrokken zijn bij de constructiefase van het gebouw en
meer aan de ontwikkelaar overlaten, waardoor het zelf minder inhuurde adviseurs nodig
heeft gedurende het proces. Verder wordt de financieringswijze van het gebouw gewijzigd.
In plaats van periodieke betalingen naarmate de constructie van het gebouw vordert
zal bij de oplevering van het gebouw het beschikbare budget, inclusief de ontvangen
rente over deze middelen, aan Luxemburg worden overgemaakt. Hierdoor kan het ESM langer
rente ontvangen. Cumulatief bedragen deze besparingen maximaal 40 miljoen euro. Dit
dekt de verwachte kostenoverschrijdingen niet volledig waardoor het ESM niet het hele
aankoopbedrag bij oplevering kan voldoen. Voor het resterende deel zal het ESM een
zogenaamde lease-to-buy overeenkomst met de Luxemburgse staat aangaan, waarbij de resterende kosten gedurende
een langere periode aan Luxemburg worden betaald.

De Raad van gouverneurs heeft ingestemd met de voorgestelde weg voorwaarts waarin
alle kostenbesparende maatregelen worden benut en het resterende bedrag middels een
lease-to-buy overeenkomst af te betalen.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag