Brief regering : Tussenrapportage Toekomst toeslagenstelsel

Nr. 1272 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID, VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VOOR VOLKSHUISVESTING EN
RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juni 2023

Het toeslagenstelsel voorziet in 2023 naar verwachting aan circa 6 miljoen unieke
huishoudens voor circa 19 miljard euro aan inkomensondersteuning om bepaalde vitale
voorzieningen (zorg, huur, de kinderopvang) voor hen toegankelijk te houden en om
in de kosten voor kinderen te kunnen voorzien. Dit is voor veel van hen een onmisbare
financiële aanvulling. Het huidige toeslagenstelsel functioneert voor het grootste
deel van de burgers goed, maar voor een deel niet. In het coalitieakkoord is de ambitie
uitgesproken de toeslagen af te schaffen, zodat mensen niet meer verdwalen in de ingewikkelde
regelingen of te maken krijgen met hoge terugvorderingen.1 In deze kabinetsperiode worden daartoe stappen gezet naar nieuwe financiering van
de kinderopvang en door de huurtoeslag te vereenvoudigen. Tegelijk werkt het kabinet
blijvend aan verbeteringen in het huidige stelsel, en bewaakt de continuïteit van
de lopende uitvoering van toeslagen en toeslagenorganisatie.

Mede op verzoek van uw Kamer2 is het kabinet bezig ervoor te zorgen dat een volgend kabinet kan besluiten over
de toekomst van het toeslagenstelsel. Eerder ontving u een brief waarin de aanpak
hiervoor werd geschetst3. Daarin is aangegeven dat dit kabinet werkbare opties inzichtelijk maakt, gericht
op het afschaffen van het stelsel als ook op fundamentele aanpassingen binnen het
huidige stelsel. Daarbij wordt tevens de benodigde transitie toegelicht om te komen
tot een beter uitvoerbaar en rechtvaardiger stelsel.

Het betreft een complexe ambitie, die van groot maatschappelijk belang is. Het afschaffen
zonder alternatief is niet wenselijk: dit kan ertoe leiden dat huishoudens de kosten
aan huur, zorg, of kinderen niet langer kunnen dragen. In de laagste inkomensgroep
gaat bijvoorbeeld 95% erop achteruit, waarbij de mediaan is dat zij er meer dan 18%
op achteruit gaan4. In de middelste (derde) inkomensgroep gaat 32% erop achteruit bij het afschaffen
zonder alternatief, met een mediaan van 0%.

Daarom moet worden gekeken of huishoudens op een andere manier dan via het huidige
toeslagenstelsel kunnen worden ondersteund, zodat huishoudens blijvend toegang hebben
tot de vitale voorzieningen op het gebied van zorg en wonen en de zorg voor kinderen
kunnen betalen.

Afgelopen jaren is er vaker een roep tot afschaffing van het toeslagenstelsel geweest.
Afschaffen met daarvoor in de plaats een goed alternatief, bleek veel makkelijker
gezegd dan gedaan. Er waren en zijn geen eenvoudige oplossingen voor het afschaffen
van het toeslagenstelsel, zonder dat dit forse gevolgen heeft. Evenmin zijn er eenvoudige
aanpassingen mogelijk aan het huidige toeslagenstelsel, waarbij de fundamentele problematiek
wordt opgelost. Keuzes over een nieuw stelsel gaan gepaard met dilemma’s; er is geen
simpele oplossing om de problematiek in het toeslagenstelsel op te lossen, zonder
ook voordelen daarvan te verliezen. Alternatieven kennen altijd haken en ogen. Als
voorbeeld: een doelgroepgerichte en inkomensafhankelijke benadering (zoals in het
huidige stelsel) is gericht, doordat de burger wordt bereikt die het nodig heeft en
de financiële middelen gericht worden ingezet, maar dit resulteert wel in een complex
stelsel. In paragraaf 2 gaan we nader in op de verschillende dilemma’s. Daarnaast
geldt dat niet alles tegelijk kan worden ingevoerd. Bij dit soort keuzes en dilemma’s
gaat het bij uitstek om politieke keuzes.

Het kabinet heeft in het coalitieakkoord ook de ambitie opgenomen werken lonender
te maken en de armoedeval te verkleinen.5 Ook hierbij is er sprake van dilemma’s en afruilen: de mate van inkomensondersteuning
en de inkomensafhankelijkheid ervan, de hoogte van de marginale druk en de stand van
de overheidsfinanciën zijn met elkaar verbonden. Hoe minder inkomensafhankelijk, des
te meer mensen voor een ondersteuning in aanmerking komen, met de financiële gevolgen
van dien voor de rijksbegroting (bij gelijkblijvende hoogte van de inkomensondersteuning)
of de burger (bij gelijkblijvende overheidsuitgaven). Hoe lager de marginale druk
hoe lonender het is om meer te gaan werken. Deze problematiek van dilemma’s is niet
specifiek voor de toeslagen.

Het vraagstuk beperkt zich overigens niet tot het toeslagenstelsel. De noodzaak om
de inkomensondersteuning te vereenvoudigen komt op meerdere plaatsen terug in het
debat. Hier spelen telkens vergelijkbare dilemma’s als hierboven beschreven. Recent
heeft het kabinet het IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid en de kabinetsreactie
daarop aangeboden aan uw Kamer.6 Daarin gaat het kabinet uitvoerig in op deze materie, en bijbehorende dilemma’s,
en worden stappen aangekondigd. Ook licht het kabinet in de reactie toe hoe opvolging
wordt gegeven aan vereenvoudiging van de inkomensondersteuning en in het bijzonder
de sociale zekerheid.

De keuzes voor de toekomst van het toeslagenstelsel moeten zorgvuldig en gedegen gemaakt
worden, terwijl er ook behoefte is aan duidelijkheid over de toekomst van het toeslagenstelsel.
De verkenning en voorbereiding daarvan vergen tijd. Uw Kamer ontvangt de resultaten
in een eindrapportage. Het streven is u deze in het eerste kwartaal van 2024 aan te
bieden. In de eindrapportage worden op basis van een actuele beschrijving van het
stelsel verschillende alternatieven voor het huidige toeslagenstelsel uiteengezet.
Daarmee ligt er de benodigde voorbereiding voor een politieke weging en besluitvorming
van formerende partijen ten behoeve van een volgend kabinet.

Tussenrapportage

Om u, zoals toegezegd, tussentijds een idee te geven welke opties concreet worden
uitgewerkt, ontvangt u hierbij een tussenrapportage. Uw Kamer heeft op 7 juni jl.
verzocht om in de tussenrapportage op een aantal zaken specifiek in te gaan. Hieronder
gaan we ook in op dit verzoek.

Allereerst bevat deze tussenrapportage een beschrijving van het stelsel en probleemanalyse
(bijlage 1). Hieraan is een analyse van de dilemma’s gekoppeld. In de beschrijving
van het stelsel wordt rekening gehouden met de vereenvoudiging van de huurtoeslag
en met de directe financiering van de kinderopvangorganisaties. Deze maatregelen zijn
weliswaar nog niet ingevoerd voor 2027, maar het kabinet is voornemens om nog in deze
kabinetsperiode alle benodigde, onomkeerbare stappen te zetten.

Deze tussenrapportage gaat in op de uit te werken opties en combinatie van opties
om de toeslagen op termijn af te schaffen of fundamenteel te herzien. Bijlage 2 bevat
een overzicht van de opties die in ieder geval zullen terugkomen in de eindrapportage
en een eerste duiding ervan. Deze opties worden in ieder geval uitgewerkt. Deze lijst
met opties kan worden aangevuld, mochten er nog andere reële opties in beeld komen
bij de uitwerking, of door uw Kamer worden aangedragen. In deze tussenrapportage worden
de opties en combinatie van opties nog niet concreet uitgewerkt; dat gebeurt in de
eindrapportage.

In de brief van 7 juni jl. heeft de vaste Kamercommissie Financiën een aantal wensen
kenbaar gemaakt ten aanzien van de uitwerking. Het verzoek is om in te gaan op hervormingen
die op middellange termijn kunnen worden doorgevoerd, en op opties voor herziening
op lange termijn, inclusief een duidelijke tijdlijn voor invoering. Deze vragen zullen
in de eindrapportage beantwoord worden. Juist het antwoord op deze diepgaande vragen
vergt nadere uitwerking en goede beoordeling in de uitvoering. Om die reden is het
niet mogelijk de vragen al in deze tussenrapportage te beantwoorden.

De uit te werken opties zijn onder te verdelen in generieke opties, domeinspecifieke
opties en opties waarmee het huidige toeslagenstelsel fundamenteel wordt aangepast.
Een van de uit te werken opties betreft een uitkeerbare heffingskorting. Uw Kamer
heeft bij motie van de leden Van Weyenberg en Segers7 verzocht om voor de zomer 2023 geïnformeerd te worden over een mogelijke vormgeving
daarvan. Ter uitvoering daarvan wordt op deze optie specifiek ingegaan (bijlage 3).
Een van de andere opties betreft, zoals al eerder aangekondigd, het fundamenteel aanpassen
van het huidige stelsel door de toeslag te baseren op een vastgesteld inkomen. Dit
komt mede tegemoet aan de motie van het lid Grinwis c.s. die verzoekt om de optie
(als tussenoplossing) in de vorm van een vastgesteld inkomen van twee jaar geleden
uit te werken.8 Benadrukt zij, dat ook dit een forse, fundamentele aanpassing vergt.

De effecten van de verschillende opties en combinaties van opties zullen in de eindrapportage
worden beschreven vanuit een drietal perspectieven: burgerperspectief, perspectief
vanuit de uitvoering en vanuit de overheid. In paragraaf 4 en bijlage 4 wordt ingegaan
op de elementen van de effectbeschrijving. Naast beoordeling aan de hand van een groot
aantal (mogelijke) effecten (zie bijlage 4) zoals de inkomenseffecten, worden ook
de uitvoerings- en invoeringsaspecten in beeld gebracht, inclusief mogelijke IT-issues.
Voor de (combinaties van) opties worden in de eindrapportage ook budgetaire consequenties
in beeld gebracht. Uw Kamer heeft op 7 juni jl. gevraagd naar het budgettaire beslag
van de verschillende opties. Natuurlijk zullen ook de budgettaire consequenties in
beeld worden gebracht. Maar dit is niet altijd eenduidig, omdat veel varianten schaalbaar
zijn in budgettaire effecten. Dit is onder andere afhankelijk van welke (verdeling
van) inkomenseffecten en welke uitvoeringslasten worden geaccepteerd. Daarom zullen
in de uitwerking verschillende opties gepresenteerd worden. Daarbij worden in ieder
geval ook budgettair neutrale varianten uitgewerkt, en worden mogelijke effecten aangegeven
van extra, of juist minder, budget. Het is uiteraard aan een volgend kabinet om een
besluit te nemen over de budgettaire ruimte die al dan niet wordt vrijgemaakt.

Uw Kamer vraagt om in deze tussenrapportage ook in te gaan op mogelijkheden om op
korte termijn de grootste tekortkomingen van het huidige toeslagenstelsel te corrigeren.
De grootste tekortkomingen van het huidige stelsel vloeien voort uit fundamentele
keuzes die bij de vormgeving van het stelsel zijn gemaakt. De keuzes voor gerichtheid
en voor het aansluiten bij de actualiteit leiden ertoe dat burgers worden ondersteund
die het nodig hebben, en op een wijze die past bij het moment. Maar dat leidt ook
tot tekortkomingen die dan ook alleen kunnen worden weggenomen door het stelsel fundamenteel
aan te passen.

Fundamentele aanpassingen van het stelsel zijn per definitie lastig om op korte termijn
te realiseren. In de eindrapportage zullen, zoals eerder is gemeld aan uw Kamer, deze
ook worden meegenomen. Het kabinet werkt verder – zoals afgesproken in het coalitieakkoord –
blijvend aan verbeteringen om knelpunten binnen het huidige stelsel zo veel mogelijk
te corrigeren. Zo zijn er stappen gezet, en blijven er de komende tijd stappen gezet
worden, om de werking van het huidige stelsel te verbeteren. De doelgroep is recent
uitgebreid met onder meer burgers in de noodopvang. Er worden steeds stappen gezet
om de dienstverlening verder te verbeteren, zoals het attenderen van burgers op mogelijke
terugvorderingen. Ook worden burgers er vaker aan herinnerd om de gegevens, waarop
de voorschotten worden gebaseerd, actueel te houden om terugvorderingen te voorkomen.
En er zijn verschillende initiatieven om niet-gebruik terug te dringen. In paragraaf 1
wordt nader ingaan op de maatregelen die al zijn genomen. Regulier wordt uw Kamer
over de voornemens en realisaties ervan geïnformeerd, onder meer in de Stand van Zakenbrieven
en Jaarplan van Dienst Toeslagen9.

Tot slot heeft uw Kamer op 7 juni jl gevraagd of en zo ja op welke termijn er door
het CPB doorrekeningen gemaakt zullen en/of kunnen worden. We zijn in gesprek met
het CPB over het benutten van hun expertise en welke bijdrage zij kunnen leveren aan
de eindrapportage. Ten behoeve van de eindrapportage zullen de benodigde berekeningen
worden gedaan. Zoals gangbaar zal het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
de opties en combinaties doorrekenen op inkomenseffecten. Als nodig zal te zijner
tijd met het CPB worden besproken of zij in staat zijn hun expertise in te zetten
voor aanvullende doorrekeningen.

Deze tussenrapportage wordt u door de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en
Douane, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening aangeboden.
De uitvoering van de ambitie ten aanzien van toeslagenstelsel is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid. Onder regie van de Staatssecretaris voor Financiën – Toeslagen
en Douane worden werkbare (combinatie van) opties uitgewerkt en zullen ook externe
deskundigen en stakeholders actief worden betrokken. Hierdoor is een volgend kabinet
in de gelegenheid om weloverwogen afwegingen te maken.

1. Beschrijving van het stelsel en probleemanalyse

Het denken over een nieuw stelsel vereist allereerst dat er een gedegen beeld bestaat
over (de werking van) het huidige stelsel. De motie van de leden Inge van Dijk en
Maatoug10 vraagt een geactualiseerde probleemanalyse, die als basis kan dienen voor de alternatieven
voor het toeslagenstelsel. In bijlage 1 is daartoe een beschrijving van het stelsel
opgenomen, inclusief een probleemanalyse.

De beschrijving in bijlage 1 gaat uit van de situatie dat de voornemens omtrent het
afschaffen van de kinderopvangtoeslag worden gerealiseerd en de vereenvoudiging van
de huurtoeslag is gerealiseerd. In deze paragraaf vindt u een samenvatting van de
beschrijving.

Samenvatting beschrijving van het stelsel

In 2022 ontvingen ongeveer 4,5 miljoen huishoudens zorgtoeslag, 1,5 miljoen huurtoeslag,
1 miljoen kindgebonden budget en 600.000 kinderopvangtoeslag11. Toeslagen bieden Nederlandse huishoudens actuele en directe inkomensondersteuning
om in de kosten van zorg, huur, de kinderopvang en de kosten voor kinderen te voorzien.
Daarmee blijven deze vitale voorzieningen toegankelijk voor iedereen.12 Voor veel burgers zijn de toeslagen een essentiëel onderdeel van hun inkomen. Het
toeslagenstelsel is een omvangrijk stelsel. Niet alleen in geld – in 2022 is € 15 miljard
uitgekeerd, naar verwachting € 19 miljard in 2023 – maar ook in aantal betrokken burgers:
er werden in 2022 ruim 7,8 miljoen toeslagen uitgekeerd. Twee derde van de Nederlandse
huishoudens, 5,7 miljoen, ontvangt een of meer toeslagen. Met de aangekondigde afschaffing
van de huidige kinderopvangtoeslag daalt het aantal met grofweg enkele honderdduizenden
huishoudens, die momenteel enkel kinderopvangtoeslag ontvangen13.

Keuze voor gerichtheid en actualiteit

Het huidige stelsel is ontworpen om gerichte en actuele inkomensondersteuning te bieden.
Deze keuze betekent dat burgers inkomensondersteuning ontvangen op het moment dat
dit nodig is (in de actualiteit), en dat deze ondersteuning (gericht) terecht komt
bij de burgers die deze nodig hebben. Om gerichte inkomensondersteuning te bieden
worden de toeslagen op basis van diverse grondslagen toegekend. Het recht op en de
hoogte van toeslagen zijn afhankelijk van de draagkracht – het inkomen, de samenstelling
van het huishouden en het vermogen – en toeslagspecifieke criteria, bijvoorbeeld de
hoogte van de huur en het hebben van een zorgverzekering. Ook biedt een gericht stelsel
ruimte om specifieke groepen (tijdelijk) extra financieel te ondersteunen, zoals in
2023 is gebeurd als onderdeel van de koopkrachtmaatregelen. Het feit dat toeslagen
inkomensafhankelijk zijn betekent ook dat huishoudens minder ontvangen wanneer hun
inkomen stijgt, bijvoorbeeld omdat zij (meer) gaan werken. Het kenmerkende van toeslagen,
de inkomensafhankelijkheid, leidt daarmee ook tot marginale druk.

Om de toeslagen zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de draagkracht in het nu zijn
de uitgekeerde toeslagen niet gebaseerd op het vastgestelde inkomen, maar op (de inschatting
van) het actuele inkomen14. Omdat het daadwerkelijke inkomen pas achteraf vastgesteld kan worden, betekent dit
dat toeslagen in worden uitgekeerd als voorschot. Deze vormgeving voorkomt dat er
geen gebruik gemaakt kan worden van vitale voorzieningen of dat er schulden ontstaan
bij bijvoorbeeld een verhuurder of zorgverzekeraar. De keerzijde hiervan is dat er
terugvorderingen of nabetalingen ontstaan als achteraf het inkomen en/of het vermogen
hoger of juist lager blijkt te zijn dan vooraf ingeschat.

Werking van het stelsel

Toeslagen worden aangevraagd door de burger zelf en de burger is ook verantwoordelijk
voor het doorgeven van de juiste en actuele informatie. Bij de vormgeving van het
stelsel is er vanuit gegaan dat alle burgers in staat zijn om de toeslagen (op een
juiste manier) aan te vragen en wijzigingen door te voeren als de persoonlijke situatie
verandert. Het huidige stelsel veronderstelt daarmee een grote zelfredzaamheid van
de burger.

Voor het grootste deel van de toeslaggerechtigden gaat dat goed. Zij hebben neutrale
of positieve ervaringen met het stelsel.15 Burgers in stabiele situaties, bijvoorbeeld in vaste loondienst en met weinig veranderingen
in hun dagelijks leven, hoeven weinig actie te ondernemen om de toeslagaanvraag aan
te laten sluiten bij hun actuele situatie. Maar het gebruik van toeslagen gaat niet
voor iedereen goed. Het gaat bijvoorbeeld om burgers die te maken hebben met wisselende
inkomens, zoals flexwerkers en ZZP’ers. Ook van burgers die te maken krijgen met (onvoorziene)
veranderingen wordt gevraagd actie te ondernemen, terwijl met name tegenslagen en
(onvoorziene) levensgebeurtenissen leiden tot stress en mentale belasting en verlies
aan overzicht op het grotere plaatje16.

De voorschotsystematiek – in combinatie met inkomensafhankelijkheid, het jaarrecht
en het aansluiten bij het actuele inkomen – leidt tot terugvorderingen en nabetalingen,
wanneer de situatie van een burger anders is dan op het moment van het voorschot bekend
was. In totaal was bij 48% van de toeslagontvangers in 2020 het voorschot gelijk aan
de definitieve toekenning. 29% van de toeslagontvangers ontving een nabetaling en
23% van de toeslagontvangers een terugvordering. Uit de evaluatie van de Awir17 komt naar voren dat voor ongeveer 130.000 huishoudens per jaar het terugbetalen van
te veel ontvangen bedragen financiële problemen opleverde.18 Een deel van terugvorderingen zijn terug te voeren tot niet-actuele, niet-juiste
of niet-beschikbare gegevens waarvoor de verantwoordelijkheid bij de burger is gelegd.

Naast de financiële consequenties voor burgers, zorgen terugvorderingen en nabetalingen
voor onzekerheid over de toeslag, ook als deze de betrokkenen niet direct in problemen
brengen. Uit een enquête blijkt dat in 2022 tien procent van de toeslagontvangers
onzekerheid over hun toeslag ervoer19. Vooral jongeren en mensen met lage inkomens hebben meer angst voor terugvorderingen.20

De onzekerheid en complexiteit kan ertoe leiden dat mensen terughoudend zijn in het
aanvragen van een toeslag, of aarzelen over veranderingen in hun huishouden (samenwonen)
of arbeidsmarktstatus (extra werken), omdat ze te weinig vat hebben op de gevolgen
van deze handelingen op de toeslagen. Dit speelt met name bij huishoudens met lagere
inkomens, omdat zij hogere toeslagen ontvangen en dus sterker afhankelijk zijn van
toeslagen om rond te komen.21

Deze onzekerheid kan ook leiden tot niet-gebruik van toeslagen. Niet-gebruik is een
probleem wanneer de toeslag essentieel is om rond te kunnen komen. Dit kan leiden
tot financiële problemen, met mogelijk schulden als gevolg. Niet-gebruik is niet altijd
problematisch, bijvoorbeeld als men (bewust) afziet van een toeslag omdat de te ontvangen
toeslag beperkt is en de burger geen problemen heeft met rondkomen. Verder kan het
zo zijn dat mensen zich er niet van bewust zijn dat ze in hun specifieke situatie
recht hebben op toeslagen. Dat uit zich bijvoorbeeld in de bevinding dat niet-gebruik
vaak hoog is bij burgers die pas sinds kort recht hebben op toeslagen. Ook komt niet-gebruik
voor bij burgers met sterk wisselende inkomens (zoals zelfstandigen) die eerder geen
recht hadden op toeslagen, maar door eenmalig lagere inkomsten in één jaar daar wel
recht op hebben22. De samenstelling van de groep niet-gebruikers verandert door de tijd. Binnen een
jaar is ongeveer de helft hiervan niet langer niet-gebruiker. Dit komt doordat de
toeslag alsnog is aangevraagd, of omdat men niet langer in aanmerking komt voor de
toeslag.23

Marginale druk

Werken en extra werken moet lonen. Met de marginale druk wordt het deel van een extra
bruto-inkomen bedoeld dat mensen niet kunnen besteden door bijvoorbeeld belastingheffing
of de afbouw24 van inkomensafhankelijke regelingen zoals de toeslagen.25 Doordat inkomensafhankelijke ondersteuning afneemt naarmate het inkomen hoger wordt,
leidt deze tot marginale druk.

Driekwart van de werkenden heeft een marginale druk tussen de 40 en 70%. Zij houden
dus € 0,30 tot € 0,60 over van een extra verdiende euro. Zo’n 4% heeft een marginale
druk van meer dan 70%. Het tarief in de inkomstenbelasting levert gemiddeld de grootste
bijdrage (in 2023 36,93% voor de meeste werkenden). De rest van de marginale druk
hangt samen met de op- en afbouw van inkomensafhankelijke heffingskortingen en toeslagen,
en de pensioenpremie die werknemers betalen.26 Ook de stapeling van inkomensafhankelijke regelingen levert een belangrijke bijdrage
aan de marginale druk. Niet iedere werkende heeft recht op dezelfde inkomenafshankelijke
regeling, en daarom verschilt de marginale druk ook per situatie. Zo ligt de marginale
druk circa 35% hoger voor iemand die in zowel de afbouw van de huurtoeslag als van
de zorgtoeslag zit. Voor de (zeer beperkte) groep die alle toeslagen ontvangt, kan
de afbouw daarvan de marginale druk met meer dan 40% verhogen.27

Hoe lager de marginale druk hoe lonender het is om meer te gaan werken. Één mogelijkheid
om de marginale druk te verlagen is bijvoorbeeld de afbouw minder steil te maken,
hetgeen betekent dat de regeling minder inkomensafhankelijk is. Hierdoor worden deze
regelingen per definitie minder gericht en dit kost flink meer geld omdat er dan meer
mensen voor in aanmerking komen. Andersom is het ook mogelijk om de marginale druk
te verlagen door inkomensafhankelijke regelingen te verlagen, het afbouwpunt te vervroegen
of de regeling af te schaffen. Dit laatste heeft uiteraard negatieve effecten voor
de portemonnee van veel huishoudens.

Naast de feitelijke marginale tarieven waar een burger of huishouden mee te maken
heeft in een beslissing om (meer) te gaan werken, speelt de overzichtelijkheid mee.
Voor de meeste werkenden is het ondoorzichtig hoeveel een loonsverhoging of een dag
extra werken netto oplevert.28 Met de introductie van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) is
beoogd de stapeling van de marginale druk van de verschillende regelingen beter in
beeld te krijgen, en deze beter tegen te kunnen gaan.29 Desondanks ervaren burgers deze nog steeds. Omdat de marginale druk samenhangt met
inkomensafhankelijke regelingen (zoals toeslagen), kan het afschaffen of fundamenteel
herzien van toeslagen leiden tot vermindering van de marginale druk.

Samenloop met andere domeinen

Mensen kunnen verdwalen in de complexiteit van toeslagen, maar ook door de combinatie
van ingewikkelde regelingen. Veel burgers hebben naast het toeslagenstelsel ook te
maken met andere stelsels, zoals de inkomensondersteuning (bijvoorbeeld gericht op
armoedereductie30) in de sociale zekerheid en de fiscaliteit (schijftarieven, heffingskortingen en
aftrekposten). Zo ontvangen veel burgers niet alleen een toeslag, maar behoren ze
ook vaak tot de bijna 7 miljoen burgers die in Nederland gebruik maken van een regeling
in de sociale zekerheid, uiteenlopend van kinderbijslag tot een bijstands- of AOW-uitkering31.

Inkomen uit andere bronnen (zoals loon, uitkering of inkomensondersteuning) is relevant
voor de hoogte van de ontvangen toeslagen. De verschillende stelsels beïnvloeden elkaar:
niet enkel doordat de hoogte van een uitkering van invloed kan zijn op de hoogte van
de ontvangen toeslag, maar ook doordat ze door verschillende (uitvoerings)organisaties
worden uitgevoerd. Bovendien zijn de voorwaarden en definities verschillend; de voorwaarden
en definities kunnen per regeling logisch zijn, maar bij elkaar ondoorzichtig en daarmee
toch complex. In bepaalde gevallen zijn de definities wel afgestemd. Zo is met de
introductie van het toeslagenstelsel het inkomenscriterium geharmoniseerd met dat
in het fiscale stelsel. Het is echter niet geharmoniseerd met diverse regelingen in
de sociale zekerheid.32 Dit geldt bijvoorbeeld ook voor het partnerbegrip. Burgers die met meerdere regelingen
in verschillende domeinen te maken hebben, kunnen maar tot op zekere hoogte persoonlijk
worden geholpen in de massale processen van grote uitvoeringsorganisaties, terwijl
er wel behoefte is aan maatwerk. Dit zorgt voor dilemma’s, ook in de zoektocht naar
alternatieven. Voor de samenloop is daarnaast de kwaliteit, tijdigheid en juistheid
van gegevens van belang en de mogelijkheid van gegvensuitwisselingen, hetgeen nu vaak
niet geoorloofd33 is.

Verbeteringen

Het is mogelijk de negatieve gevolgen van het stelsel voor burgers te verminderen,
onder andere door wijzigingen in beleid, uitvoering en dienstverlening. De afgelopen
jaren zijn daartoe forse inspanningen verricht. Uw Kamer is hier op verschillende
momenten in meegenomen.34Onder andere door de inzet van Dienst Toeslagen is er vanaf 2016 sprake van een daling
van het aandeel terugvorderingen en een toename van het aantal nabetalingen bij de
vier toeslagen. In 2020 zijn twee aanpassingen in de toeslagen doorgevoerd waardoor
(voor sommige huishoudens) de marginale druk fors afnam, en ook het risico op problematische
terugvorderingen werd verminderd. In 2020 is in de huurtoeslag de harde inkomensgrens
komen te vervallen35 en is in het kindgebonden budget de afbouwgrens voor paren verhoogd36. In 2022 is de koppeling gewerkte uren bij de kinderopvangtoeslag losgelaten, zoals
in het coalitieakkoord afgesproken. Dit was voor veel ouders een ingewikkelde voorwaarde
die ook leidde tot terugvorderingen. Hiermee is de kinderopvangtoeslag eenvoudiger
geworden. Mede naar aanleiding van het rapport «Ongekend onrecht» (Parlementaire ondervragingscommissie
Kinderopvangtoeslag) en in het kader van de WaU (Werken aan de uitvoering) zijn maatregelen
genomen om de negatieve gevolgen van het stelsel voor burgers te matigen. Zo zijn
er wijzigingen doorgevoerd met als doel de toekenningszekerheid en begrijpelijkheid
voor burgers te verbeteren. De terugwerkende kracht tot het volledige kalenderjaar
bij een partnerschap is afgeschaft. Er zijn verbeteringen aangebracht met betrekking
tot specifieke doelgroepen, bijvoorbeeld voor mensen in de noodopvang37. Ook is in de wet meer ruimte gekomen voor maatwerk, bijvoorbeeld de mogelijkheid
om terugvorderingen te matigen of om bij hardheden een afwijkende beslissing te nemen.

Verder is er meer ingezet op het sneller definitief toekennen38, betere fysieke en digitale dienstverlening, onder meer via Stella-teams. Om het
niet-gebruik terug te dringen ontvangen burgers met een toegekende toeslag automatisch
het kindgebonden budget als zij ook kinderbijslag ontvangen. Met de zogeheten 17-jarigen
brief worden jongeren vlak voordat ze 18 jaar worden gewezen op mogelijk recht op
toeslagen, teruggave van de Belastingdienst en studiefinanciering vanuit DUO. Hiernaast
worden burgers die worden geholpen bij hun belastingaangifte gewezen op mogelijk recht
op huurtoeslag.

Ook de komende tijd blijven er stappen gezet worden om de werking van het huidige
stelsel te verbeteren. Er worden steeds stappen gezet om de dienstverlening verder
te verbeteren, zoals het attenderen van burgers op mogelijke terugvorderingen door
middel van vroegsignalering. Burgers worden er vaker aan herinnerd om de gegevens,
waarop de voorschotten worden gebaseerd, actueel te houden om terugvorderingen te
voorkomen. Er zijn verschillende initiatieven om niet-gebruik terug te dringen. Daartoe
komt er een persoonlijke attenderingsactie waarbij een groep (van 20.000) burgers
persoonlijk wordt geattendeerd op mogelijk niet-gebruik van de zorgtoeslag. In de
beschrijving van het stelsel (paragraaf 1) wordt ingegaan op verbeteringen binnen
het stelsel.

Conclusies

Het bieden van inkomens- of bestaanszekerheid is een belangrijk doel van een toeslag.
Concluderend kan gesteld worden dat het huidig stelsel voor veel mensen functioneert.
De gerichtheid en actualiteit heeft grote voordelen. Immers, hierdoor ontvangen veel
burgers inkomensondersteuning op het moment en in de mate waaraan behoefte is. Maar
voor bepaalde, vooral kwetsbare, burgers functioneert het stelsel niet goed. De gerichtheid
en tijdigheid zorgt ervoor dat het stelsel veel van burgers en uitvoering vraagt.
Daarnaast zorgt de gerichtheid voor een hoge marginale druk. De veelheid aan grondslagen
en samenloop van regelingen hebben geleid tot een complex en onoverzichtelijk stelsel.
Door de massaliteit is het slechts beperkt mogelijk maatwerk te bieden.

De wijze waarop het toeslagenstelsel nu is ingericht, kent fundamentele problemen:
problematische terugvorderingen, complexiteit en niet-gebruik. Daarnaast draagt het
stelsel bij aan een verhoging van de marginale druk.

In bijlage 1 is deze analyse verder uitgewerkt, inclusief de specifieke kenmerken
en problematiek per toeslag.

2. Dilemma’s

Er is geen simpele oplossing om de problematiek in het toeslagenstelsel op te lossen,
zonder ook deels voordelen daarvan te verliezen of zonder grote gevolgen voor de koopkracht.
Het maken van keuzes over een nieuw stelsel gaat gepaard met dilemma’s. Anders geformuleerd:
elk alternatief heeft voor- en nadelen, en dat betekent dat er geen pijnloze keuze
is. Verschillende prioriteiten als gerichtheid, begrijpelijkheid, (inkomens)zekerheid,
verantwoordelijkheid van de burger, uitvoerbaarheid, ruimte voor maatwerk en mogelijke
kosten moeten tegen elkaar afgewogen worden. Zo zal volledige (financiële) zekerheid
voor de burger over het algemeen afbreuk doen aan het tijdig toekennen van de inkomensondersteuning
en daardoor minder passen bij de financiële behoefte van de burger op dat moment.
Een vereenvoudigde, generieke ondersteuning van burgers leidt ertoe dat de inkomensondersteuning
niet of minder gericht is. De ondersteuning sluit dan minder goed aan bij de persoonlijke
situatie en komt ook bij burgers terecht voor wie het niet noodzakelijk is. Verder
dient ook rekening gehouden te worden met andere regelingen binnen het sociale domein
waarmee toeslagen interacteren.

De volgende dilemma’s zijn te onderscheiden39:

1. De gerichtheid of een eenvoudiger en minder complex stelsel (gerichtheid versus
eenvoud)

Een gerichte ondersteuning betekent dat het geld alleen terecht komt bij burgers die
het daadwerkelijk nodig hebben. Juist de groep burgers die de inkomensondersteuning
nodig heeft, ontvangt deze. En die inkomensondersteuning kan meebewegen bij eventuele
stijging van kosten bij de desbetreffende voorziening (zorg, wonen of kosten voor
kinderen). Op macro-niveau leidt dit tot een doelmatig stelsel. Dit vereist echter
fijnmazige regelgeving die onderscheid maakt tussen inkomensgroepen, met criteria
op het gebied van draagkracht en andere specifieke vereisten zoals de hoogte van de
huur. Een gericht systeem is aldus gebaseerd op een veelvoud aan grondslagen die tezamen
vaak een complex en moeilijk te begrijpen systeem maken, zowel voor burgers als voor
de uitvoering.40 Daarnaast leidt een inkomensafhankelijke, gerichte ondersteuning tot een (toename
van) marginale druk.

Een eenvoudig stelsel, dat voor burgers begrijpelijk is, heeft echter ook voor- en
nadelen; deze zijn in principe omgekeerd aan het gerichte stelsel. Zo is er geen (of
weinig) complexiteit voor de burger en de uitvoering. Maar de financiële ondersteuning
zal minder (of niet) gericht zijn, hetgeen leidt tot het verdelen van hetzelfde geld
over meer mensen (minder compensatie voor hen die het specifiek nodig hebben en dus
negatieve inkomenseffecten) of tot meer kosten voor de overheid. Daarnaast biedt een
eenvoudig stelsel minder mogelijkheden tot maatwerk41 en/of knoppen voor (gerichte) koopkrachtmaatregelen.

De draagkracht op huishoud- of individueel niveau is een belangrijke keuze in de inkomensondersteuning.
Er bestaat brede consensus dat leden van hetzelfde huishouden elkaar financieel (dienen
te) ondersteunen en dat daarom de draagkracht van burgers wordt bepaald op huishoudniveau.
Een huishouddefinitie maakt de ondersteuning dus gerichter, maar dit impliceert wel
een complexiteit in het stelsel, hetgeen ten koste gaat van de eenvoud en begrijpelijkheid.

2. Gebaseerd op vastgesteld, historisch inkomen of op het actuele inkomen (actualiteit
versus toekenningszekerheid)

Huishoudens moeten over voldoende financiële middelen beschikken om voor hun kind(eren)
te kunnen zorgen en toegang te hebben tot wonen en zorg. Om die reden is het van belang
dat de financiële ondersteuning zoveel mogelijk is afgestemd op de actuele draagkracht,
omdat dat het moment van de uitgaven is. Aan deze actualiteit zit echter ook een andere
kant. Als de draagkracht van de toeslaggerechtigden nog niet is vastgesteld, kan de
hoogte van de toeslag nog niet met zekerheid worden bepaald. In het huidige toeslagenstelsel
leidt dat ertoe dat de toeslagen als voorschot worden uitbetaald, hetgeen leidt tot
nabetalingen en terugvorderingen en tot (toekennings)onzekerheden bij de burger.

Daarentegen wordt de inkomensondersteuning bij een stelsel met toekenningszekerheid
gebaseerd op een vastgesteld inkomen of deze ondersteuning is inkomensonafhankelijk.
Het inkomen wordt in dat geval pas ruim een jaar later vastgesteld, waardoor er meer
zekerheid is. Maar, als het actuele inkomen lager is dan het vastgestelde inkomen,
kan de inkomensondersteuning ontoereikend zijn voor dat moment. De voor- en nadelen
van een stelsel op basis van een vastgesteld inkomen zijn daarmee omgekeerd aan dat
van een stelsel gebaseerd op actualiteit. Als de toekenningszekerheid wordt verbeterd
door uit te gaan van inkomensonafhankelijke ondersteuning, betekent dit een mindere
gerichtheid (zie vorige dilemma) en dit kan leiden tot lagere bedragen voor degenen
die het nodig hebben.

3. De verantwoordelijkheid bij de burger of de overheid

Dit dilemma betreft de vraag wie aan zet en verantwoordelijk is. De verantwoordelijkheid
bij de burger geeft de burger autonomie en regie en gaat uit van een zelfredzame burger.
De burger kent de feitelijke situatie waarin hij of zij verkeert het allerbeste, hetgeen
zeker bij een gericht systeem belangrijk is. Een dergelijke verantwoordelijkheid bij
de burger vereist wel meer van de zelfredzaamheid van de burger. Als de overheid nog
niet over de juiste gegevens beschikt, moet de burger bijvoorbeeld in staat zijn om
de aanvraag te doen, relevante wijzigen (tijdig) te herkennen en door te voeren. De
ene burger is hier beter toe in staat dan de andere. De verantwoordelijkheid bij de
burger neerleggen in combinatie met complexe voorwaarden, kan leiden tot onzekerheid,
onbedoelde fouten en niet-gebruik. Dit geldt sterker bij kwetsbare burgers. Aan de
andere kant is het zo dat de overheid vaak niet beschikt over gegevens en precieze
persoonlijke omstandigheden van de burger. Dit niet alleen vanwege de praktische (on)uitvoerbaarheid
ervan, maar ook vanwege de privacy. In dat verband mag de overheid sommige gegevens
niet (zomaar) uitwisselen.

4. Een massaal proces versus maatwerk (persoonsgerichtheid)

Vanwege de grote doelgroep en om de uitvoeringskosten te beperken, is het toeslagenstelsel
ontworpen om aanvragen voor toeslagen massaal en geautomatiseerd te kunnen verwerken.
Een stelsel dat is gebaseerd op geautomatiseerd bedienen van grote groepen burgers
heeft maar in zeer beperkte mate mogelijkheden tot maatwerk. Er is een grote diversiteit
aan burgers en grote diversiteit aan behoefte aan maatwerk en persoonlijke ondersteuning.
In algemene zin is de mate waarin behoefte is aan persoonlijke ondersteuning groter
bij complexe regelingen. Met een doelgroep van miljoenen burgers (massaliteit) kan
daaraan praktisch gezien maar in zeer beperkte mate worden voldaan. Bij een eenvoudig
stelsel biedt het stelsel juist minder mogelijkheden tot maatwerk.

3. Focus en uit te werken (combinaties van) opties

Het afschaffen van toeslagen, of het doorvoeren van fundamentele aanpassingen binnen
het huidige toeslagenstelsel, vraagt om fundamentele politieke keuzes. Geen enkel
alternatief heeft alleen maar voordelen. De inzet van dit kabinet is om te komen tot
werkbare opties en combinaties van opties, zodat een volgend kabinet goed geïnformeerd
kan besluiten over de toekomst van (alternatieven voor) het kindgebonden budget, de
zorgtoeslag en de huurtoeslag en de benodigde transitie. Daartoe worden zowel «losse»
opties als combinaties van opties uitgewerkt. Door naast opties ook verschillende
combinaties van opties te presenteren, komen de effecten van de verschillende opties
in onderlinge samenhang in beeld. Zo geven die combinaties bijvoorbeeld inzicht in
de inkomenseffecten van de combineerde maatregelen en in de mogelijke noodzaak tot
gefaseerde invoering omdat niet alles tegelijkertijd kan.

Hierbij zij opgemerkt dat – ongeacht de (combinatie van) optie(s) – de geschiedenis
ons leert dat steeds rekening gehouden moet worden met onbedoelde neveneffecten. Bij
de vormgeving van de opties houden we rekening met de lessen die afgelopen jaren zijn
geleerd. Het toeslagenstelsel was erop gericht om heel snel uit te keren. In bijna
alle gevallen had dat positieve effecten, maar de risico’s op oneigenlijk gebruik
of misbruik werden onvoldoende ondervangen. Dat zorgde voor een roep om meer controle
en handhaving, die vervolgens is doorgeschoten. De overheid pakte signalen van wat
er misging onvoldoende op en leerde daardoor niet van wat er misging.42 Dat terwijl het uitgangspunt is en moet zijn dat de overheid burgers moet beschermen
en een luisterend oor moet bieden. De overheid moet niet blind zijn voor het feit
dat enkelen misbruik (willen) maken van de inkomensondersteuning. Maar zoals in de
kabinetsreactie op Ongekend Onrecht aangegeven: «een (kleine) fout mag nooit leiden
tot het stempel fraudeur». Bij de uitwerking van de opties zal – naast het oplossen
van de fundamentele problematiek – deze balans moeten worden geborgd en mogelijke
onbedoelde effecten van de wet- en regelgeving worden ondervangen.

Focus

Om een voldoende basis te bieden waarmee een volgend kabinet keuzes kan maken is een
verdergaande uitwerking van opties nodig. Het is belangrijk dat de opties en de combinatie
van opties een breed politiek spectrum afdekken om daarmee een volgend kabinet, ongeacht
de samenstelling, van dienst te zijn. Daarbij is het van belang niet alleen aandacht
te besteden aan de stip op de horizon, maar ook aan de benodigde transitie en de invoering
ervan. Dit alles vergt tijd en capaciteit. Focus op een aantal opties en combinaties
van opties is daarom zeer wenselijk.

Voor de zorgtoeslag, huurtoeslag en het kindgebonden budget worden diverse alternatieven
onderscheiden en uitgewerkt. Er worden generieke, toeslagoverstijgende alternatieven
uitgewerkt en domeinspecifieke alternatieven per toeslag. Bij de domeinspecifieke
alternatieven wordt het alternatief binnen het stelsel van de zorg, huurstelsel respectievelijk
kindregelingen gevonden. Grofweg gezien leiden de alternatieven tot lagere uitgaven
aan zorg en huur, of tot een hoger besteedbaar inkomen. Dit laatste kan door het primaire
inkomen (inkomen uit loon/uitkering voor belasting) in generieke zin te verhogen of
door een financiële ondersteuning vanuit de overheid via de fiscaliteit of in de vorm
van een uitkering, bijdrage of toeslag. Doordat de burger minder betaalt voor de voorziening
respectievelijk voldoende inkomen heeft om de voorziening te betalen blijft de toegankelijkheid
van de voorziening geborgd.

Bij zowel de generieke als domeinspecifieke opties worden meer en minder vergaande
opties uitgewerkt, waarbij fundamentele wijzigingen in andere stelsels zoals belasting
en sociale zekerheid in beeld komen. Bij de brede vergaande opties ligt de (tijds)horizon
verder.

Dit maakt dat er toch een relatief groot aantal opties zal worden uitgewerkt. Daarbij
worden echter wel keuzes gemaakt. Eerder opgedane inzichten over opties worden benut.
De opties en combinatie van opties dienen gericht te zijn op het aanpakken van de
fundamentele problematiek. Opties die op voorhand onrealistisch worden bevonden vallen
af. Dit geldt eveneens voor de opties die geen toegevoegde waarde hebben ten opzichte
van andere opties die worden uitgewerkt. Het aantal combinaties van opties wordt eveneens
beperkt tot een aantal logisch samenhangende combinaties.

Hieronder wordt eerst verder ingegaan op de opties en daarna op de combinaties van
opties.

Uitwerking opties

De alternatieven in de eindrapportage moeten reëel kunnen worden ingevoerd. Daartoe
worden onder andere inzichten benut die naar voren komen uit diverse onderzoeken en
andere publicaties. Vaak zijn de gepubliceerde ideeën op hoofdlijnen, soms meer uitgewerkt43. Twee belangrijke, uitgewerkte onderzoeken betreffen het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
(IBO) Toeslagen Deelonderzoek 2, Eenvoud of maatwerk: Alternatieven voor het bestaande
toeslagenstelsel44 en de eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel45.

Hieronder is een overzicht opgenomen van de verschillende opties die in ieder geval
zullen terugkomen in de eindrapportage. De opties zijn gegroepeerd naar drie categorieën46: (1) generieke opties die betrekking hebben op (a) de fiscaliteit en (b) de sociale
zekerheid, (2) domeinspecifieke opties en (3) generieke opties gericht op fundamentele
aanpassingen binnen het stelsel. Deze lijst is niet in steen gehouwen. Mochten er
zich in een later stadium nog andere reële opties of subvarianten aandienen dan kunnen
die nog worden meegenomen in de uitwerking.

Generieke opties

Fiscaliteit

Wijzigingen in het belastingstelsel

Het verlagen of afschaffen van toeslagen wordt gecombineerd met wijzigingen in het
belastingstelsel.

Hierbij kan gedacht worden aan:

• Het verlagen van belastingen door wijzigingen in tarieven en heffingskortingen (zoals
AHK, AK) als (gedeeltelijke) compensatie voor het vervallen of verlagen van toeslagen.

• Het combineren van het afschaffen van toeslagen met het afschaffen van de aftrekposten
en heffingskortingen. In deze variant blijft de inkomensverdeling zoveel mogelijk
gelijk met inkomensonafhankelijke toelagen en een eenvoudige progressieve inkomstenbelasting.

• Het laten meelopen van toeslagen (of andere uitkeringen/tegemoetkomingen) in het
belastingstelsel door het introduceren van uitkeerbare heffingskortingen.

Sociale zekerheid

Verhoging minimumloon

Dit leidt tot een hoger primair inkomen. De verhoging van WMLwerkt ook door in de
hoogte van (sociale zekerheids)uitkeringen.

Samengaan met andere (sociale zekerheids)regelingen

Bijvoorbeeld het samenvoegen van het kindgebonden budget met de kinderbijslag.

Domein-specifieke Opties

Kindgebonden budget

Inkomensonafhankelijk, samen met kinderbijslag

Samenvoegen met de kinderbijslag, voor iedereen met kinderen.

Deels inkomensafhankelijk, deels inkomensonafhankelijk, samen met kinderbijslag

Samenvoegen met de kinderbijslag, waarbij een gedeelte inkomensafhankelijk blijft.

Zorgtoeslag

Compensatie via regulier instrumentarium

De compensatie verloopt via fiscale stelsel en sociale zekerheid.

Deze optie kan verder worden aangevuld met instrumenten als:

• Instandhouding van de zorgtoeslag voor een kleinere doelgroep;

• Generieke inkomensonafhankelijke aanvulling.

Verlagen nominale premie

De premie wordt lager voor de burger, bijvoorbeeld door een een verhoging van de rijksbijdrage
aan het zorgverzekeringsfonds.

Op vrijwillige basis naar de zorgverzekeraar

Zorgtoeslag blijft bestaan, en burger kan ervoor kiezen om zorgtoeslag direct naar
de zorgverzekeraar te laten overmaken.

Huurtoeslag

Eigendomsneutraal woonbeleid

Invoeren van gelijke behandeling voor huren en kopen, met een beperking van het aantal
specifieke regelingen voor burgers.

Huurmatiging door corporatiesector en particuliere sector

De huurders krijgen een lagere huur en de verhuurder krijgt daarvoor compensatie.

Huurmatiging via de woningcorporaties en huurtoeslag voor particuliere sector Huurders van een corporatie krijgen een lagere huur, corporaties krijgen daarvoor
compensatie. Huurders van particuliere verhuurders behouden de huurtoeslag.

Fundamentele aanpassingen binnen het stelsel

 

Toekenning op basis van vastgesteld inkomen t-2

De hoogte van de toeslag niet baseren op het geschatte actuele inkomen, maar op vastgesteld
inkomen op basis van t-2

Toekenning op basis van vastgesteld inkomen met behulp van Polisadministratie

De hoogte van de toeslag wordt waar mogelijk gebaseerd op de Polisadministratie. Eventueel
aangevuld met een vangnet.

Basisbehoeftetoeslag

Twee of drie toeslagen worden samengevoegd tot één toeslag.

Gegevensuitwisseling tussen uitvoerders

Door uitwisseling van informatie kan niet-gebruik actief worden opgespoord.

Hoewel het risico’s met zich meebrengt, zou deze optie eventueel kunnen worden aangevuld
met een ambtshalve toekenning van toeslagen

De verschillende opties kunnen worden toegepast op de huidige zorgtoeslag- huurtoeslag
en/of kindgebonden budget-populatie. Daarnaast wordt gekeken naar een doelgroepgerichte
aanpak. Dan gaat het om het toepassen van een optie op een (groot) deel van de toeslaggerechtigden,
maar niet voor de gehele groep die nu zorgtoeslag, huurtoeslag of kindgebonden budget
ontvangt. Voorbeelden hiervan zijn het benutten van de Polisadministratie voor burgers
in loondienst, het aansluiten bij een uitkering of studiefinanciering, of een oplossing
voor huishoudens woonachtig in een huurwoning van een woningbouwcorporatie.

De invoering van vergaande, brede aanpassingen zullen vele jaren vergen, waardoor
de invoering(stermijn) minder gedetailleerd zal zijn dan bij specifiekere opties.
Dit geldt ook voor opties gericht op de fundamentele wijzigingen binnen het huidige
stelsel. Overigens kan het verschil tussen een nieuw stelsel of fundamentele aanpassing
van het huidige stelsel gradueel zijn, en is het mogelijk dat fundamentele aanpassingen
binnen het toeslagstelsel een opmaat zijn naar het afschaffen of een nieuw stelsel.

In bijlage 2 worden de genoemde opties verder beschreven inclusief een eerste uitwerking
van aandachtspunten en voor- en nadelen. In bijlage 3 die mede namens de Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst wordt aangeboden, wordt uitvoerig ingegaan
op de optie over uitkeerbare heffingskorting. Hiermee wordt invulling gegeven aan
de motie van de leden Weyenberg en Segers47 waarin aandacht voor dit nieuw type instrument wordt gevraagd, en wordt verzocht
om uw Kamer over mogelijke uitvoerbare varianten te informeren voor de zomer. Uitkeerbare
heffingskortingen zijn uitkeringen die via het belastingstelsel worden verstrekt.
De uitkering wordt verrekend met de te betalen belasting; de hoogte van de uitkering
staat los van de te betalen belasting. Onderscheidend aan dit instrumentarium is de
wijze van uitkering, gekoppeld aan de belasting en belastingaangifte. Net als andere
uitkeringsvormen kan de uitkeerbare heffingskorting op allerlei verschillende manieren
worden vormgegeven, zowel inkomensonafhankelijk als -afhankelijk. Met name bij een
inkomensafhankelijke vorm kan de problematiek dan vergelijkbaar zijn met die van het
toeslagenstelsel. Voor een dergelijke uitkering is een belastingaangifte nodig. Dat
vergt het een en ander van de burger. Om die reden wordt in de bijlage een inschatting
gegeven van het aantal extra volwassenen dat jaarlijks belastingaangifte zou moeten
doen en/of een voorlopige aanslag moeten aanvragen.48 Dit instrument leidt tot een nieuwe taak voor de Belastingdienst, terwijl daar nu
al erg veel van wordt gevraagd.

In de eindrapportage zal deze optie verder mee worden genomen waarbij deze vergelijkbaar
met de andere uit te werken opties nader wordt uitgewerkt en op de effecten (zie paragraaf 4)
bezien.

Uitwerking combinatie van opties

In de eindrapportage zal een beperkt aantal combinaties van opties worden opgenomen.
De vormgeving van de combinatie van opties willen we mede aan de hand van de uitwerking
van de afzonderlijke opties doen, eventueel aangevuld met andere mogelijke bouwstenen,
zoals kleinere aanpassingen in afbouwpaden, vereenvoudigen of harmoniseren van grondslagen
zoals het inkomensbegrip of de vermogensgrens.49 Het combineren van opties is een hulpmiddel om te komen tot een integrale beleidsafweging.

Er zijn verschillende combinaties van opties denkbaar. Een combinatie kan op verschillende
manieren worden vormgegeven. Allereerst door combinaties van de opties die de problematiek
op een vergelijkbare manier aanpakken, zoals het verlagen van de kosten van de voorziening
in de verschillende domeinen of juist door het verhogen van het (netto) besteedbaar
inkomen via uitkering, lagere belastingen of hogere (minimum)lonen.

Daarnaast zou een combinatie kunnen worden gevormd door opties die elkaars nadelen
(deels) ondervangen. Ter toelichting: een verhoging van het wettelijk minimumloon
zou gepaard kunnen gaan met een aanpassing van het fiscale stelsel (voor middeninkomens),
eventueel aangevuld met domeinspecifieke optie(s).

Bij combinaties van opties die pas over een lange(re) termijn kunnen worden ingevoerd,
wordt bezien of er tussenstappen mogelijk zijn gedurende de transitie naar een nieuw
stelsel. Zo mogelijk worden stappen gedefinieerd die op de kortere termijn al gezet
kunnen worden richting die grotere overgang. Daarnaast wordt bij de combinatie de
benodigde invoeringstermijn beschreven. Bij de opties wordt deze beschreven vanuit
een stabiele omgeving, zonder rekening te houden met mogelijke andere ontwikkelingen.
Bij de combinatie van opties komt de (al dan niet beoogde) samenloop van de verschillende
effecten in beeld, zoals de inkomenseffecten, marginale druk, de gecombineerde opgave
voor de uitvoering en de consequenties ervan. Hiermee is inzichtelijk hoe de verschillende
opties op elkaar inwerken en welke effecten dat heeft voor de invoering en de invoeringstermijnen.
Immers: niet alles kan tegelijk. Ten overvloede zij opgemerkt dat hierbij geen rekening
kan worden gehouden met mogelijke wijzigingen op andere beleidsterreinen; die kunnen
de daadwerkelijke invoering(stermijnen) eveneens beïnvloeden. Bij de combinaties van
opties worden ook budgettair neutrale varianten in beeld gebracht.

4. Effectbeschrijving

Hiervoor is geschetst dat de keuze voor een nieuw stelsel vraagt om keuze tussen dilemma’s
waarbij in ieder geval gekeken wordt naar oplossingen voor de fundamentele problematiek.
Om de voor- en nadelen en het realiteitsgehalte van de alternatieven helder in beeld
te brengen worden vanuit drie perspectieven de effecten beschreven: het perspectief
van de burger, het perspectief van de uitvoering en uitvoerende organisaties, het
perspectief van de overheid.50 Ook zal een beschrijving worden opgenomen van de gevolgen van de optie voor de marginale
druk. In bijlage 4 zijn de te beschrijven effecten opgenomen. Deze effecten worden
in de eindrapportage in een overzichtelijk format gepresenteerd.

Daarbij zal de doenlijkheid van een optie voor de burger uitgebreider worden uitgewerkt
dan eerder is gedaan. Ook zal er uitgebreid – en daarmee preciezer – worden ingegaan
op zaken die te maken hebben met de invoering, waaronder in ieder geval de transitievoorwaarden
en het invoerpad.

Verder zal (waar relevant) onderscheid worden gemaakt in de effecten tussen de verschillende
doelgroepen. In dat kader kunnen de inkomenseffecten en marginale druk bijvoorbeeld
worden uitgesplitst naar verschillende inkomensgroepen, zowel de lagere als middeninkomens.

5. Afsluiting

Het toeslagenstelsel is voor veel burgers in Nederland onmisbaar en voor het merendeel
ook een werkbaar stelsel. Maar er zijn inherente problemen aan het huidige stelsel
die alleen aangepakt kunnen worden door fundamentele aanpassingen. De keuze is echter
niet eenvoudig want alternatieven hebben zowel voor- als nadelen. Vanuit het perspectief
van de burger, uitvoering en overheid zullen die regelmatig verschillend zijn. Uiteindelijk
is de toekomst van het toeslagenstelsel, en wat het meest wenselijke alternatief is,
een politieke keuze. De inzet van het kabinet is om werkbare opties inzichtelijk te
maken, inclusief de benodigde transitie om te komen tot een uitvoerbaar en rechtvaardig
stelsel van inkomensondersteuning, waarin werken moet lonen. Met onze aanpak willen
we een volgend kabinet in staat stellen om te besluiten over de toekomst van het toeslagenstelsel.

Met deze tussenrapportage bieden we u inzicht in de stand van zaken en welke opties
we voornemens zijn uit te werken. In het komend half jaar zullen we verdere stappen
zetten. Dit doen we in verschillende fases, waarbij we eerst nog de opties en combinaties
van opties verder uitwerken, vervolgens de effecten van die (combinaties van) opties
in kaart brengen en ten slotte ruime aandacht besteden aan uitvoeringsaspecten en invoerpaden. Hierbij zullen we ons ook rekenschap geven van andere trajecten,
zoals de vereenvoudigingsagenda inkomensondersteuning, de toekomst van de kindregelingen
en de voorbereidingen van voorstellen om fiscale regelingen te verbeteren of af te
schaffen. De inzichten zullen we niet alleen vanuit de ambtelijke organisatie bijeenbrengen.
We zullen actief externen betrekken, waaronder experts van planbureaus, wetenschappers
en stakeholders. Dit tezamen resulteert in de eindrapportage. We streven ernaar u
deze in het eerste kwartaal van 2024 aan te bieden.

De Staatssecretaris van Financiën, A. de Vries

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E.J. Kuipers

De Minister voor Volksgezondheid en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge