Brief regering : Fiche: Wijziging van Verordening onderbrekingen en rusttijden ongeregeld personenvervoer
22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie
Nr. 3730
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 juni 2023
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling en Verordening nieuw Douanewetboek van de Unie (Kamerstuk 22 112, nr. 3725)
Fiche: Verordening tariefbehandeling en afschaffing vrijstelling douanerechten (Kamerstuk
22 112, nr. 3727)
Fiche: Wijziging BTW-richtlijn inzake Invoer One Stop Shop (Kamerstuk 22 112, nr. 3728)
Fiche: Pakket retail beleggen (Kamerstuk 22 112, nr. 3729)
Fiche: Wijziging van Verordening onderbrekingen en rusttijden ongeregeld personenvervoer
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra
Fiche: Wijziging van Verordening onderbrekingen en rusttijden ongeregeld personenvervoer
1. Algemene gegevens
a) Titel
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging
van Verordening (EG) nr. 561/2006 wat betreft de minimumeisen voor minimale onderbrekingen
en dagelijkse en wekelijkse rusttijden in de sector van het ongeregeld personenvervoer
b) Datum ontvangst Commissiedocument 24 mei 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM(2023) 256
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0256…
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2023) 137 en SWD (2023) 138
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Transport, Telecommunicatie en Energie (Transportraad)
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
h) Rechtsbasis
Artikel 91, lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 24 mei 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel gepubliceerd
om de Verordening minimumeisen voor minimale onderbrekingen en dagelijkse en wekelijkse
rusttijden in de sector van het ongeregeld personenvervoer1 (hierna: het voorstel) te wijzigen. Het voorstel beoogt te zorgen voor een flexibelere
verdeling van onderbrekingen en rusttijden en een gelijke behandeling van internationaal
en binnenlands ongeregeld personenvervoer. Ongeregeld personenvervoer wordt in de
EU gekenmerkt door een hoge seizoensgebondenheid, door uiteenlopende rijafstanden
en is afhankelijk van de toeristische activiteiten van passagiers. Het betreft bijvoorbeeld
groepsreizen naar vakantiebestemmingen. Geregeld personenvervoer2 of goederenvervoer vallen niet onder de reikwijdte van deze verordening of het voorstel.
De minimumduur van onderbrekingen of rusttijden of de maximale rijtijden voor ongeregeld
personenvervoer blijven ongewijzigd in het voorstel. Het voorstel streeft er naar
efficiënte en kwaliteitsvolle diensten voor ongeregeld personenvervoer te waarborgen
en de arbeids- en rijomstandigheden voor bestuurders te verbeteren, met name om hun
stress en vermoeidheid tot een minimum te beperken. Daarbij beoogt de Commissie met
het voorstel de eerlijkere concurrentie in de sector te zorgen.
Er is gekozen voor een beleidsoptie die bestuurders in staat stelt hun verplichte
dagelijkse onderbreking van 45 minuten op te splitsen in drie perioden van telkens
15 minuten, naast de reeds bestaande opsplitsing in perioden van 30 en 15 minuten.
Hierdoor is er voor chauffeurs meer flexibiliteit bij het maken van een onderbreking,
ze kunnen vaker stoppen als dat nodig is en ze hebben meer keuzeopties in de momenten
waarop die pauze plaatsvindt. Dit heeft ook voordelen voor de reiziger. De pauzes
kunnen volgens het voorstel meer in overeenstemming met de noden van de passagiers
worden genomen. Er kan gemakkelijker een sanitaire stop ingelast worden, die dan ook
direct als pauze kan gelden. Met de bestaande regels zorgt een extra stop er direct
voor dat de totale reis langer gaat duren en daar is niet altijd ruimte voor. De Commissie
geeft aan dat het voorstel ook voordelen voor ondernemers omvat, omdat het kansen
biedt voor een efficiëntere bedrijfsvoering en voor eerlijke concurrentie binnen de
EU zorgt.
Het voorstel maakt het mogelijk om het begin van de dagelijkse rusttijd met 1 uur
uit te stellen wanneer de totale dagelijkse rijtijd voor die dag niet meer dan 7 uur
bedraagt, of met 2 uur wanneer de totale dagelijkse rijtijd niet meer dan 5 uur bedraagt3. Deze afwijkingen zouden slechts eenmaal mogelijk zijn tijdens een reis van 8 dagen
of meer.
b) Impact assessment Commissie
In het impact assessment die door de Commissie is uitgevoerd, werden drie beleidsopties
onderzocht die elk een reeks beleidsmaatregelen omvatten. De beleidsopties verschilden
van elkaar wat betreft de flexibiliteit voor onderbrekingen, de criteria om in aanmerking
te komen voor uitstel van dagelijkse rusttijden en de behoefte aan aanpasbare wekelijkse
rusttijden. Al deze beleidsopties, die alleen van toepassing zijn op ongeregeld personenvervoer
over de weg, zijn van wetgevende aard. Er zijn 3 opties onderzocht:
1. Een beperkte aanpassing van ongeregeld personenvervoer over de weg;
2. Een semi flexibele optie;
3. Een optie met flexibelere tijdschema’s, regelingen voor onderbrekingen én voor dagelijkse
en wekelijkse rusttijden.
De Commissie heeft voor de derde optie gekozen, aangezien die geen gevolgen heeft
voor de totale minimumonderbrekingen, de maximale dagelijkse en wekelijkse rijtijden
of de minimale dagelijkse en wekelijkse rusttijden. De voorgestelde maatregelen in
het kader van deze optie voorzien niet alleen in flexibiliteit bij de verdeling van
onderbrekingen en dagelijkse rusttijden, maar ook in de toepasselijkheid van de afwijking
van twaalf dagen op binnenlands ongeregeld personenvervoer.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De Commissie
baseert het voorstel op artikel 91, lid 1 van het VWEU. Artikel 91 is onderdeel van
de vervoertitel van het VWEU. Op grond van artikel 90 VWEU worden de doelstellingen
van de Verdragen voor wat betreft vervoer nagestreefd in het kader van een gemeenschappelijk
vervoerbeleid. Ter uitvoering hiervan is de EU op grond van artikel 91, lid 1, sub
c, VWEU bevoegd om de maatregelen vast te stellen die de veiligheid van het vervoer
kunnen verbeteren. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het gebied
van vervoer is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de Europese Unie en de lidstaten
op grond van artikel 4, lid 2, sub g,VWEU.
b) Subsidiariteit
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit als positief. Het doel van het voorstel is
om de arbeidsomstandigheden te verbeteren en eerlijke concurrentie in de sector te
waarborgen. Gezien het grensoverschrijdende karakter van de ongeregeld vervoersector
kan dit onvoldoende door lidstaten zelf verwezenlijkt worden en beter door de EU worden
bereikt. Optreden door afzonderlijke lidstaten leidt tot verschillen in nationale
regelgeving in de lidstaten waardoor geen eerlijke concurrentie kan worden gerealiseerd.
Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving enkel op EU-niveau plaatsvinden.
Om bovenstaande redenen is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit positief. Het doel van het voorstel is
om de arbeidsomstandigheden te verbeteren en eerlijke concurrentie in de sector te
waarborgen. Het voorgestelde optreden is geschikt om het doel van eerlijke concurrentie
te waarborgen, omdat het voor duidelijkheid schept over enkele belangrijke begrippen
in de verordening en dezelfde extra flexibiliteit biedt aan alle ondernemingen voor
zowel binnenlands- als EU ongeregeld personenvervoer. Bovendien oordeelt het kabinet
dat het voorstel niet verder dan nodig gaat om dat doel te bereiken, omdat het niet
de minimumduur van onderbrekingen of rusttijden of de maximale rijtijden wijzigt.
Aandachtspunt voor het kabinet is dat op dit moment nog onduidelijk is wat de precieze
gevolgen zijn van het voorstel voor de arbeidsomstandigheden, waardoor nader moet
worden bezien of het voorstel geschikt is om de arbeidsomstandigheden te verbeteren.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten
a) Consequenties EU-begroting
Volgens het impact assessment van de Commissie heeft het voorstel geen gevolgen voor
de begroting van de Europese Unie. Mochten er toch consequenties zijn voor de EU-begroting
dan is Nederland van mening dat eventueel benodigde middelen gevonden dienen te worden
binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten aansluiten bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden
Het voorstel zal een verzwaring inhouden voor de taak van de handhavers (voor Nederland
betreft dit ILT en Politie) van de nationale autoriteiten. De Commissie spreekt om
die reden over een lichte kostenstijging. Wanneer de details van de regeling voor
Nederland verder zijn uitgewerkt is het mogelijk de stijging nader te kwantificeren,
maar de maatregelen vergen aanpassing van de ICT en personele capaciteit. Eventuele
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger
De wijzigingen in de verordening maken het voor touringcarbedrijven mogelijk om flexibeler
om te gaan met de bedrijfsvoering in het algemeen en de reisschema’s in het bijzonder.
Daar valt voor deze sector enige winst te behalen. Kosten met betrekking tot handhaving
zijn nog onduidelijk. Eventueel worden kosten doorberekend aan de sector, mits voldaan
wordt aan de voorwaarden die het KCBR hieraan stelt. In beginsel wordt handhaving
van wet- en regelgeving uit de algemene middelen gefinancierd. Voor de burger zal
het voorstel geen gevolgen voor de regeldruk of financiële consequenties hebben aangezien
de wijzigingen niet tot extra kosten leiden die worden doorberekend aan de passagiers.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Het voorstel heeft naar verwachting geen gevolgen voor de concurrentiekracht of geopolitieke
aspecten.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Er zijn geen consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering
beleid. Handhaving loopt via het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv). Het voorstel
maakt het niet noodzakelijk het Atbv te wijzigen. Het voorstel heeft geen gevolgen
voor de toepassing van de lex silencio positivo.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan
Niet van toepassing.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid.
De standaardtermijn voor inwerkingtreding van 20 dagen na bekendmaking is vanuit handhavingsperspectief
niet haalbaar gezien de complexiteit van de nieuwe regels en de nadere detaillering
ervan. Het kabinet geeft er de voorkeur aan dat de verordening 20 dagen na publicatie
in werking treedt, maar pas later van toepassing wordt. Hoeveel later haalbaar is,
zal op basis van de verduidelijkte definities van de rij- en rusttijden bepaald kunnen
worden.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In het voorstel is geen evaluatie- en/of horizonbepaling opgenomen. Gezien de beperkte
wijzigingen die worden voorgesteld, acht het kabinet dit niet noodzakelijk.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het voorstel heeft meerdere gevolgen voor de huidige situatie ten aanzien van uitvoering
en handhaving. Als gevolg van de voorgestelde wijzigingen zouden de regels voor arbeids-,
rij en rusttijden in het ongeregeld busvervoer gaan verschillen van de regels voor
geregeld busvervoer, voor goederenvervoer over de weg en die voor taxivervoer. Deze
verschillen maken de handhaving lastiger, ook omdat een aanzienlijk aantal chauffeurs
ook andersoortig vervoer over de weg verricht (bijvoorbeeld goederenvervoer- of taxi/doelgroepenvervoer).
Daarbij zijn verschillende aspecten voor handhaving van belang; zoals samenloop met
andere verrichte arbeid in het personenvervoer (taxivervoer, goederenvervoer, openbaar
vervoer of andere werkzaamheden waarop de Arbeidstijdenwet van toepassing is) en het
achteraf vaststellen welke wetgeving van toepassing is (is er sprake geweest van ongeregeld
personenvervoer of iets anders?).
Hoe ingewikkelder regelgeving is, hoe groter het risico op (onbedoelde) overtredingen
ervan. De formulering van de voorgestelde wijzigingen roept de nodige vragen op. Zowel
ten behoeve van de handhaving als voor de sector dienen de regels te worden verduidelijkt.
Vervoerders en handhavers moeten ervan uit kunnen gaan dat de regels in de verschillende
lidstaten op dezelfde manier worden uitgelegd, wat internationale afstemming vergt.
Het voorstel heeft nadere detaillering en verduidelijking nodig om te leiden tot efficiënt
en effectief beleid voor handhaving en toezicht.
Verder moeten de bijbehorende rekenregels voor dit voorstel worden ontwikkeld en in
de controleapplicatie worden aangepast, wat tijd en geld kost. En uiteraard moeten
de inspecteurs (en politiemensen) die het vervoer controleren worden geïnstrueerd
dat voor bussen en vrachtwagens een verschillend regime gaat gelden. Ook de sector
dient goed op de hoogte te worden gebracht van de veranderingen. Er kan op dit moment
nog geen inschatting worden gemaakt van tijd en kosten die met het voorstel gemoeid
zijn.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het voorstel heeft geen specifiek effect op ontwikkelingslanden ten opzichte van de
verwachte effecten voor andere derde landen.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
W.B. Hoekstra, minister van Buitenlandse Zaken