Brief regering : Reactie op verzoek commissie op een artikel uit Binnenlands Bestuur van 14 april jl. ‘Bemoeienis werkgever raadslidmaatschap onwenselijk’

Nr. 92
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 juni 2023

Met deze brief reageer ik op het verzoek van de vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken van de Tweede Kamer ten aanzien van het artikel «Bemoeienis werkgever raadslidmaatschap
onwenselijk» uit Binnenlands Bestuur van 14 april jongstleden. In het bijzonder is
mij verzocht in te gaan op de diverse aspecten omtrent de onverenigbare functies van
raadsleden, in de zin van artikel 13 Gemeentewet. Dit komt ook aan de orde in het
artikel en wordt ook wel aangeduid als het vraagstuk van de onverenigbare betrekkingen.
Daarnaast is mij verzocht in te gaan op de mogelijke onverenigbaarheid van het raadslidmaatschap
en het hebben van een eigen bedrijf. In mijn reactie op de vragen van het lid Bushoff
(PvdA) die ik op 25 mei jl. naar uw Kamer heb gestuurd, ga ik ook in op de verschillende
relevante aspecten van het vraagstuk van de onverenigbare betrekkingen.1

Ik zal conform uw verzoek reageren op het artikel in Binnenlands Bestuur en de wettelijke
normen die hier aan de orde zijn. Ik zal daarbij niet ingaan op alle bijzonderheden
van dit concrete geval. In het navolgende wijs ik graag op een aantal relevante uitgangspunten
als het gaat om onverenigbare betrekkingen en het raadslidmaatschap.

Wettelijk kader

Raadsleden vervullen hun functie in deeltijd. Dit betekent dat een raadslid er vaak
nog een andere baan naast heeft. Bovendien wonen raadsleden altijd in de gemeente
waar zij raadslid zijn. Een raadslid is dus geworteld in de lokale samenleving en
de inzichten en ervaringen die een raadslid hiermee opdoet zijn cruciaal om het ambt
goed te kunnen uitoefenen. Het is dan ook belangrijk dat het voor zoveel mogelijk
mensen aantrekkelijk is en blijft om zich naast een reguliere baan kandidaat te stellen
voor een plek in de gemeenteraad. Het kunnen uitoefenen van het raadslidmaatschap
dient daarom ook voorop te staan, en verboden voor het aangaan van andere functies
zijn derhalve alleen aangewezen wanneer dat noodzakelijk is voor zuivere institutionele
verhoudingen.

In artikel 13 van de Gemeentewet wordt limitatief een aantal openbare betrekkingen
omschreven die onverenigbaar zijn met het ambt van raadslid. Deze bepaling beoogt
de zuivere verhoudingen tussen het raadslidmaatschap en andere openbare betrekkingen
te borgen.2 Evidente voorbeelden zijn de ambten Minister, commissaris van de Koning en gedeputeerde.
Deze zijn nooit te combineren met het raadslidmaatschap. Maar ook binnen de gemeente
zijn bepaalde afhankelijkheden ongewenst. Zo mag een raadslid enkel in de periode
tussen de verkiezingen en de installatie van een nieuw college tevens wethouder zijn.
Vanuit de ratio dat een raadslid het college onafhankelijk moet kunnen controleren,
mag een raadslid ook geen ambtenaar zijn in de eigen gemeente. Dan zou deze persoon
immers ondergeschikt zijn aan het college en loyaal moeten zijn aan een wethouder
die deze zelfde persoon vervolgens politiek moet kunnen controleren en aanspreken.
Het risico bestaat dat in die situatie de belangen en verhoudingen door elkaar gaan
lopen, en dat is onwenselijk in een gedualiseerd stelsel waarin de raad en het college
onafhankelijk van elkaar moeten kunnen functioneren en de raad het laatste woord heeft.
Een raadslid moet zijn werk te allen tijde onafhankelijk kunnen doen zodat hij of
zij het college in alle vrijheid kan aanspreken op zijn functioneren. Het waarborgen
van de zuiverheid van verhoudingen tussen overheidslagen is, gelet op de formulering
van artikel 13 van de Gemeentewet, in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van
de gemeente zelf en niet van zijn of haar werkgever. Dit ligt genuanceerder voor raadsleden
die tevens ambtenaar zijn in dienst van een samenwerkingsverband zoals een gemeenschappelijke
regeling waarvan de betreffende gemeente deelneemt. Daarvoor geldt geen absoluut verbod,
maar hangt de verenigbaarheid af van de functie.

Wetswijziging per 1 januari 2023

Per 1 januari jongstleden staat als gevolg van de Wet bevorderen integriteit en functioneren
decentraal bestuur expliciet in de Gemeentewet dat een raadslid die tevens ambtenaar
is, niet rechtstreeks werkzaamheden mag verrichten ten behoeve van het gemeentebestuur
waar hij of zij raadslid is.3 Hiervan kan sprake zijn als een raadslid werkzaam is bij een samenwerkingsverband
waarbij de desbetreffende gemeente is aangesloten, maar dit hoeft nadrukkelijk niet
altijd het geval te zijn. Vóór de wetswijziging bepaalde de wet al dat een raadslid
niet in dienst van het gemeentebestuur of op een andere manier daaraan ondergeschikt
mocht zijn. Daarbij kon die bepaling zo worden gelezen dat het te allen tijde mogelijk
is om voor een samenwerkingsverband te werken en tegelijkertijd raadslid te zijn bij
een bij dat samenwerkingsverband aangesloten gemeente. Met de wetswijziging is verduidelijkt
wanneer een raadslid wel en niet werkzaam kan zijn bij een samenwerkingsverband. Daarbij
gaat het erom dat een raadslid niet rechtstreeks werkzaamheden uitvoert ten behoeve
van een bestuurder van de gemeente waar hij of zij raadslid is. Aan dit vereiste is
in ieder geval niet voldaan als sprake is van een directe ondergeschiktheidsrelatie
met de betreffende bestuurder. Maar ook als die relatie er organisatorisch niet formeel
is, kunnen de feitelijke werkzaamheden met zich brengen dat een raadslid als ambtenaar
te dicht op een bestuurder of diens politieke portefeuille zit die dat raadslid dient
te controleren. De nieuwe formulering expliciteert dat ook die laatste situatie een
onverenigbare betrekking oplevert, door naast de ondergeschiktheid aan het gemeentebestuur
ook het werkzaam zijn ten behoeve van de gemeente onverenigbaar te verklaren met het
raadslidmaatschap. Daarbij wordt aangesloten bij de in veel gevallen reeds bestaande
praktijk, waarbij het uitoefenen van werkzaamheden ten behoeve van de eigen gemeente
al werd vermeden. Met deze wijziging is nadrukkelijk geen absoluut verbod beoogd voor
een raadslid om werkzaamheden uit te oefenen voor een samenwerkingsverband. Het blijft
immers mogelijk werkzaam te zijn voor een samenwerkingsverband waaraan het gemeentebestuur
deelneemt en raadslid te zijn in een deelnemende gemeente, zolang de werkzaamheden
maar niet specifiek worden uitgeoefend ten behoeve van bestuurders van de gemeente
waar iemand tevens raadslid is. Dit hangt af van de precieze functie en het exacte
takenpakket bij de gemeenschappelijke regeling.

Afspraken en maatwerk

Ambtenaren die werkzaam zijn bij een samenwerkingsverband zoals een gemeenschappelijke
regeling, kunnen te maken krijgen met de gemeente waar zij het raadslidmaatschap (gaan)
bekleden. In dat geval is het aangewezen dat de werkgever en het raadslid tijdig in
gesprek gaan en op een constructieve wijze naar de verschillende mogelijkheden kijken
ten aanzien van de werkzaamheden en taken van het raadslid als ambtenaar. Maatwerk
en het maken van goede afspraken zijn daarbij van belang. Zo kan bijvoorbeeld een
aanpassing van het takenpakket of een bepaalde verantwoordelijkheid in de uitoefening
van de werkzaamheden helpen bij het minimaliseren of voorkomen van mogelijke onzuiverheden
in de verhoudingen. Dit is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van het raadslid,
omdat de gestelde norm zich richt tot het raadslid en ook de gevolgen die de wet aan
het aangaan van een onverenigbare betrekking verbindt, zich tot het raadslid richten.
Indien onherroepelijk is komen vast te staan dat er sprake is van een onverenigbare
betrekking verliest een raadslid zijn zetel.4 Hij dient zelf de raad in kennis te stellen wanneer hij zich in een dergelijke situatie
bevindt. Als hij dat nalaat en de voorzitter van de raad van oordeel is dat er wel
degelijk sprake is van een onverenigbare betrekking kan hij het raadslid hiervoor
waarschuwen, waarna het raadslid nog de mogelijkheid heeft deze waarschuwing aan het
oordeel van de raad te onderwerpen.5 De rol van de werkgever is enkel om mee te denken over een manier waarop een werknemer
die tevens raadslid is, werkzaamheden kan verrichten zonder dat de zuiverheid van
verhoudingen in het geding komt. Het is niet aan de werkgever om te beslissen of de
functies al dan niet verenigbaar zijn.

Deeltijdfunctie en het hebben van eigen bedrijf

Zoals ik hiervoor al aangaf is het zijn van raadslid een functie die in deeltijd wordt
uitgeoefend en hebben lokale volksvertegenwoordigers daarnaast vaak een andere functie.
Dat kan ook het hebben van een eigen bedrijf betreffen. In algemene zin geldt dat
dit goed verenigbaar is met het zijn van raadslid. De normen met betrekking tot onverenigbare
betrekkingen leggen hiervoor geen beperking op. Wel moeten de overige relevante integriteitsnormen
uit de Gemeentewet daarbij in acht worden genomen om zo het risico op belangenverstrengeling
te voorkomen. Zo is het voor een raadslid verplicht al zijn nevenfuncties – waaronder
de functie bij het eigen bedrijf – die hij naast het raadslidmaatschap uitoefent openbaar
te maken. Verder is het niet toegestaan mee te stemmen- en te beraadslagen indien
het raadslid een persoonlijk belang heeft- bijvoorbeeld als er een besluit voorligt
dat specifiek raakt aan zijn eigen bedrijf. Daarbij moet worden opgemerkt dat het
feit dat een bedrijf door een raadsbesluit wordt getroffen op zichzelf niet voldoende
is voor stemonthouding. Raadsleden met een eigen huis mogen immers ook meestemmen
over bestemmingsplannen of OZB-tarieven. Het onthouden van beraadslaging en stemming
is wel aan de orde wanneer een specifiek bedrijf nadrukkelijk door het raadsbesluit
zal worden geraakt. Daarnaast is het verboden een aantal specifiek in de wet omschreven
handelingen te verrichten, zoals een overeenkomst sluiten met de gemeente over het
leveren van roerende zaken of het buiten dienstbetrekking verrichten van werkzaamheden
voor de gemeente. Daarbij is het in sommige gevallen mogelijk een ontheffing van gedeputeerde
staten aan te vragen voor de betreffende handeling. Mocht een raadslid toch een verboden
handeling begaan, hangt hem mogelijk een schorsing door de voorzitter van de raad
boven het hoofd, waarna de raad eventueel zijn lidmaatschap vervallen kan verklaren.6

Onverenigbare betrekkingen in het licht van toegenomen regionale samenwerking

Bovenstaande kaders dienen helder en actueel te zijn en te blijven. Daarom heb ik
in de op 25 april jongstleden aan uw Tweede Kamer verstuurde «Nota integriteit openbaar
bestuur» onder meer aangekondigd de regels omtrent onverenigbare betrekkingen tegen
het licht te houden. De mate waarin lokale overheden op regionaal niveau, al dan niet
op basis van het privaatrecht, samenwerken is in de loop van de tijd toegenomen. Dit
betekent ook dat er meer volksvertegenwoordigers werkzaam zijn die over de band van
een samenwerkingsverband te maken krijgen of kunnen krijgen met de gemeente waar zij
raadslid zijn. Dit kan ingewikkeld zijn omdat volksvertegenwoordigers steeds op een
onafhankelijke manier het college moeten controleren, terwijl de colleges ook vertegenwoordigd
kunnen zijn in het bestuur van het samenwerkingsverband. Het is daarom zaak om te
bezien welke knelpunten dit mogelijk oplevert en of de relevante regels tegen deze
context nog voldoende actueel zijn. Dit is bij uitstek een onderwerp waarover ik het
gesprek wil aangaan met de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels. De analyse
die daaruit voortvloeit wordt meegenomen bij de inzet van nadere maatregelen.

Tot slot

Met deze brief vertrouw ik er op verduidelijking te hebben verschaft over het vraagstuk
van onverenigbare betrekkingen en het raadslidmaatschap. Daarbij wil ik nogmaals benadrukken
dat het raadslidmaatschap geen voltijdsfunctie is en dat hiervan – bijvoorbeeld in
de te maken afspraken over het takenpakket – rekenschap dient te worden gegeven door
alle betrokken partijen. Daarnaast ga ik dit vraagstuk vanwege toegenomen regionale
samenwerking tegen het licht te houden, en bezien of nadere maatregelen nodig zijn,
zoals ik reeds heb aangekondigd in de nota integriteit openbaar bestuur.

Dit doe ik in samenspraak met de beroeps- en belangenverenigingen en de koepels.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot