Brief regering : Vervolg overgangsrecht ggz-behandeling voor Wlz-cliënten met een psychische stoornis

34 104
Langdurige zorg

Nr. 668
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR LANGDURIGE ZORG EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 juni 2023

Mensen met een psychische aandoening en een langdurige, intensieve zorgvraag kunnen
per 2021 rechtstreeks toegang krijgen tot de Wet langdurige zorg (Wlz) als zij voldoen
aan de hiervoor geldende toegangscriteria. Sinds deze rechtstreekse toegang mogelijk
is gemaakt, hebben ruim 27.000 mensen een Wlz-indicatie voor ggz-wonen gekregen. Met
deze wetswijziging is ook een verduidelijking opgenomen zodat onder de aanspraak op
specifieke behandeling in de Wlz ook ggz-behandeling wordt verstaan. Echter, op dit
moment ontvangen mensen met een Wlz-indicatie voor ggz-wonen die niet verblijf alsmede
behandeling bij dezelfde instelling ontvangen, ggz-behandeling niet ten laste van
de Wlz, omdat hiervoor nog overgangsrecht1 geldt. De aanspraak op ggz-behandeling voor deze groep is nog tijdelijk onder de
Zorgverzekeringswet (Zvw) gebleven.

Op 13 februari jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd2 dat ik de mogelijkheden heb verkend om dit overgangsrecht met ingang van 1 januari
2024 te beëindigen en heb ik u de uitvoeringstoets die de Nederlandse Zorgautoriteit
(NZa) hierover heeft uitgebracht toegezonden. Ook heb ik u in die brief geïnformeerd
dat ik, in navolging van de conclusies in de uitvoeringstoets, het overgangsrecht
langer van kracht laat zijn. In deze brief geef ik, conform mijn eerdere toezegging,
mijn reactie op de uitvoeringstoets en ga ik in op de vervolgacties ten aanzien van
het overgangsrecht voor ggz-behandeling.

De belangrijkste punten uit deze brief zijn als volgt:

– Het beëindigen van het overgangsrecht voor ggz-behandeling, waarmee de aanspraak op
ggz-behandeling in de Wlz voor alle Wlz-cliënten met een grondslag psychische stoornis
volledig ten laste komt van de Wlz, is in de afgelopen jaren meerdere keren uitgesteld.

– Het is echter wel in de wet vastgelegd dat de benodigde ggz-behandeling voor alle
mensen die op grond van een psychische stoornis een Wlz-indicatie hebben vanuit de
Wlz wordt gefinancierd. Daarmee is het beëindigen van het overgangsrecht nog altijd
de koers die ik vaar. Wel constateer ik op basis van mijn eerdere verkenning dat ik
meer informatie nodig heb om te beoordelen op welke wijze en op welke termijn dit
te realiseren is en in hoeverre dit budgetneutraal uitgevoerd kan worden. De komende
periode zet ik verdere acties in gang om hier meer helderheid over te krijgen.

– Het beëindigen van het overgangsrecht voor ggz-behandeling zorgt ervoor dat alle ggz-zorg
voor mensen die op grond van een psychische stoornis toegang krijgen tot de Wlz vanuit
één domein (de Wlz) wordt bekostigd3. Dit kan de samenhang in de zorg ten goede komen.

– Ik heb de mogelijkheden verkend om het overgangsrecht met ingang van 1 januari 2024
te beëindigen. De NZa heeft daarover een uitvoeringstoets uitgebracht. De NZa acht
invoering per 1 januari 2024 niet haalbaar, omdat het ontwikkelen en implementeren
van de bekostigingssystematiek in de Wlz forse uitvoeringsconsequenties heeft. Ik
heb daar eerder al de conclusie aan verbonden dat het overgangsrecht daarom langer
van kracht moet blijven4.

– Vanaf dit najaar zet ik de eerste acties in gang om het op termijn beëindigen van
het overgangsrecht voor ggz-behandeling zorgvuldig voor te bereiden, zodat dit op
een verantwoorde manier kan plaatsvinden. Voor het zomerreces van 2024 zal ik u opnieuw
informeren over de voortgang.

Voorgeschiedenis aanspraak op ggz-behandeling en overgangsrecht

Mensen met een indicatie voor zorg uit de Wlz hebben op grond van de Wlz recht op
een samenhangend aanbod van zorg in combinatie met verblijf. Dit aanbod omvat verschillende
zorgvormen, waaronder persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en behandeling.
Met de openstelling van de Wlz voor mensen met een psychische stoornis kunnen zij
ook aanspraak maken op dit samenhangend zorgaanbod. In de wetsartikelen van de Wlz
en in de huidige uitvoeringspraktijk wordt behandeling onderverdeeld in twee categorieën:
specifieke behandeling5 en geneeskundige zorg van algemeen medische aard6. Bij de voorbereiding van de openstelling van de Wlz voor mensen met een psychische
stoornis gaven veldpartijen aan dat de reikwijdte van de aanspraak op specifieke behandeling,
en of daar voor deze doelgroep ook de ggz-behandeling toe behoort, verduidelijking
behoefde. Om deze reden is de aanspraak op «geneeskundige zorg zoals klinisch psychologen
en psychiaters plegen te bieden in verband met de psychische stoornis van de verzekerde»
(hierna: ggz-behandeling) per 2021 toegevoegd aan de Wlz. De aanspraak op ggz-behandeling
geldt voor alle mensen die vanwege een psychische stoornis een ggz-wonen indicatie
in de Wlz hebben gekregen, ongeacht met welke leveringsvorm zij zorg ontvangen7. De aanspraak op ggz-behandeling vanuit de Wlz, en het daarvoor geldende overgangsrecht
waar ik in deze brief op in ga, is daarmee alleen van toepassing op Wlz-cliënten met
een grondslag psychische stoornis. Deze ontwikkelingen hebben geen effect op cliënten
met een Wlz-indicatie met een andere grondslag.

In de uitvoeringstoets bij bovengenoemd wetsvoorstel adviseerde de NZa in oktober
2019 om voor de bekostiging van behandeling voor de nieuwe groep cliënten die vanwege
een psychische stoornis toegang krijgen tot de Wlz twee bekostigingsmodellen te hanteren:
een model waarin woonzorg8 en behandeling worden bekostigd vanuit een integraal tarief (voor de leveringsvorm
verblijf met behandeling) en een model met modulaire prestaties en tarieven voor woonzorg
(in- of exclusief verblijf), specifieke behandeling en ggz-behandeling (voor de leveringsvormen
verblijf zonder behandeling, vpt of mpt)9. Voor die laatstgenoemde modulaire prestaties adviseerde de NZa om voor behandeling
aan te sluiten bij het bekostigingsmodel voor de ggz in de Zvw. Op dat moment werd
in de Zvw echter het zorgprestatiemodel (ZPM) voor de ggz ontwikkeld waarvan de invoering
in 2022 heeft plaatsgevonden. Dit betekende dat voor 2021 in de Wlz een tijdelijke
prestatie ingericht zou moeten worden, met verstrekkende uitvoeringsgevolgen voor
zorgaanbieders en zorgkantoren.

Om die reden besloot de toenmalig Staatssecretaris van VWS de aanspraak op ggz-behandeling
voor Wlz-cliënten tijdelijk ten laste van de Zvw te houden, behalve voor cliënten
die verblijf en behandeling van dezelfde instelling ontvangen10. Deze tijdelijke situatie is verankerd in overgangsrecht dat tot op heden van kracht
is11. Het overgangsrecht zou oorspronkelijk een jaar duren. Deze periode is later verlengd
vanwege de lopende brede discussie over de gewenste positionering van de verschillende
vormen van behandeling in de langdurige zorg, en in afwachting van de uitwerking van
de maatregel «overheveling behandeling en geneesmiddelen van Wlz naar Zvw per 2025»
uit het Coalitieakkoord 2021 – 2025 «Omzien naar elkaar en vooruitkijken naar de toekomst»12.

Beëindigen van het overgangsrecht voor ggz-behandeling

De openstelling van de Wlz voor mensen met een psychische stoornis is destijds op
uitdrukkelijk verzoek van uw Kamer tot stand gekomen. Met het beëindigen van het overgangsrecht
wordt de openstelling van de Wlz voor deze doelgroep, inclusief de daarbij horende
aanspraken, volledig van kracht. Ik zie het beëindigen van het overgangsrecht dan
ook als het sluitstuk in de uitvoering van dit verzoek.

Daarbij zie ik ook inhoudelijke redenen om het overgangsrecht voor ggz-behandeling
te beëindigen. De openstelling van de Wlz, waaronder de (verduidelijkte) aanspraak
op ggz-behandeling, is destijds ingegeven vanuit de gedachte dat mensen die vanwege
een psychische stoornis toegang krijgen tot de Wlz gebaat zijn bij het bieden van
rust en stabiliteit middels een samenhangend zorgaanbod waar naast begeleiding ook
ggz-behandeling integraal onderdeel van uitmaakt. Er zijn vaak verschillende zorgverleners
betrokken bij de zorg rondom de cliënt, waarbij het van belang is dat één aanbieder
het overzicht behoudt. In de praktijk is deze regie in de langdurige ggz nog niet
altijd optimaal. Met het beëindigen van het overgangsrecht is de bekostiging van deze
onderdelen van de zorg niet langer versnipperd over meerdere domeinen.

Uitvoeringstoets «bekostiging ggz-behandeling» door de NZa

Zoals ik u eerder heb gemeld, heb ik de mogelijkheden verkend om het overgangsrecht
met ingang van 1 januari 2024 te beëindigen13. De eerste stap om financiering en bekostiging van ggz-behandeling vanuit de Wlz
voor te bereiden, is het vaststellen van de bekostigingssystematiek en het ontwikkelen
van de bijbehorende prestaties en tarieven door de NZa. Ik heb de NZa daarom gevraagd
om een aanvullende uitvoeringstoets over de bekostiging van ggz-behandeling vanuit
de Wlz voor cliënten met een ggz-wonen profiel. De NZa heeft deze uitvoeringstoets
eind 2022 opgeleverd. U heeft deze eerder al ontvangen14.

De NZa concludeert in de uitvoeringstoets dat een hybride bekostigingssystematiek
voor ggz-wonen waarbij binnen de Wlz een integraal en een modulair bekostigingsmodel
naast elkaar bestaan ook na het beëindigen van het overgangsrecht nog het meest passend
en wenselijk is. In deze systematiek wordt ggz-behandeling in het integrale model
bekostigd vanuit het integrale tarief, en in het modulaire model middels modulaire
prestaties voor ggz-behandeling. Onder het huidige overgangsrecht wordt ggz-behandeling
voor cliënten die niet verblijf alsmede behandeling bij dezelfde instelling ontvangen
gefinancierd en bekostigd middels het zorgprestatiemodel in de Zvw. Om deze ggz-behandeling
na het beëindigen van het overgangsrecht uit de Wlz te kunnen bekostigen, moeten modulaire
prestaties en tarieven worden ontwikkeld voor ggz-behandeling in de Wlz. Het overnemen
van de consultprestaties uit het zorgprestatiemodel voor ggz-behandeling in de Zvw
als mpt-prestaties in de Wlz is, hoewel het een majeure verandering betreft, de voorkeursvariant
van de NZa. Dit past bij het uitgangspunt om voor dezelfde zorg in verschillende domeinen
zoveel mogelijk dezelfde tarieven te hanteren. In het vervolgproces neem ik de voorkeursvariant
van de NZa daarom als vertrekpunt, waarbij andere varianten kunnen worden overwogen
indien de voorkeursvariant bij nadere uitwerking niet opportuun blijkt.

De NZa geeft in de uitvoeringstoets aan dat een goede uitvoering van het bekostigen
van ggz-behandeling vanuit de Wlz nog de nodige inspanningen vraagt van de verschillende
betrokken partijen. De NZa acht invoering per 1 januari 2024 daarom niet haalbaar.
Ik verbind daar de conclusie aan dat er meer tijd nodig is om alle benodigde voorbereidingen
te treffen om het overgangsrecht voor ggz-behandeling op termijn op een verantwoorde
wijze te kunnen beëindigen. Dit biedt ook ruimte om andere vraagstukken die de NZa
in haar uitvoeringstoets signaleert mee te nemen, zoals de precieze afbakening van
de in de Wlz over te nemen prestaties, het opnemen van een doelmatigheidscomponent
en het al dan niet gebruiken van zorgvraagtypering voor ggz-behandeling in de Wlz.
Verder biedt dit de ruimte om de financiële effecten van de overheveling verder in
kaart te brengen en daarbij de beoogde budgetneutraliteit te waarborgen.

Hoewel er zorginhoudelijk voordelen te behalen zijn, zijn nog niet alle randvoorwaarden
ingevuld om tot beëindiging van het overgangsrecht voor ggz-behandeling over te gaan.
Ik zie dat het bekostigen van ggz-behandeling voor mensen met een Wlz-indicatie op
grond van een psychische stoornis vanuit de Wlz veel vraagt van de verschillende betrokken
partijen. De overgang van bekostiging vanuit de Zvw naar bekostiging vanuit de Wlz
is daarmee niet eenvoudig te maken. Ook kunnen er risico’s ontstaan op het terrein
van continuïteit van zorg en keuzevrijheid voor de cliënt, die op dit moment nog onvoldoende
in beeld zijn. Op dit moment heb ik tevens onvoldoende zekerheid over of het beëindigen
van het overgangsrecht, budgetneutraal kan worden uitgevoerd. Het budgetneutraal kunnen
uitvoeren van de overheveling van ggz-behandeling van de Zvw naar de Wlz is en blijft
voor mij een belangrijke randvoorwaarde. Ik heb immers ook een verantwoordelijkheid
voor de houdbaarheid van de langdurige zorg.

Relatie met andere ontwikkelingen in de langdurige ggz

Sinds de openstelling van de Wlz voor mensen met een psychische stoornis in 2021 hebben
veel meer mensen een Wlz-indicatie voor ggz-wonen gekregen dan vooraf ingeschat. Tevens
is gebleken dat een groot deel van de zorgaanbieders gebruik maakt van modulaire bekostiging
in plaats van integrale bekostiging. Dit omdat het modulaire model aansluit bij de
situatie dat cliënten niet verblijf alsmede behandeling van dezelfde instelling ontvangen.
Daarmee ontvangt een grote meerderheid van de Wlz-cliënten met een ggz-wonen indicatie
op dit moment ggz-behandeling nog ten laste van de Zvw. Dit heeft tot gevolg dat de
oorspronkelijke raming (gemaakt op basis van een verwachte instroom in ggz-wonen van
9.250 cliënten) van de over te hevelen middelen van de Zvw naar de Wlz niet toereikend
is voor de huidige aantallen cliënten. In de uitvoeringstoets gaat de NZa desgevraagd
ook in op de financiële impact van het beëindigen van het overgangsrecht. Het is wegens
het beperkte inzicht in de Zvw-declaraties voor ggz-behandeling in 2022 ten tijde
van het schrijven van de uitvoeringstoets (nog niet alle declaraties voor ggz-behandeling
in 2022 waren volgens het zorgprestatiemodel gedeclareerd) niet mogelijk gebleken
om al een precieze inschatting te maken van de financiële omvang van de overheveling.
Wanneer de benodigde gegevens wel beschikbaar zijn, gaat de NZa een nieuwe inschatting
van de over te hevelen middelen maken. Ik ben hierover met de NZa in gesprek.

Over de hoger dan verwachte instroom van mensen met een psychische aandoening in de
Wlz en de vraag hoe passende zorg voor deze mensen kan worden geboden hebben de Staatssecretaris
van VWS en ik de afgelopen maanden intensief gesproken met alle betrokken bestuurlijke
partijen15. Ook de NZa en het CIZ hebben aan dit proces een bijdrage geleverd. De gesprekken
met de partijen hebben geresulteerd in bestuurlijke afspraken over maatregelen voor
de korte- en lange termijn waarmee de partijen gezamenlijk werken aan passende zorg
voor mensen met een psychische aandoening en een langdurige zorgvraag. Over deze afspraken
heb ik u recent geïnformeerd16. Eén van de maatregelen is het uitwerken van wat er op de lange termijn nodig is
voor een toekomstbestendige langdurige ggz vanuit de Wmo en de Wlz. Ik wil het gesprek
over de wijze waarop nu en in de toekomst (na het beëindigen van het overgangsrecht)
uitvoering gegeven wordt aan de aanspraak, bekostiging, organisatie en inkoop van
ggz-behandeling voor deze groep betrekken bij deze uitwerking.

De uitvoering van de bestuurlijke afspraken zal de komende periode veel tijd en inzet
vragen van de betrokken partijen. Tegelijkertijd wil ik ook verder met de voorbereidingen
om op termijn het overgangsrecht te kunnen beëindigen en daarmee de openstelling van
de Wlz voor mensen met een psychische stoornis volledig uit te voeren. Hoewel ik op
dit moment geen signalen krijg dat cliënten onder het huidige overgangsrecht geen
passende zorg kunnen ontvangen, is het langdurig laten voortbestaan van het overgangsrecht
niet opportuun. Tegelijkertijd brengt het beëindigen van het overgangsrecht ook mogelijke
risico’s met zich mee. Dit vergt daarom een stapsgewijs implementatietraject waarin
we de tijd nemen om gezamenlijk te werken aan een zorgvuldige transitie van de aanspraak
op ggz-behandeling volledig naar de Wlz, waarbij de keuzemogelijkheden voor en de
continuïteit van de zorg aan de cliënten wordt geborgd. Vanaf dit najaar wil ik hiertoe
verdere stappen zetten. Ik bekijk daarom met de NZa de mogelijkheden om de financiële
omvang van de overheveling van middelen van Zvw naar Wlz preciezer in kaart te brengen,
verken in overleg met de relevante partijen welke stappen nodig zijn om de financiering
en inkoop van ggz-behandeling volledig vanuit de Wlz te implementeren en ga in overleg
met het Zorginstituut Nederland over de precieze afbakening van de aanspraak op ggz-behandeling
vanuit de Wlz. Van daaruit wil ik het implementatietraject verder vormgeven.

Tot slot, in het voorjaar van 2024 zal ik u opnieuw informeren over de voortgang van
bovenstaande ontwikkelingen en mijn vervolgaanpak.

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder