Brief regering : Beleidsreactie op het rapport van de Inspectie van het Onderwijs over onderwijs aan Oekraïense leerlingen in primair en voortgezet onderwijs

31 289 Voortgezet Onderwijs

36 045 Situatie in de Oekraïne

Nr. 689 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2023

Hierbij bied ik u het rapport «Onderwijs aan Oekraïense leerlingen in primair en voortgezet
onderwijs» aan van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie). In dit rapport
beschrijft de inspectie hoe de inrichting van tijdelijke onderwijsvoorzieningen is
verlopen en hoe zij het toezicht op deze voorzieningen heeft ingevuld. Ook doet zij
aanbevelingen aan besturen en scholen om het onderwijs aan nieuwkomers vanaf komend
schooljaar (nog beter) vorm te geven.

Het rapport van de inspectie en de beslisnota vindt u in de bijlage. In deze brief
vat ik het rapport samen en bespreek ik kort de aanbevelingen. In het tweede deel
treft u mijn reactie en vervolgstappen aan.

Inleiding

Op 24 februari 2022 viel Rusland Oekraïne binnen. Miljoenen inwoners raakten ontheemd
en zeer veel mensen zijn hun land ontvlucht. Een aantal vluchtelingen kwam naar Nederland,
onder wie veel leerplichtige kinderen en jongeren. Vanwege de massale toestroom slaagden
scholen er al snel niet meer in om de toegenomen vraag naar onderwijs binnen het bestaande
aanbod te accommoderen. Daarbij bleek de onderwijswet- en regelgeving bij het (snel)
opschalen van het onderwijsaanbod onvoldoende adaptief.

Om regio’s te ondersteunen, heb ik op 13 juli 2022 regelgeving1 beschikbaar gesteld zodat schoolbesturen ten behoeve van Oekraïense leerlingen tijdelijke
onderwijsvoorzieningen (hierna: tov) in het primair of voortgezet onderwijs (hierna:
po en vo) in kunnen richten. Met een tov kregen besturen allereerst de ruimte om snel
het onderwijsaanbod uit te kunnen breiden. Daarnaast kregen zij mogelijkheden om in
een tov tijdelijk of gedeeltelijk af te wijken van de reguliere voorschriften voor
onderwijsinhoud of voorschriften voor het personeel. Ter bescherming van de positie
van ouders en leerlingen werd het «doorstroomperspectief» geïntroduceerd op basis
waarvan schoolbesturen met ouders en leerling in gesprek treden over de ontwikkelmogelijkheden
van de leerling en het niveau van verwachte uit- of doorstroom naar vervolgonderwijs.

1. Samenvatting van het onderzoek

De inspectie houdt toezicht op de tov in de vorm van stimulerende gesprekken met besturen
en locatieleiding. De werkwijze sluit aan bij de bepalingen in de ministeriële regeling
en de afspraken met landelijke organisaties2. In het vo worden alle tov bezocht, in het po de tov met tenminste twee groepen leerlingen.
De bevindingen in het rapport zijn gebaseerd op gesprekken met 49 tov po (van de 117)
en 18 tov vo (van de 53).

1. Bevindingen

De inspectie constateert dat veel besturen erin slagen om voor de meeste Oekraïense
leerlingen een programma te bieden. Dat kan in een bestaande nieuwkomersvoorziening,
reguliere of speciale school, of op een tov. De samenwerking tussen besturen onderling,
met gemeente(n) en ook met bestaand nieuwkomersonderwijs was van grote toegevoegde
waarde om snel in een (tov-)aanbod te voorzien en dit aanbod adequaat invulling te
geven.

De tov verschillen in het aantal leerlingen dat er onderwijs volgt, de vorm (van een
klas tot een vestiging), de faciliteiten (huisvesting, vervoer, aansluiting sociaal
domein), het inhoudelijke aanbod en de inzet van personeel. In het vo is er wat vaker
sprake van Oekraïens afstandsonderwijs dan in het po. Veel tov volgen de 1/3, 1/3,
1/3 verdeling3 en verzorgen voor tenminste 1/3 van het programma les in de Nederlandse taal.

Het toekomstperspectief lijkt voor veel tov-besturen nog ver weg. Een aantal tov’s
is nog vooral bezig met (verbetering van) de inrichting van het onderwijsprogramma
en het opvangen van de doelgroep en minder of niet met de toekomstige sluiting per
uiterlijk 1 augustus 2024. Enkele tov werken actief toe naar doorstroom van de leerlingen
naar vervolgonderwijs, enkele tov werken toe naar het opstarten van een reguliere
nieuwkomersvoorziening en sommige tov zijn inmiddels al uitgefaseerd.

Op leerlingniveau zijn de bevindingen wat ambigu. Hoeveel de meeste kinderen een onderwijsaanbod
ontvangen, staat ca. 10% van het aantal in de brp ingeschreven Oekraïense leerlingen
(nog) niet ingeschreven op een school. Verder signaleert de inspectie dat er veel
sprake is van relatief verzuim en dat een aantal leerlingen dubbel belast wordt doordat
zij naast het onderwijs in een tov in hun vrije tijd ook het Oekraïense onderwijs
volgen. Slechts 50% van de tov heeft voor de ingeschreven leerlingen een doorstroomperspectief
opgesteld.

2. Aanbevelingen

De inspectie doet een aantal aanbevelingen aan het onderwijsveld. In de kern raadt
zij alle betrokkenen aan om in te zetten op een duurzaam onderwijsaanbod voor nieuwkomers.
Daartoe adviseert de inspectie scholen en gemeenten de intensieve samenwerking voort
te zetten en uit te bouwen, onderlinge deskundigheid te delen en te investeren in
communicatie met ouders en leerlingen, ook via inzet van native speakers. Zij signaleert
ook, in navolging van LOWAN4, dat er grote tekorten zijn in specifieke expertise, met name op de domeinen Nederlands
als tweede taal, doelgericht werken en het omgaan met trauma’s. Tenslotte geeft zij
mee in het onderwijs waar mogelijk pluriforme groepen met verschillende nationaliteiten
samen te stellen.

2. Beleidsreactie

Het onderzoek van de inspectie biedt inzicht in de ontwikkeling van de tov en de variatie
in de inrichting ervan. Een belangrijke observatie vind ik de wijze van samenwerking
in de realisatie van voldoende en goed onderwijs voor nieuwkomers. Niet eerder is
tijdens een humanitaire crisis in deze mate en op deze schaal samengewerkt en de tijdelijke
bescherming ingeroepen. Ik onderschrijf de bevindingen van de inspectie dat er van
elkaar wordt geleerd en dat de ondersteuning voor het delen van expertise wordt benut
en waardevol is.

Wat mij tot grote tevredenheid en waardering stemt, is ook de snelheid waarmee het
gelukt is om niet alleen het aanbod op te schalen, maar dit aanbod ook zo goed mogelijk
invulling te geven. Dat geldt ook voor de constatering dat veel van de bezochte tov
hun inrichtingsplan op orde hebben en zich inspannen om het onderwijsaanbod zo volledig
mogelijk vorm te geven.

De bevindingen van de inspectie sluiten nauw aan bij andere recente rapporten. Zo
constateert ook Unicef Nederland5 dat samenwerking een kritische factor is bij het opschalen van het onderwijsaanbod,
dat nog niet overal voldoende onderwijsplekken beschikbaar zijn en dat er bij Oekraïense
kinderen vaker sprake is van verzuim. Lodewijk Asscher (speciaal adviseur voor Oekraïne
voor de Europese Commissie) constateert6 dat de solidariteit, betrokkenheid en samenwerking van regio’s zonder precedent zijn
en beschrijft het spanningsveld tussen verblijf en terugkeer waar de inspectie op
wijst als het «waiting dilemma». Ook deelt hij de zorg dat het risico bestaat dat
leerlingen niet altijd doorstromen naar zo passend mogelijk vervolgonderwijs. Pharos
en Save the Children onderschrijven7 de noodzaak om bij nieuwkomersleerlingen extra aandacht te besteden aan mentaal welzijn
en psychosociale steun.

In deze context vind ik het een zorgelijk signaal dat voor veel kinderen nog geen
doorstroomperspectief is opgesteld, het verzuim bovengemiddeld hoog is en een aantal
tov nog niet bezig is met de uitfasering. Een aandachtspunt daarbij vind ik dat de
inspectie in een aantal gesprekken vernam dat Oekraïense leerlingen ten opzichte van
kinderen met een andere herkomst meer motivatieproblemen hebben. Aangezien een aantal
leerlingen waarschijnlijk langer in Nederland zal verblijven, is het van groot belang
dat zij in staat worden gesteld om volwaardig te kunnen deelnemen aan de Nederlandse
samenleving.

3. Hoe nu verder?

Zoals de inspectie stelt, biedt het rapport geen representatieve steekproef. Ik heb
in maart SEO en Sardes opdracht gegeven om een evaluatie uit te voeren naar de effecten
van de tov. Vóór 13 juli 2025 zal ik uw Kamer over de resultaten informeren. In de
tussentijd zal de inspectie haar stimulerend toezicht op de tov’s voortzetten. Daarnaast
blijven regiocoördinatoren met scholen en gemeenten in gesprek over de regionale opgaven
en de uitfasering van de tov. Om scholen meer houvast te bieden, zal ik op korte termijn
een ontwerpregeling bij uw Kamer voorhangen met nadere voorschriften voor de uitfasering.

Samen met alle ketenpartners en de inspectie stel ik ook vast dat er inhoudelijk stappen
moeten worden gezet. De aanbevelingen die de inspectie doet, zijn niet los te zien
van de huidige uitdagingen waar scholen, gemeenten, ouders en leerlingen zich voor
gesteld zien. De opgaven op het gebied van nieuwkomersonderwijs zijn groot, divers
en niet zelden schrijnend. Ik ben onder de indruk van de veerkracht en inzet die door
zovelen binnen Nederland, in Oekraïne en door landen in de Europese Unie is getoond
om leerlingen onderwijs te laten volgen. Dat deze solidariteit en samenwerking centraal
staat bij het vormgeven van verdere oplossingsrichtingen, is evident.

Ik vertrouw er op dat deze samenwerking op alle niveaus ten goede komt aan het voortzetten
van het onderwijs aan Oekraïense leerlingen en de goede voorbeelden betrokken kunnen
worden bij het vormgeven van structurele oplossingen voor het nieuwkomersonderwijs.
Om in aanloop daar naartoe in incidentele, urgentie situaties meer ruimte te bieden,
heb ik onlangs het wetsvoorstel tijdelijke nieuwkomersvoorzieningen aan uw Kamer aangeboden8. In dit wetsvoorstel is aandacht voor goede samenwerking en periodieke afspraken
tussen ketenpartners. Maar ook voor de lange termijn is het nodig dat aan alle nieuwkomers
voldoende kwalitatief hoogwaardig onderwijs geboden wordt. Daarom start ik dit jaar
een verkenning naar een structureel kader voor nieuwkomersonderwijs. Ik zal uw Kamer
daarover later nader informeren.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma