Brief regering : Beleidsreactie doelgroepenonderzoek onderwijs aan nieuwkomers po en vo

31 289 Voortgezet Onderwijs

Nr. 687 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2023

In juni 2022 hebben SEO en het Kohnstamm Instituut het onderzoek «Doelgroepenonderzoek
Nieuwkomers in het Primair en Voortgezet Onderwijs» uitgebracht. Diezelfde maand is
dit onderzoek gepubliceerd op Rijksoverheid.nl.1 Het onderzoek is uitgevoerd op verzoek van OCW, vanuit de behoefte aan een compleet
beeld van de verschillende groepen nieuwkomers binnen het primair onderwijs (po) en
voortgezet onderwijs (vo). In deze brief zet ik mijn beleidsvoorstellen uiteen in
reactie op de knelpunten die in het doelgroepenonderzoek van SEO en het Kohnstamm
Instituut zijn aangekaart en, waar mogelijk, breder.

Het onderzoek is opgezet en uitgevoerd vóórdat de grote toestroom van met name Oekraïense
nieuwkomersleerlingen op gang kwam. Dat is belangrijk om ons te realiseren bij de
interpretatie van de uitkomsten. Inmiddels zijn de tijden namelijk veranderd. De instroom
van nieuwkomersleerlingen in het Nederlandse onderwijs is drastisch toegenomen, zowel
in het po als in het vo, en het is een grote opgave al deze leerlingen een passende
plek te bieden. De crisissituatie heeft helaas ook gezorgd voor de nodige vertraging
van het opstellen van deze beleidsreactie. De punten die in deze beleidsreactie zijn
aangedragen betreffen oplossingen die met name op lange termijn tot verbetering van
het nieuwkomersonderwijs kunnen leiden. Daarmee gaan we aan de slag, maar gezien de
positie waar het nieuwkomersonderwijs zich momenteel in bevindt, is dat niet genoeg.
Het nieuwkomersonderwijs is niet in de wet verankerd. Dit heeft onder andere tot gevolg
dat er beperkte data beschikbaar is over deze vorm van onderwijs. Zo zijn nieuwkomersvoorzieningen
niet van reguliere scholen te onderscheiden bij DUO. Na de zomer start mijn ministerie
met een verkenning en visietraject naar regulier nieuwkomersonderwijs. Hiermee gaan
we in kaart brengen wat de stand van zaken is en waar we naartoe willen werken. De
afgelopen maanden is de situatie in het nieuwkomersonderwijs nog nijpender geworden
door de vergrote instroom van nieuwkomers en de verhuisbewegingen van kinderen ten
gevolg van de crisisnoodopvanglocaties. Momenteel ben ik op verzoek van en in samenwerking
met verschillende partners, zowel binnen als buiten het Rijk, hard aan de slag om
ook op korte termijn actie te ondernemen. Daarbij hoort ook het spoedwetsvoorstel
dat uw Kamer inmiddels heeft ontvangen waarmee in noodsituaties voor nieuwkomers in
het onderwijs tijdelijke voorzieningen mogelijk worden gemaakt. Dat lost zeker niet
alle knelpunten in het nieuwkomersonderwijs op, maar vergroot wel de toegang tot dit
onderwijs en voorkomt daarmee dat kinderen helemaal geen onderwijs zouden genieten.
Tegelijkertijd blijf ik me, samen met alle partners, inzetten om ook de overige knelpunten
op te lossen. Dat zet ik in deze beleidsreactie nader uiteen.

In paragraaf 1 ga ik in op verschillende knelpunten en recente ontwikkelingen waar
het nieuwkomersonderwijs mee te maken heeft. In paragraaf 2 geef ik een korte samenvatting
van de bevindingen van het onderzoek. Paragraaf 3 zet de geconstateerde knelpunten
uiteen, waarna ik in paragraaf 4 mijn aanpak beschrijf om deze knelpunten te ondervangen.

1. Recente ontwikkelingen en knelpunten binnen het nieuwkomersonderwijs

Nieuwkomersonderwijs geeft kinderen die naar Nederland zijn gekomen een goede start
in het onderwijs en in de samenleving. Op nieuwkomersscholen (po) en in isk’s (internationale
schakelklassen, vo) krijgen kinderen niet alleen intensief taalonderwijs, maar leren
ze ook over ons land en onze cultuur. Ze worden voorbereid op het reguliere onderwijs
om daar zo snel als kan in te stromen, én op deelname aan een samenleving die voor
hen nieuw en soms onbekend is.

De oorlog in Oekraïne heeft ons laten zien dat een stroom nieuwkomers van de een op
de andere dag op gang kan komen. Daarnaast is al langere tijde sprake van een gestage
instroom van asielzoekers, waaronder ook leerplichtige kinderen. Dit heeft gevolgen
voor het onderwijs, dat in samenwerking met gemeentes steeds opnieuw poogt leerlingen
die hier nieuw zijn (zo snel mogelijk) een plek te geven. Hoewel de betrokkenheid
en inzet van leerkrachten, schoolbestuurders en gemeenten buiten kijf staat, is dit
geen gemakkelijke opdracht.

Mijn ministerie ontvangt al langere tijd signalen uit het onderwijsveld over de druk
op het nieuwkomersonderwijs. In Nederland is de afspraak dat nieuwkomersleerlingen
uiterlijk zes weken na binnenkomst onderwijs ontvangen in en van de gemeente waar
zij zijn ingeschreven. Volgens de Europese Opvangrichtlijn mag dit maximaal drie maanden
duren. Het Gerechtshof Den Haag heeft recentelijk (in de zaak Stichting Vluchtelingenwerk
Nederland vs. Staat/COA2) deze termijn nogmaals bekrachtigd. Naast de wettelijke plicht om kinderen naar school
te laten gaan, hebben kinderen ook recht op onderwijs. Dit recht is vastgelegd in
artikel 28 van het VN-Kinderrechtenverdrag.

Een van de belangrijkste redenen voor het vastlopen van het nieuwkomersonderwijs is
het personeelstekort. Ook de tijdelijkheid van de (crisis)noodopvang en de verplaatsingen
van kinderen die het gebrek aan duurzame opvangvoorzieningen met zich meebrengt spelen
hierbij een grote rol. Het komt daardoor vaker voor dat kinderen langere tijd geen
onderwijs krijgen of te maken krijgen met vele wisselingen van school. Juist voor
een nieuwkomer is het wenselijk zo snel mogelijk stabiliteit te krijgen.

Er zijn, ook door mijn voorgangers, al de nodige maatregelen getroffen en afspraken
gemaakt om zoveel mogelijk en zo goed mogelijk nieuwkomersonderwijs te kunnen geven.
Door samenwerking in de regio is ingezet op verbetering van de kwaliteit van het nieuwkomersonderwijs.
De vo-raad heeft onlangs een vernieuwde handreiking Nieuwkomers in het voortgezet
onderwijs3 uitgebracht om scholen te helpen bij deze moeilijke opgave. Ook is de bekostiging
structureel aangepast4 en zijn de bevoegdheden van leraren voor isk’s in het vo gewijzigd5.

Tegelijkertijd concludeer ik dat kinderen die nieuw zijn in Nederland niet altijd
direct het onderwijs krijgen waar zij recht op hebben. Dat steekt, want ik zie het
niet alleen als onze wettelijke, maar ook als onze menselijke plicht om nieuwkomers
in Nederland goed onderwijs te bieden. Net als alle andere kinderen. Het feit dat
de kinderen hun land van herkomst hebben verlaten heeft vaak een verdrietige reden.
Die kunnen wij niet wegnemen. We kunnen er wel voor zorgen dat iedere nieuwkomersleerling
een plek krijgt binnen het onderwijs en zich zolang hij of zij in Nederland woont
de kans krijgt zich optimaal te ontwikkelen. Ook in het kader van kansengelijkheid
is dit een prioriteit binnen het onderwijs.

Het onderzoek waar ik hieronder op inga geeft u een uitgebreide blik op het nieuwkomersonderwijs
in Nederland. Het geeft inzicht in feiten en cijfers maar benoemt ook de knelpunten
waar het nieuwkomersonderwijs mee te maken heeft. Dit geeft ons de mogelijkheid samen
te kijken naar oplossingen voor deze specifieke knelpunten.

2. Samenvatting van de uitkomsten van het onderzoek

Het onderzoek beschrijft de verschillende nieuwkomersvoorzieningen om nieuwkomerskinderen
gedurende hun eerste periode in Nederland te laten wennen aan het Nederlandse onderwijs
en hen voor te bereiden op het reguliere onderwijs. In het po zijn er scholen verbonden
aan asielzoekerscentra, scholen die uitsluitend nieuwkomersonderwijs verzorgen en
scholen met enkele nieuwkomersgroepen. In het vo komen nieuwkomers meestal terecht
in isk’s. Een isk maakt altijd deel uit van een reguliere middelbare school. Leerlingen
die gebruik maken van een nieuwkomersvoorziening stromen meestal na een tot twee jaar
door naar het reguliere onderwijs.

Het onderzoek beschrijft ook verschillen in onderwijsbehoeften tussen verschillende
groepen nieuwkomers. Het belangrijkste onderscheid is de leeftijd waarop iemand start
in het Nederlandse onderwijs. Nieuwkomers die op latere leeftijd in Nederland komen
vormen een kwetsbare groep. Zij lopen vaker vertraging op, wisselen vaker van school
en stromen vaker uit naar het praktijkonderwijs.6 Bij hele jonge kinderen die aan het begin van de basisschool instromen is dit probleem
gelukkig niet zichtbaar. Naast leeftijd van de nieuwkomers is ook de onderwijshistorie
van belang voor het bepalen van de onderwijsbehoefte van de betreffende nieuwkomersleerling.
Waar heeft de leerling onderwijs gevolgd, hoe zag dit onderwijs eruit en in hoeverre
dit komt dit onderwijs overeen met het Nederlandse onderwijs?

Het onderzoek beschrijft wat naast goed Nederlands taalonderwijs het meest van belang
is voor nieuwkomersleerlingen. Nieuwkomers hebben behoefte aan een veilige omgeving,
gezien worden door een leerkracht en op basis daarvan onderwijs op maat krijgen. Het
onderwijsaanbod op nieuwkomersscholen wordt dan ook gekenmerkt door Nederlands taalonderwijs
met daarnaast aandacht voor sociaal-emotionele ontwikkeling, groepvormingsactiviteiten,
aandacht voor de culturele achtergrond en (Nederlands) burgerschap. Daarnaast is er
extra aandacht voor een veilige en gestructureerde omgeving.

3. Knelpunten

Gebrek aan passende methoden en materialen

Een eerste knelpunt dat het onderzoek benoemt, is een gebrek aan passende lesmethoden
en onderwijsmaterialen voor nieuwkomers. Materialen zijn bijvoorbeeld verouderd, sluiten
niet aan bij de belevingswereld van de leerlingen en zijn niet passend bij het (lagere)
taalniveau in combinatie met de hogere leeftijd van de leerlingen.

Dit beeld komt ook uit gesprekken met verschillende partners. In een gesprek tussen
mijn ambtenaren en LOWAN-po kwam bijvoorbeeld naar voren dat basisscholen voor nieuwkomersleerlingen
vanaf 9 jaar en ouder vaak gebruik maken van materiaal dat in het regulier onderwijs
in groep 3 wordt gebruikt. Dit materiaal sluit aan bij het taalniveau van deze leerlingen,
omdat het methodes zijn voor beginnende lezers. Echter, de methodes sluiten aan bij
de belevingswereld van een 6-jarige leerling, en worden door kinderen van 9 jaar en
ouder dus al snel als kinderachtig ervaren. Dit stimuleert deze nieuwkomersleerlingen
logischerwijs allerminst voor de toch al zeer uitdagende taak van het leren van de
Nederlandse taal.

Ook bij rekenen doen zich dergelijke problemen voor. Om goed te leren rekenen, moeten
leerlingen (ook) taalvaardig zijn, bijvoorbeeld om instructies te volgen, denkstappen
te verwoorden en/of met klasgenoten te overleggen over een rekenopgave. In de «echte»
wereld zijn sommen nu eenmaal ook niet zonder context. Er is een gebrek aan materiaal
dat leerlingen voorbereidt op taal die gebruikt wordt binnen ons rekensysteem. Woorden
als plus, min, erbij en keer zijn zeker voor nieuwkomersleerlingen allerminst vanzelfsprekend
en vormen een obstakel om zinvol te kunnen deelnemen aan reguliere rekenlessen.

LOWAN-vo heeft een onderzoek onder leerkrachten gedaan naar hun knelpunten bij het
rekenonderwijs voor nieuwkomersleerlingen.7 Een voorbeeld van een knelpunt is het ontbreken van goede testen om rekenniveaus
te bepalen. De rekenniveaus van nieuwkomersleerlingen lopen zeer uiteen, afhankelijk
van de hoeveelheid en het niveau van het rekenwiskunde-onderwijs dat leerlingen in
hun land van herkomst hebben gehad. Een grote uitdaging is logischerwijs het werken
met de niveauverschillen in de klas. Zo zijn er onvoldoende lesmethodes voor rekenen
en wiskunde voor leerlingen die de Nederlands taal nog maar beperkt beheersen.

LOWAN-vo geeft aan dat het hiernaast ontbreekt aan een leerlijn en lesmateriaal voor
burgerschap gedurende de gehele isk-periode, terwijl burgerschap een verplicht onderdeel
van het curriculum is. SLO heeft burgerschapsleerlijnen ontwikkeld voor het regulier
onderwijs, maar deze sluiten niet goed aan bij kinderen die voor het eerst in Nederland
zijn. Deze kinderen zijn immers de Nederlandse taal nog niet machtig en hebben daarnaast
nog geen kennis van de Nederlandse samenleving. Er wordt in de isk al wel aandacht
besteed aan kennismaking met Nederland en «onze» waarden en normen. Tegelijkertijd
vraagt de Inspectie om concretere leerlijnen om burgerschap ook aan nieuwkomersleerlingen
op de isk doelgericht vorm te kunnen geven.

Tot slot is leerpotentieel van nieuwkomersleerlingen door taal- en leerachterstanden
soms moeilijk in te schatten. De taalachterstand van leerlingen telt vaak op een negatieve
manier door in hun onderwijsloopbaan: ze stromen in het vo door naar het praktijkonderwijs
of een ander niveau onder hun cognitieve capaciteiten. In het verlengde hiervan zijn
er in het vo signalen dat nieuwkomers meer moeite hebben met het Centraal Examen Nederlands
dan met andere vakken, ook vanwege de manier waarop het CE is opgezet.

Moeizame overgang van nieuwkomersvoorziening naar regulier onderwijs

Een ander knelpunt is de overgang van leerlingen vanuit een nieuwkomersvoorziening
naar regulier onderwijs. Leerlingen komen vaak het nieuwkomersonderwijs binnen op
de nieuwkomersschool of isk. Hier vinden de leerlingen een tot twee jaar lang een
warm bad met andere nieuwkomersleerlingen. De overgang naar het reguliere onderwijs
kan daarom groot zijn, zeker als leerlingen van school wisselen. Een isk kan bijvoorbeeld
gehuisvest zijn op een andere locatie dan de reguliere vo-school waar een leerling
naartoe gaat.

Bovendien is er sprake van een lastige doorstroom van de nieuwkomersvoorziening naar
regulier onderwijs. Een nieuwkomersleerling heeft bijvoorbeeld na twee jaar isk niet
het niveau Nederlands behaald van een reguliere Nederlandse leerling. Een nieuwkomersleerling
heeft na twee jaar gemiddeld een woordenschat van 4.000 woorden, tegen de 15.000 woorden
van een Nederlandse leerling van vergelijkbare leeftijd. Dit maakt dat de nieuwkomersleerling
extra behoefte heeft aan het vergroten van de woordenschat om in het reguliere onderwijs
mee te kunnen doen.

Leerlingvolgsystemen voor nieuwkomers sluiten niet goed aan op systemen gebruikt in
het regulier onderwijs

Uit het onderzoek komt helaas naar voren dat naast de capaciteiten ook de ontwikkeling
van nieuwkomersleerlingen nog te vaak niet duurzaam in beeld wordt gebracht. Er zijn
voor nieuwkomersleerlingen speciale leerlijnen ontwikkeld waarmee hun groei in kaart
kan worden gebracht. Wanneer de leerlijnen voor regulier onderwijs voor nieuwkomersleerlingen
worden gebruikt zal onterecht veel minder groei zichtbaar zijn. Niet alle scholen
gebruiken volgsystemen met de leerlijnen voor nieuwkomers als basis.

Scholen gebruiken daarnaast verschillende volgsystemen die niet compatibel zijn met
elkaar. Zelfs als een school de voortgang van een leerling goed in kaart brengt kan
deze informatie verdwijnen als een volgende school waar de leerling naartoe gaat deze
informatie niet in hun eigen volgsysteem kan laden. De eerste periode in Nederland
wordt bovendien regelmatig gekenmerkt door veel verhuizingen. Veel specifieke kennis
over de ontwikkeling van leerlingen gaat nu verloren door een gebrek aan overdracht.

LOWAN-vo geeft aan dat er veel problemen zijn rond de registratie van isk-leerlingen.
Een isk-leerling (vo) is niet zodoende te duiden, en kan dan ook niet worden gevolgd
en gemonitord. Goed zicht op de schoolloopbaan ontbreekt en er wordt veelal gewerkt
via afgeleide aannames en uitvragen van scholen. Ook is niet zichtbaar of leerlingen
wel een aansluitend onderwijsaanbod krijgen en niet thuis komen te zitten. Dit laatste
geldt zeker voor alle leerlingen die niet in het BRP zijn ingeschreven, wat momenteel
opgaat voor een grote groep asielzoekers. Overdracht van informatie wordt bemoeilijkt
door de vele verhuizingen, maar ook door avg-technische kwesties en het ontbreken
van een isk-code.

Gebrek aan kennis en ervaring over nieuwkomers bij onderwijspersoneel

Uit het onderzoek blijkt dat de mate van regionale samenwerking en de wijze waarop
dit plaatsvindt sterk verschilt. In de ene regio is wel sprake van samenwerking tussen
de betrokken reguliere scholen en nieuwkomersvoorzieningen en hun besturen, in andere
regio’s is dat veel minder. Om expertise centraal te regelen, is regionale kennisdeling
essentieel.

De resultaten laten een gemengd beeld zien van de betrokkenheid van samenwerkingsverbanden
passend onderwijs bij de organisatie van het nieuwkomersonderwijs. Formeel hebben
zij geen taak op het gebied van nieuwkomersonderwijs en mogen zij hun middelen dan
ook niet besteden aan ondersteuning op het gebied van taal. Bovendien kan dit ten
koste gaan van hun eigenlijk taak. Samenwerkingsverbanden zijn verdeeld over wat zijzelf
vinden dat hun taak zou moeten zijn. Meer dan de helft (N=40) vindt dat samenwerkingsverbanden
wel een formele rol bij het nieuwkomersonderwijs zouden moeten krijgen; 36% is het
hier niet mee eens.

Het onderzoek benoemt ook goede voorbeelden van samenwerkingsverbanden die beleid
ontwikkelen, voorzieningen opzetten, nazorg en ondersteuning bieden na doorstroom
naar een reguliere school en scholing verzorgen en kennisdeling bevorderen.

Tekort aan NT2-leraren

De onderzoekers kaarten het tekort aan NT2-leraren (leraren Nederlands als tweede
taal) in zowel het po als in het vo aan. Dit zijn leraren met een expertise in het
doceren van Nederlands als tweede taal aan nieuwkomers. Een groeiende groep nieuwkomerskinderen
en -jongeren loopt hierdoor onderwijs mis. Daarbij is er op reguliere scholen een
gebrek aan kennis over en ervaring met onderwijs aan nieuwkomerskinderen.

Definitie nieuwkomersbekostiging po en vo

Het onderzoek geeft een zo nauwkeurig mogelijk inschatting van de hoeveelheid nieuwkomers
in het Nederlandse onderwijs, ten tijde van het onderzoek. Er is geen eenduidige definitie
voor de term nieuwkomer. Voor de bekostiging wordt de volgende definitie gehanteerd:

• ... een vreemdeling is volgens artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000, wat inhoudt
dat de leerling niet de Nederlandse nationaliteit bezit;

• ... geen internationaal georiënteerd onderwijs of Europees (secundair) onderwijs volgt;

• ... is ingeschreven als daadwerkelijk schoolgaand.

Het onderzoek gebruikt een bredere definitie, waarbij naast de nieuwkomers volgens
de bekostigingsdefinitie, ook nieuwkomers met de Nederlandse nationaliteit en nieuwkomers
die uitsluitend in de onderwijsregistraties voorkomen, maar van wie de nationaliteit
onbekend is, worden meegenomen. Daarnaast wordt in het onderzoek iemand als nieuwkomer
aangemerkt als die korter dan drie jaar in Nederland is. Voor de bekostiging geldt
er een termijn van maximaal twee jaar.

Conform de definitie van het onderzoek waren er op 1 oktober 2020 (voor de start van
de oorlog in Oekraïne) volgens CBS-gegevens bijna 54.000 nieuwkomersleerlingen in
Nederland in het po en vo. Scholen ontvingen voor ca. 17.000 leerlingen in het po
(peildatum 1 november 2020) en vo (peildatum 1 oktober 2020) aanvullende bekostiging.
Dit verschil is deels te verklaren door de groep leerlingen die niet voldoet aan de
definitie van een nieuwkomersleerling zoals deze wordt gebruikt voor de bekostigingssystematiek.
Mogelijk spelen ook andere factoren een rol, zoals het feit dat de bekostiging in
het po op basis van aanvraag wordt uitgekeerd, en er een drempel geldt.

Aanpak

Lesmethoden en onderwijsmaterialen

Verschillende instanties, zoals LOWAN, maken zich hard voor het ontwikkelen van lesmethoden
en onderwijsmaterialen voor nieuwkomers en leerlingen met een taal- en leerachterstand.
Een probleem dat hier werd aangehaald is het ontbreken van geschikte lees- en rekenmethodes.
Ik heb LOWAN-po verzocht materiaal te ontwikkelen en beschikbaar te stellen dat leerkrachten
ondersteunt in het aanbieden van de belangrijkste begrippen van rekenen.

Daarnaast werkt LOWAN-po in samenwerking met de Universiteit Utrecht aan het ontwikkelen
van een nieuwe toetsvorm die beter is afgestemd op de doelgroep nieuwkomerskinderen.
De huidige toetsen, specifiek geschreven voor Nederlandse kinderen, zijn niet altijd
toegankelijk voor nieuwkomers omdat deze zeer talig kunnen zijn of niet altijd aansluiten
bij de culturele achtergrond van nieuwkomersleerlingen. Op deze manier doen de uitkomsten
van de toets geen recht aan de capaciteiten van de leerling.

Omdat het probleem ook in het voortgezet onderwijs speelt, heb ik LOWAN-vo verzocht
leerlijnen, methoden en materialen te ontwikkelen voor burgerschap en voor rekenen/wiskunde
in de isk.

In de Kamerbrief met de beleidsreactie op de Eindrapportage regelluwe scholen8 heeft mijn voorganger toegezegd een nieuw experiment te starten waarin het staatsexamen
NT2 kon worden ingezet als alternatief voor het centraal examen (CE) Nederlands in
het voortgezet onderwijs. Dit experiment is bedoeld voor leerlingen die het Nederlands
niet als moedertaal hebben en korter dan zes jaar in Nederland zijn. Deze leerlingen
hebben vanwege hun moedertaal vaak moeite met het examen Nederlands en kunnen daardoor
minder goed laten zien welke kennis zij in huis hebben. In schooljaar 2022/2023 is
met 65 scholen en circa 250 leerlingen gestart met het experiment en de monitoring.

Het huidige experiment alternatief examineren in het vo loopt echter stroef vanwege
ontwerp- en uitvoeringsproblemen. Door onduidelijkheid, gebrekkige voorlichting en
verlate communicatie over de voorwaarden van de alternatieve examinering, trokken
scholen 60% van de eerder opgegeven leerlingen terug uit het experiment. Ik vind het
vervelend voor de scholen en leerlingen dat dit experiment vooralsnog niet heeft gebracht
wat ik ervan verwacht had. Omdat deze problemen vanwege de grote druk in de uitvoeringsketen
volgend jaar niet zijn opgelost, heb ik besloten het experiment na dit schooljaar
niet voort te zetten. Met de geleerde lessen van dit experiment, en de resultaten
van de monitoring van dit jaar, wil ik een nieuw alternatief ontwikkelen. Dit alternatief
moet enerzijds recht doen aan de wensen en behoeften van de doelgroep, en anderzijds
goed uitvoerbaar zijn. Hierover informeer ik uw Kamer medio 2024. De scholen zijn
reeds geïnformeerd over het besluit dat het experiment na dit schooljaar niet wordt
voortgezet.

Doorstroom naar regulier onderwijs en overdracht tussen scholen

Om de overgang van het nieuwkomersonderwijs naar regulier onderwijs te verbeteren
is het, zeker gezien de grootschalige verplaatsingen van nieuwkomersleerlingen tussen
gemeenten en scholen waarover ik in gesprek ben met mijn collega van JenV, belangrijk
dat er een systeem is waarin onder meer toetsresultaten goed worden bijgehouden. Zo
kunnen scholen waar leerlingen terecht komen in een oogopslag zien waar een leerling
onderwijs heeft gevolgd, aan welke doelen is gewerkt en welke resultaten een leerling
heeft gehaald. Ook kunnen zij nagaan hoe leerlingen in hun vel zitten en waar ze tijdens
de eerste maanden in het Nederlandse onderwijs tegenaan zijn gelopen.

Het po werkt met een onderwijskundig rapport, dat wordt meegegeven wanneer het kind
naar een reguliere school gaat of uitstroomt naar het vo. Binnen het vo wordt gebruik
gemaakt van een zogenaamd doorstroomdossier. Het doorstroomdossier is ontwikkeld door
LOWAN-vo.9

LOWAN-po heeft in samenwerking met het ITTA (Kennisinstituut voor taalontwikkeling)
per vakgebied ook leerlijnen ontwikkeld voor het nieuwkomersonderwijs.10 In het nieuwkomersonderwijs zitten leerlingen die afkomstig zijn uit verschillende
landen. Dit betekent dat er veel talen worden gesproken en leerlingen een diverse
onderwijshistorie hebben. Denk aan een 9-jarige Turkse leerling die al jaren onderwijs
heeft genoten en een 9-jarige leerling uit Syrië die nog geen dag naar school is geweest.
Dat betekent dat een leerkracht ontzettend veel moet differentiëren in het aanbod.
In de leerlijnen is gekeken welke competenties en vaardigheden leerlingen moeten beheersen
en welke voorwaardelijk zijn om de volgende stap in hun ontwikkeling te maken. De
leerlijnen geven leerkrachten de mogelijkheid een passend aanbod te geven aan leerlingen
met verschillende achtergronden.

Mede aan de hand van de uitstroomprofielen vo en leerlijnen po die LOWAN en het ITTA
hebben ontwikkeld is het onderwijsaanbod voor de verschillende routes (1,2,3) steeds
meer aangepast aan het type leerling, waarbij ook rekening wordt gehouden met de potentie
op lange termijn, in plaats van enkel het niveau op het moment van doorstroom naar
het reguliere onderwijs. Dit zijn standaarden die richting geven aan het onderwijsaanbod
voor nieuwkomers. Per route zijn streefdoelen, voorbeelden, een onderwijsprogramma
en didactische aanpak te vinden.11

Zowel het onderwijskundig rapport als het doorstroomdossier geven handvatten om leerlinggegevens
te verzamelen en over te dragen. Momenteel ontwikkelt LOWAN-vo een persoonlijk ontwikkelingsplan
waarin meer zicht wordt geboden op wat een isk-leerling beheerst en waar de hiaten
in de ontwikkeling zitten. Dat geeft het vervolgonderwijs ook meer handvatten en mogelijkheden
tot gerichte ondersteuning.

Zeker in het huidige digitale tijdperk is het zinvol deze overdracht zo veel als mogelijk
digitaal te kunnen uitvoeren. De software hiervoor is binnen het po al beschikbaar,
maar hier zitten per leerling kosten aan verbonden. Veel reguliere scholen breiden
daarom hun software niet uit voor nieuwkomersleerlingen, maar voeren de gegevens handmatig
in. Dit leidt tot veel extra administratieve druk bij leerkrachten. Ik wil dan ook
extra middelen inzetten om programma’s die een goede overdracht van de leerlinggegevens
mogelijk maken en bijdragen aan een verlaging van de administratieve druk voor leraren,
beschikbaar te stellen voor alle po-nieuwkomersscholen.

Ik vind het tot slot belangrijk dat vo-leerlingen binnen de isk goed kunnen worden
gevolgd en gemonitord. Op dit moment worden leerlingen in het vo ingeschreven op een
elementcode, die aangeeft in welk leerjaar en op welk niveau de leerling staat ingeschreven.
Voor nieuwkomers is er geen aparte code die aangeeft dat een leerling in een isk zit,
waardoor de groep opgaat in de elementcodes waar ook alle andere leerlingen op staan
ingeschreven. Ik breng momenteel in kaart welke mogelijkheden er zijn om isk-leerlingen
beter in beeld te brengen. Hierbij onderzoek ik ook nadrukkelijk de mogelijkheid isk-leerlingen
een aparte elementcodecode bij DUO te geven, ongeacht nationaliteit en de ontvangst
van nieuwkomersbekostiging.

Kennis van leerkrachten/expertisedeling binnen de regio

Ik vind het belangrijk dat er binnen het onderwijs voldoende expertise is met betrekking
tot nieuwkomersleerlingen. Naast taal- en leerachterstanden kan er bij deze leerlingen
ook sprake zijn van sociaal-emotionele problemen. We kunnen niet van reguliere scholen
verwachten dat zij hier zomaar op kunnen inspelen. Ik verwacht ook zeker niet van
elke leraar dat deze specialist is in nieuwkomersonderwijs. Wel streef ik ernaar dat
op elke school expertise op dit terrein aanwezig is.

Een mooi voorbeeld is de stad Groningen. Daar is een expertisecentrum ingebed in het
samenwerkingsverband waarbij isk’s en alle po- en vo-scholen NT2-expertise delen.
Zo kan kennis op docentniveau duurzaam opgebouwd worden. Een ander voorbeeld is Zuid-Kennemerland.
Daar fungeert de Taalklas als regionaal expertisepunt. Doel is ervoor te zorgen dat
iedere school binnen deze regio minstens een iemand heeft die drie jaar lang wordt
getraind door de Taalklas. Die persoon neemt andere leerkrachten binnen zijn of haar
school hier vervolgens in mee. Omdat dit tijd nodig heeft, wil ik met het veld en
met SZW bezien wat op korte termijn al de nood kan verlichten. Daarbij zoeken we naar
een balans tussen beschikbaarheid van taalonderwijs en voldoende kwaliteit.

Naast het opleiden van voldoende NT2-leraren binnen nieuwkomersvoorzieningen, zet
ik in op NT2-experts binnen reguliere scholen. Ik heb geïnventariseerd bij bestaande
lerarenopleidingen of zij bovenop en/of naast de initiële lerarenopleidingen NT2-onderwijs
aanbieden. De meeste pabo-opleidingen en tweedegraads lerarenopleidingen besteden
binnen het curriculum aandacht aan anderstalige leerlingen. Dit kan zijn onder de
naam NT2, maar ook onder andere namen zoals meertaligheid, anderstaligen, differentiëren
of taalverwerving. Daarnaast bieden veel opleidingen ruimte voor verdere verdieping
in het onderwerp, bijvoorbeeld via een minor. Ook is er in de helft van de pabo-opleidingen
de mogelijkheid stage te lopen of een bezoek te brengen aan een azc-school, een nieuwkomersschool,
een internationale school of een internationale groep binnen een reguliere school.
De meeste hogescholen bieden daarnaast een vorm van bij- of nascholing aan voor leraren
in het primair én voortgezet onderwijs op het gebied van NT2-/nieuwkomersonderwijs.
Dit kan in verschillende vormen, van losse modules tot post-initiële opleidingen.

Ik zie regionale samenwerking tussen betrokken partners in de regio als belangrijke
voorwaarde voor het organiseren van goed nieuwkomersonderwijs, zowel op scholen met
als zonder nieuwkomersvoorzieningen. Ik wil deze samenwerking in de regio stimuleren
door inzet op meer expertisedeling. Om scholen te helpen was er tot eind 2022 voor
scholen die nieuwkomersleerlingen opvangen een regeling expertisedeling. Deze middelen
kunnen zij ook in 2023 nog inzetten. Scholen met veel ervaring met nieuwkomersonderwijs
konden subsidie aanvragen om hun expertise te delen met andere scholen. Meer dan honderd
scholen in het primair en voortgezet onderwijs hebben daar al gebruik van gemaakt.
Deze subsidie was beschikbaar voor alle scholen die lesgeven aan grotere groepen nieuwkomers.

Ik onderzoek welke mogelijkheden er zijn om nu, na het aflopen van deze subsidieregeling,
een duurzame verankering van expertise binnen het onderwijsveld mogelijk te maken.
Daarvoor is het zaak leerkrachten met expertise op het gebied van nieuwkomersonderwijs
structureel ruimte te bieden voor expertisedeling. Ik wil dat elke school met nieuwkomersleerlingen
zo nodig de mogelijkheid heeft een beroep te doen op specialisme in het NT2-vak. Zo
werken we ook aan behoud van kennis binnen iedere regio. Dit wordt ook meegenomen
in de langetermijnaanpak.

Tekort aan leraren NT2

Samen met mijn collegaminister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid werk ik aan een
plan van aanpak om voldoende NT2-specialisten op te leiden. We stimuleren passende
NT2-opleidingen, waarbij mensen worden opgeleid tot bevoegd leraar in het vak NT2.
Uit inventarisatie door OCW van begin 2023 blijkt dat bestaande opleidingen niet altijd
voldoende capaciteit hebben om alle aanmelders van een plek te voorzien. Hierdoor
wordt niet optimaal gebruik gemaakt van de geïnteresseerden in het vak NT2. We verkennen
hoe meer opleidingsplekken gecreëerd kunnen worden, om zo meer mensen op te leiden.

Hiervoor is het van belang de groep potentiële kandidaten in kaart te brengen en te
ondersteunen bij hun professionalisering. Ik onderzoek welke doelgroepen die tot nu
toe onderbenut zijn geweest in aanmerking komen voor verdere professionalisering tot
NT2-leraar.

Nieuwkomersbekostiging

Ik ben mij er bewust van dat er bredere knelpunten zijn rondom de bekostiging van
nieuwkomersonderwijs. Zo onderzoek ik momenteel of de startdatum van de nieuwkomersbekostiging
gewijzigd kan worden. Momenteel start de bekostiging op de datum dat de leerling voor
het eerst in Nederland aankomt (po) of eerste datum verblijfsrecht (vo). Onderzocht
wordt of dit kan worden aangepast naar de datum dat het kind voor het eerst onderwijs
geniet. Ik hoop uw Kamer daar op korte termijn nader over te informeren.

Uit het onderzoek komt naar voren dat we een vrij strak afgebakende groep leerlingen
bekostigen, maar dat er buiten deze afgebakende groep ook andere groepen zijn die
dezelfde problematiek en ondersteuningsbehoefte hebben als nieuwkomersleerlingen.
Deze groep kent veel overlap met de groep leerlingen waarvoor onderwijsachterstandsmiddelen
worden verstrekt. Ik zal onderzoeken of deze groep (uitvoeringstechnisch) af te bakenen
is, en zo ja wat de omvang van deze groep is.

Tot slot

Ik zie in de praktijk dat scholen en gemeenten in het hele land zich ten volste inzetten
om kinderen die nieuw zijn in Nederland zo snel mogelijk onderwijs te bieden dat bij
hen past. De actuele omstandigheden zijn niet gemakkelijk. Ik zet me er voor in op
korte termijn met meer ruimte te komen voor scholen om het nieuwkomersonderwijs te
organiseren, maar we moeten de lange termijn hierbij niet uit het oog verliezen. Het
rapport van SEO en het Kohnstamm Instituut heeft geholpen om de knelpunten in het
nieuwkomersonderwijs scherper te krijgen en hier passende oplossingen bij te vinden.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma