Brief regering : Voortgang verbeteren en verbreden toets basispakket voorjaar 2023

Nr. 1200
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN VOOR LANGDURIGE ZORG
EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 juni 2023

Op 2 december 20221 hebben wij uw Kamer op hoofdlijnen geïnformeerd over onze ambities voor het verbeteren
en verbreden van de toets op het basispakket, waarmee we de beweging naar passende
zorg ook met pakketbeheer verder willen brengen. Naar aanleiding van die brief hebben
wij onlangs onze antwoorden aan uw Kamer gestuurd op schriftelijke vragen van meerdere
Kamerleden2. In deze brief gaan wij in op de acties die wij de komende periode op dit gebied
ondernemen.

Verbeteren en verbreden toets op het basispakket

Zorg binnen de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet langdurige zorg (Wlz) moet voldoen
aan de stand van de wetenschap en praktijk, met andere woorden effectief zijn3. Over een gedeelte van de zorg heeft geen enkele partij twijfel over de effectiviteit.
Denk hierbij aan basale zorg, zoals het zetten van een gebroken been. Voor zo’n onderwerp
is onderzoek en toetsing van de effectiviteit niet aangewezen. Er is echter ook veel
zorg waarbij twijfel bestaat over de mate van effectiviteit. Dit wordt bijvoorbeeld
zichtbaar in praktijkvariatie van verschillende behandelopties, die kan ontstaan door
onduidelijkheid over welke behandeloptie voor welke patiëntgroep van meerwaarde is.
Het toetsen van de effectiviteit van zorg is dan een belangrijk middel om deze onzekerheid
weg te nemen.

Om het doel van een toegankelijk en betaalbaar pakket van zorg voor patiënten en cliënten
te bereiken, is het nodig naast effectiviteit ook de andere pakketcriteria vaker en
scherper te toetsen. Te weten noodzakelijkheid, kosteneffectiviteit en uitvoerbaarheid.
Dit werken wij de komende tijd uit in het traject «verbeteren en verbreden toets op
het basispakket».

Het traject verbeteren en verbreden van de toets op het basispakket bestaat uit vier
pijlers: 1) het verbeteren van de toets door verbetering van de pakketcriteria, 2) het
verbreden van de toets waarbij vaker getoetst wordt binnen álle zorgsectoren, 3) het
ontwikkelen van kennis en inzicht en 4) aanvullende Wlz specifieke onderdelen. De
komende periode focussen we vooral op het uitwerken van de eerste pijler: het verbeteren
van de pakketcriteria. Wij vinden het belangrijk om eerst deze richtinggevende pijler
goed neer te zetten. Deze bepaalt immers de invulling van het traject. Tegelijkertijd
hebben wij het Zorginstituut Nederland (hierna: Zorginstituut) gevraagd het komende
jaar al te starten met de eerste extra duidingen en adviezen. Daarnaast zetten we
in op versterking van kennisontwikkeling voor de Zvw en Wlz. In de bijlage bij deze
brief vindt u de totaalplanning.

Focus op verbeteren van de toets

De keuze voor welke zorg vergoed wordt, moet op een duidelijke en consistente manier
worden gemaakt voor verschillende vormen van zorg en aansluiten bij het Kader Passende
zorg4. Als eerste richten we ons op het aanscherpen en concreter uitwerken van bestaande
pakketcriteria5, zodat deze beter kunnen worden toegepast in de praktijk. Daarbij kijken we of de
criteria verder moeten worden verankerd in wet- en regelgeving. Op korte termijn dragen
de onderstaande stappen bij aan de verbeterde toets op het basispakket.

Verhelderen van de pakketcriteria

We hebben het Zorginstituut gevraagd door te gaan met het verduidelijken van de pakketcriteria
en hoe deze toegepast worden. Hiermee wordt het voor partijen transparanter hoe wordt
getoetst en welke informatie daarvoor nodig is. Hierdoor weten partijen beter wat
van hen verwacht wordt en kunnen zij hun rol beter invullen. Zoals in de brief van
december aangekondigd richt het Zorginstituut zich voor specifieke zorgvormen op aanvullend
informatiemateriaal en handleidingen, zoals voor digitale zorg en leefstijlinterventies.

Op de afzonderlijke bestaande pakketcriteria vinden we op onderstaande onderdelen
verduidelijking en explicitering van belang:

− Effectiviteit: Voor effectiviteitbeoordeling moet expliciet aandacht zijn voor uitkomstmaten als
gezondheidsgerelateerde kwaliteit van leven van patiënt of cliënt (zoals patiënt reported
outcome measures) en bijwerkingen van de behandeling. Zeker in de langdurige zorg
is kwaliteit van leven een belangrijke uitkomstmaat. Hoewel het Zorginstituut kwaliteit
van leven op dit moment waar mogelijk al meeweegt, vinden we verduidelijking en explicitering
van belang. We geven hiervoor het Zorginstituut de opdracht om uit te werken hoe kwaliteit
van leven binnen het beoordelingskader wordt meegenomen om aan te sluiten bij het
kader passende zorg.

− Kosteneffectiviteit: Maatschappelijk gezien is het wenselijk om alle beschikbare schaarse middelen zo
in te zetten dat een zo groot mogelijk gezondheidseffect wordt bereikt. Om te voorkomen
dat een (dure) interventie onnodig andere vormen van zorg verdringt, moet zorg in
elk geval kosteneffectief zijn: de kosten moeten opwegen tegen de baten. In de loop
der jaren heeft het Zorginstituut al veel ervaring opgedaan met advisering over kosteneffectiviteit.
We gaan er meer op sturen dat kosten in verhouding staan tot de effecten en dat zorg
die niet kosteneffectief is, geen deel meer uitmaakt van het verzekerde pakket. Dit
betekent bijvoorbeeld dat als er twee behandelingen even effectief zijn voor een patiëntengroep
er gekozen wordt voor de behandeling met de laagste kosten. Hiervoor versterken we
de positie van het Zorginstituut en werken we aan een verbeterde verankering van dit
pakketcriterium.

− Noodzakelijkheid: We willen transparante en consistente toepassing van het pakketcriterium «noodzakelijkheid»
en een consistente toepassing daarvan. We hebben het Zorginstituut gevraagd een afwegingskader
te ontwikkelen voor het pakketcriterium «noodzakelijk te verzekeren zorg». Op basis
van dit kader is de afwegingen inzichtelijk om te bepalen of het voor bepaalde zorg
noodzakelijk is om die te verzekeren. Dit afwegingskader wordt in het derde kwartaal
van 2023 verwacht. Mede op basis hiervan beoordelen we welke acties verder nodig zijn.

− Uitvoerbaarheid: Ook voor het pakketcriterium «uitvoerbaarheid» willen we transparante en consistente
toepassing. Hiervoor willen we dat het Zorginstituut ook een afwegingskader opstelt.
Op basis van de uitkomsten hiervan beoordelen we welke acties nodig zijn.

Betrekken actuele maatschappelijke waarden

De zorgvraag stijgt harder dan de beroepsbevolking kan bijbenen. Personele houdbaarheid
is dan ook één van de meest urgente uitdagingen in de zorg. Daarnaast moet zorg een
zo klein mogelijke impact hebben op klimaat, milieu en leefomgeving. Bij het verbeteren
van de toets op het basispakket onderzoeken we hoe we actuele maatschappelijke waarden
zoals personeelsinzet en duurzaamheid mee kunnen nemen bij het pakketbeheer. Hierover
is, in relatie tot pakketbeheer, nog maar weinig kennis beschikbaar.

Daarom vragen we het Zorginstituut hierover advies uit te brengen op geleide van een
daartoe nieuw te installeren onafhankelijke technische commissie. Het advies betreft
hoe er invulling moet worden gegeven aan nieuwe pakketcriteria zoals personeelsinzet
en klimaat en milieu. Daarbij wordt gekeken hoe die criteria mee kunnen wegen bij
besluiten over prioritering en vergoeding van zorg. De commissie buigt zich over de
weging van deze aspecten ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de huidige pakketcriteria.
Deze commissie «VVTB6» dient bijzonder deskundig te zijn voor het omgaan met complexe en impactvolle medisch-wetenschappelijke,
sociale, juridische en ethische vraagstukken. De commissie moet daarnaast uitdrukkelijk
verschillende maatschappelijke perspectieven en belangen betrekken zoals van patiënten
en cliënten, burgers, zorgaanbieders, zorgverleners, zorginkopers en adviesorganen
zoals de WRR. We zullen het Zorginstituut verzoeken om uiterlijk begin volgend jaar
haar advies gereed te hebben waarna we zullen bezien hoe de aanbevelingen hun beslag
kunnen krijgen in het pakketbeheer.

Op basis van het advies van de commissie kan het Zorginstituut de toepassing uitwerken
van personeelsinzet en duurzaamheid binnen de beoordelings- en afwegingskaders.

Aanpassen van wet- en regelgeving

Wij zijn voornemens de kaders voor het verbeteren en verbreden van de toets op het
basispakket steviger te verankeren in de wet- en regelgeving. Gelet op de verschillen
in context tussen de Zvw- en de Wlz-verzekerde zorg richten we ons daarbij in eerste
instantie op de Zvw. Hierbij gaat de aandacht uit naar:

− Een verbeterde en meer expliciete verankering van de pakketcriteria, effectiviteit,
kosteneffectiviteit, noodzakelijkheid en uitvoerbaarheid.

− Het stellen van aanvullende voorwaarden die bijdragen aan de pakketwaardigheid en
die passende zorg stimuleren. Denk hierbij aan het doorlopen van een leercurve voor
het uitvoeren van een complexe operatie of volumenormen. Hierdoor is de uitgevoerde
behandeling ook in de praktijk effectief en worden bijwerkingen voorkomen. Ook is
in bepaalde gevallen aanvullend onderzoek naar langetermijneffecten of gepast gebruik
van belang. We onderzoeken hoe we deze aanvullende voorwaarden kunnen uitwerken.

− Het borgen van het proces van risicogericht pakketbeheer en de rol van het Zorginstituut
daarbij.

Overige pijlers

De focus op de eerste pijler van het traject verbeteren en verbreden van de toets
op het basispakket betekent niet dat er nog niets gebeurt op de andere pijlers. Op
het terrein van het verbreden van de toets op het basispakket, kennisontwikkeling
en Wlz-specifieke onderdelen zetten we al stappen, zoals hieronder beschreven.

Verbreden van de toets

Komende jaren start het Zorginstituut, op ons verzoek, al met het steeds vaker uitvoeren
van duidingen en adviezen over de pakketwaardigheid van zorg. In lijn met de afspraken
die we hebben gemaakt in het IZA komt het Zorginstituut met een pakketagenda met prioritaire
onderwerpen. Er wordt voor extra duidingen ook gekeken naar onderwerpen binnen de
GGZ en langdurige zorg. Daarmee in lijn gaan er de komende jaren ziektebeelden gevolgd
worden waarbij toetsing plaatsvindt van zorg in verschillende fases van de aandoening.
Zo gaan er komende jaren duidingen plaatsvinden in de verschillende fases van de ziekte
van Parkinson. Daarnaast gaat het ziektebeeld mamma-oncologie gevolgd worden. Het
volgen van de ziektebeelden geven we in het najaar, samen met het Zorginstituut, verder
vorm.

Kennis en Inzicht

Onderzoek vindt vaak plaats op het moment dat zorg (nog) niet voldoet aan de stand
van de wetenschap en praktijk. Te onderzoeken zorg kan daarom in beginsel niet vergoed
worden vanuit het pakket. Het is aan partijen om financiering te realiseren voor onderzoek
en daar waar van toepassing de te onderzoeken zorg. Het kan voorkomen dat het veld
specifieke onderzoeken niet kan financieren, terwijl het vanuit maatschappelijk perspectief
wel wenselijk is dat het onderzoek er komt. Voor zulke gevallen zijn we in overleg
met het Zorginstituut en ZonMw over welke te onderzoeken zorg hiervoor in aanmerking
zou kunnen komen en hoe de financiering van deze zorg gedurende het onderzoek vormgegeven
kan worden. We kijken hierbij ook naar de mogelijkheden in het geval het veld een
kennislacune identificeert. Hierbij betrekken we ook de ervaringen die de afgelopen
jaren zijn opgedaan bij het programma Zorgevaluatie en Gepast Gebruik in de medisch
specialistische zorg. Daarmee geven wij tevens invulling aan de motie van de leden
Ellemeet en Van den Berg7 over het leveren van niet-bewezen effectieve zorg in een onderzoeksetting.

Wlz specifieke onderdelen

Alle bovenstaande pijlers gelden zowel voor de Zvw als de Wlz, maar de context van
de Wlz vraagt om een aangepaste agendering en temporisering ten opzichte van de Zvw.
De nadruk bij de Wlz ligt de komende jaren daarom bij het ontwikkelen van een goed
geborgde kennisinfrastructuur zoals aangegeven in de Kamerbrief «Kennisinfrastructuur
en passende zorg Wlz» van 31 maart jl.8 en het ontwikkelen van kennis over verleende zorg in de Wlz. Zo is Vilans, op ons
verzoek, bezig met het inventariseren en beter toegankelijk maken van kennis over
zorg die geleverd wordt vanuit de Wlz9. Ondanks dat voor de pijlers verbeteren en verbreden de nadruk de komende jaren op
de Zvw ligt, wordt de langdurige zorg hier wel in meegenomen. Veel zorgvormen die
in de Zvw voorkomen, komen immers óók voor in de Wlz, zoals verpleging, paramedische
zorg, geestelijke gezondheidszorg, geneesmiddelenzorg en hulpmiddelenzorg. Het is
van belang dat dezelfde zorg op eenzelfde manier getoetst wordt, ongeacht of vergoeding
plaatsvindt op grond van de Zvw of Wlz.

Vervolg

Het verbeteren en verbreden van de toets op het basispakket heeft gevolgen voor de
hele zorg. Het pakketbeheer is immers een gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid
én partijen in de zorg. Het is belangrijk om partijen in de zorg vanaf het begin mee
te nemen bij dit traject. Zowel om hen te informeren als om hen direct te betrekken
bij de uitwerking ervan. Hiertoe ontwikkelen we onder andere een communicatiestrategie
en organiseren we bijeenkomsten.

Het Zorginstituut heeft recent in de actualisatie van het rapport «Pakketbeheer in
de Praktijk (deel 4)»10 de rollen en verantwoordelijkheden van partijen beschreven.

We gaan de komende tijd in gesprek met de verschillende zorgpartijen over de invulling
van deze rollen en verantwoordelijkheden. Daarbij bespreken we met partijen hoe we
ieders rol verder kunnen intensiveren om de beweging naar passende zorg in het veld
verder te brengen. En we kijken ook naar het instrumentarium van deze partijen en
de eventuele aanpassingen die nodig zijn. Alleen als iedereen bijdraagt vanuit zijn
rol is de beweging naar passende zorg mogelijk.

Tot slot

Met het verbeteren en verbreden van de toets op het basispakket, dragen we bij aan
de noodzakelijke transformatie van de zorg. We geven deze opgave de komende periode
invulling met alle betrokken partijen. Wij verwachten uw Kamer volgend voorjaar weer
een voortgangsbrief te sturen.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder