Brief regering : Kabinetsreactie evaluatie Wet afbreking zwangerschap

Nr. 52
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 juni 2023

Met deze brief ga ik nader in op de opvolging van de aanbevelingen uit de Tweede evaluatie
van de Wet afbreking zwangerschap (Wafz). De Wafz is in 2019 in opdracht van VWS en
ZonMw geëvalueerd door een multidisciplinair samenwerkingsverband van onderzoekers
van het Amsterdam Universitair Medisch Centrum en onderzoeksbureau Pro Facto. Het
evaluatierapport is op 26 juni 2020 aan de Tweede Kamer aangeboden.1

Op 19 februari 2021 heeft het toenmalige kabinet een reactie op het evaluatierapport
aan de Tweede Kamer gezonden.2 Gezien zijn demissionaire status heeft het vorige kabinet veel van de besluitvorming
over de opvolging van aanbevelingen aan een volgend kabinet gelaten. Wel is in algemene
zin een reactie gegeven op de evaluatie en is per aanbeveling een korte appreciatie
of toelichting gegeven.3

Het afgelopen jaar heeft de Staten-Generaal twee initiatiefwetsvoorstellen behandeld
en aangenomen: het initiatiefwetsvoorstel over het afschaffen van de verplichte minimale
beraadtermijn en het initiatiefwetsvoorstel dat verstrekking van de abortuspil door
de huisarts mogelijk maakt. Het eerstgenoemde wetsvoorstel is op 1 januari 2023 in
werking getreden. Het verstrekken van de abortuspil door de huisarts zal in de loop
van 2024 worden geïmplementeerd en vergt nog nadere uitwerking in lagere regelgeving
en een zorgvuldige voorbereiding, in nauwe samenwerking met zorgverleners en veldpartijen.
Een aantal aanbevelingen uit de wetsevaluatie hangt inhoudelijk nauw samen met deze
twee initiatiefwetsvoorstellen en de uitwerking daarvan. Daarom is ervoor gekozen
om met voorliggende inhoudelijke kabinetsreactie te wachten tot na de parlementaire
behandeling van de initiatiefwetsvoorstellen.

Met deze brief worden zeven toezeggingen en een aangenomen motie afgedaan. Drie van
de toezeggingen aan de Tweede Kamer hadden betrekking op het geven van een reactie
op de evaluatie van de Wafz, wat ik middels deze brief zal doen.4 Ook doe ik de toezegging af die ik gedaan heb aan de leden Prins (CDA) en De Bruijn-Wezeman
(VVD) in het Eerste Kamerdebat van 14 juni 2022 over de afschaffing van de verplichte
minimale beraadtermijn.5 Verder doe ik in mijn reacties op specifieke aanbevelingen nog drie toezeggingen
en een aangenomen motie af.

Hieronder geef ik eerst een algemene reactie op de bevindingen uit de wetsevaluatie.
Vervolgens ga ik nader in op de 11 aanbevelingen, waarbij ik enkele aanbevelingen
gezamenlijk behandel. Deze kabinetsreactie sluit ik af met een korte blik op de toekomst
van de abortuszorg.

Algemene reactie op de wetsevaluatie

De evaluatie van de Wafz laat zien dat de belangrijkste doelen van de wetgever – hulp
bieden aan vrouwen die onbedoeld of ongewenst zwanger zijn en tegelijkertijd het ongeboren
menselijk leven beschermen – worden gerealiseerd. Een belangrijke constatering van
de onderzoekers is dat klinieken, ziekenhuizen en abortushulpverleners in die instellingen
en de verwijzers, op de hoogte zijn van de in de Wafz neergelegde regels en onderliggende
regelgeving. Het rapport toont aan dat sprake is van een stabiele praktijk op het
gebied van de abortushulpverlening waarbij zorgvuldig wordt gehandeld en wettelijke
regels goed worden nageleefd. Ik kan hier nog aan toevoegen dat de abortuspraktijk
zich sinds het verschijnen van de wetsevaluatie met grote toewijding heeft ingezet
om abortushulpverlening tijdens de coronapandemie niet alleen toegankelijk, maar ook
van hoge kwaliteit te houden. Abortuszorg staat, mede door internationale ontwikkelingen,
volop in de maatschappelijke belangstelling. Dit onderstreept het belang om te blijven
werken aan goed functionerende en zorgvuldige wetgeving en abortuszorg. Het kabinet
zal zich hiervoor blijven inzetten, in samenwerking met abortusklinieken, abortusartsen,
huisartsen, gynaecologen en andere zorg- en hulpverleners.

Reactie op de aanbevelingen uit de wetsevaluatie

Aanbeveling 1:

De wetgever dient het begrip zwangerschap nader te omschrijven, zodanig dat er in
de Wafz en in artikel 296 WvSr gelijkluidende definities worden gehanteerd.

Aanbeveling 2:

De wetgever dient alsnog duidelijkheid te verschaffen over de juridische positie van
de overtijdbehandeling.

De wetsevaluatoren wijzen erop dat er in de Wafz geen definitie wordt gegeven van
zwangerschap. Ook in het Wetboek van Strafrecht (WvSr) is geen definitie opgenomen.
De evaluatoren bespreken verschillende opties voor een mogelijke definitie maar aan
een keuze voor een specifieke definitie wagen zij zich niet. Dat is begrijpelijk gezien
de verschillende visies die er bestaan over wanneer sprake is van een zwangerschap.
Ook uit door het Ministerie van VWS gevoerde gesprekken met abortusartsen, gynaecologen
en verloskundigen is gebleken dat er geen gedragen, precieze definitie van zwangerschap
kan worden gegeven. Zo spreken sommigen van een (start van een) zwangerschap als de
bevruchting (gestatie) heeft plaatsgevonden. Voor anderen is sprake van zwangerschap
als de innesteling voltooid is en/of de hartactie van een vrucht op een echo zichtbaar
is – een zogenaamde vitale zwangerschap. In de gynaecologie wordt zwangerschapsduur
geteld vanaf de start van de ontwikkeling van de eicel (2 weken vóór de bevruchting),
ofwel vanaf de laatste menstruatie.

Bij de totstandkoming van de Wafz rond 1984 werd een innesteling van een bevruchte
eicel in de baarmoederwand als het begin van een zwangerschap gezien. Het gebruik
van middelen ter voorkoming van innesteling, denk aan een morning after pil of spiraal, wordt in de Wafz niet als afbreking van zwangerschap gezien (art.
1 lid 2). Toch stelt de wetsevaluatie dat een verduidelijking nodig is om twijfels
weg te nemen over wanneer er sprake is van een zwangerschapsafbreking in de zin van
de Wafz. Die onduidelijkheid volgt uit een discussie over de positie van de zogenoemde
overtijdbehandeling (OTB), die in aanbeveling 2 wordt genoemd. Omdat de discussie
over de OTB zo nauw samenhangt met een mogelijke definitie voor zwangerschap worden
beide aanbevelingen hieronder gezamenlijk besproken.

Definitie van zwangerschap in relatie tot de overtijdbehandeling (OTB)

Een OTB is een behandeling die kan worden uitgevoerd tot zes weken en twee dagen na
het begin van de zwangerschap. Een OTB verschilt in principe niet van een «gewone»
zwangerschapsafbreking. In de klinieken en ziekenhuizen wordt de term OTB dan ook
vrijwel niet gehanteerd en spreekt men van «abortus» of «zwangerschapsafbreking»,
ook als deze afbreking plaatsvindt bij een zwangerschap die korter dan zes weken en
twee dagen geleden is aangevangen. Bij de OTB worden dan ook dezelfde zorgvuldigheidseisen
in acht genomen als bij een latere zwangerschapsafbreking. Ook worden zowel de aantallen
OTB als latere zwangerschapsafbrekingen door abortusklinieken en ziekenhuizen geregistreerd
en aangeleverd bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ).

Niettemin kende de OTB een aparte juridische status, omdat tijdens de totstandkoming
van de Wafz bij de behandeling in de Tweede en Eerste Kamer in de jaren ’80 van de
vorige eeuw de Wafz hierop niet van toepassing is geacht. Verschillende medici hebben
toen een uitzonderingspositie voor de OTB bepleit omdat met de destijds bestaande
medische technologie in de eerste zes weken en twee dagen van de zwangerschap deze
nog niet met zekerheid kon worden vastgesteld.6 Sinds de totstandkoming van de Wafz zijn de meest gebruikte technieken om (een potentiële)
zwangerschap vast te stellen echter sterk verbeterd. Met echografie wordt een zwangerschap
steeds vroeger zichtbaar. Datzelfde geldt voor moderne zwangerschapstesten, die slechts
een kleine hoeveelheid van het zwangerschapshormoon hCG7 in urine kunnen opsporen.

Sinds de totstandkoming van de Wafz keert de vraag of de OTB expliciet onder de reikwijdte
van de Wafz gebracht zou moeten worden met enige regelmaat terug.8 Het is in elk geval duidelijk dat de OTB onder het WvSr valt. Volgens artikel 296,
lid 1, van het WvSr is namelijk strafbaar «degene die een vrouw een behandeling geeft
terwijl hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat daardoor zwangerschap kan worden afgebroken». Een arts die een OTB uitvoert is
daarom strafbaar, tenzij de behandeling wordt uitgevoerd in een kliniek of ziekenhuis
met een Wafz-vergunning.

De aparte juridische status van de OTB had tot 1 januari 2023 betekenis in verband
met de toen nog verplichte minimale beraadtermijn. Deze was wel voor zwangerschapsafbrekingen
vanaf 6 weken en 2 dagen verplicht, maar niet voor de OTB. Aangezien per 1 januari
2023 geen verplichte minimale beraadtermijn meer geldt, is er in de praktijk geen
wezenlijk verschil meer tussen een OTB en een latere zwangerschapsafbreking.

Ook de aangenomen initiatiefwet die verstrekking van de abortuspil door de huisarts
mogelijk maakt, brengt een wijziging in de positie van de OTB met zich mee. Op grond
van deze wet zal in een nieuw derde lid van artikel 3 van de Wafz worden bepaald dat
alle kwaliteitseisen die gesteld worden aan de zwangerschapsafbreking door de huisarts
ook gelden in de periode tot 6 weken en 2 dagen zwangerschap. Hieruit volgt dat de
huisarts de OTB mag uitvoeren. Die huisarts moet daarvoor wel voldoen aan de eisen
van de Wafz, waaronder ook de eisen van verplichte scholing en kwaliteit. De (huis)arts
die niet aan de in de Wafz gestelde eisen voldoet mag de abortuspil dus niet verstrekken,
ongeacht of het een OTB betreft.

Ik ben van mening dat met deze wijzigingen van de Wafz er voldoende duidelijkheid
bestaat omtrent de OTB. Omdat de term OTB geen onderscheidende betekenis meer heeft
in de praktijk van zwangerschapsafbrekingen lijkt het verstandig de term niet langer
te gebruiken en in plaats daarvan gewoon te spreken over zwangerschapsafbreking, ongeacht
de duur van de zwangerschap. Dit maakt het opnemen van een definitie van zwangerschap
in de Wafz (of in het WvSr) naar mijn mening niet meer nodig. Het in de wet vastleggen
van een definitie zou bovendien problematisch zijn omdat de visies op wat geldt als
het beginpunt van een zwangerschap te veel uiteenlopen. Tot slot zou het geen recht
doen aan de voortschrijdende technologie waarmee een zwangerschap kan worden vastgesteld.
Wetswijzigingen zijn dus niet noodzakelijk. Hiermee doe ik de toezegging af die ik
gedaan heb aan het lid De Bruijn-Wezeman (VVD) in het Eerste Kamerdebat van 29 november
2022 over de verstrekking van de abortuspil door de huisarts.9

Aanbeveling 3:

De koppeling van de levensvatbaarheidsgrens bij abortus aan de medisch-technische
ontwikkelingen die zien op het in leven houden van extreem vroeggeboren kinderen dient
te worden losgelaten, bijvoorbeeld door in de Wafz op te nemen dat bij 24 weken de
grens ligt voor afbreking van een zwangerschap.

Het afbreken van een zwangerschap is niet meer toegestaan als de levensvatbaarheidsgrens
van de vrucht is bereikt. Dit volgt uit artikel 82a WvSr, dat stelt dat het strafbaar
is een vrucht te doden die naar redelijkerwijs verwacht mag worden in staat is buiten
het moederlichaam in leven te blijven. Dit moment ligt volgens de huidige stand van
de medische wetenschap op 24 weken. Het gaat hierbij om de vrucht die, als de zwangerschap
wordt uitgedragen, normaal gesproken gezond wordt geboren. Ook de richtlijn «Perinataal
beleid bij extreme vroeggeboorte» hanteert 24 weken als mogelijke behandelgrens om
premature pasgeborenen actief bij de geboorte op te vangen.10

Bij de totstandkoming van de Wafz is bovengenoemde levensvatbaarheidsgrens gekoppeld
aan de ontwikkelingen in de medische technologie die worden ingezet om extreem vroeggeboren
kinderen in leven te houden. De wetsevaluatoren stellen voor de grens voor de afbreking
van een zwangerschap expliciet op 24 weken vast te leggen. Het is mij niet bekend
dat medische beroepsgroepen binnen afzienbare tijd consensus zullen bereiken over
een eventuele verlaging van de levensvatbaarheidsgrens. Naar mijn mening voldoet daarom
het huidige wettelijke kader van de Wafz en het WvSr, en daarom zie ik momenteel geen
noodzaak om de aanbeveling op te volgen.

Aanbeveling 4:

Verwijzers en abortuszorgverleners dienen over hun respectievelijke rollen overeenstemming
te bereiken en daarover heldere afspraken te maken. Richtlijnen en andere vormen van
zelfregulering moeten daarop aansluiten.

Uit de wetsevaluatie komen enkele knelpunten op het gebied van onder meer verwijzingen
naar voren. De wetsevaluatie vraagt om helderde afspraken tussen zorgverleners. Ik
licht hieronder toe hoe hier inmiddels opvolging aan is gegeven.

Het Ministerie van VWS heeft het veld geholpen bij het verhelderen van de onderlinge
rollen door de financiering van de ontwikkeling van een Leidraad «huisartsenzorg bij
een onbedoelde zwangerschap». De Leidraad is in 2020 herzien om meer helderheid te
creëren over de rol die de huisarts heeft als hulpverlener bij een onbedoelde zwangerschap.
Hoewel een verwijzing niet nodig is, blijkt in de praktijk ongeveer de helft van de
vrouwen die voor een zwangerschapsafbreking kiezen zich eerst bij de huisarts te melden.
Fiom, De Huisarts Adviesgroep Seksuele Gezondheid (SeksHAG) en Rutgers ontwikkelen
momenteel in opdracht van het Ministerie van VWS een scholing voor huisartsen over
de leidraad. De scholing is gericht op het vergroten van de kennis en de vaardigheden
in de begeleiding bij onbedoelde zwangerschap, waaronder ook anticonceptiezorg en
nazorg na een abortus.

Een formele verwijzing van zorgverleners naar abortusartsen diende tot 1 januari 2023
een belangrijk doel: omdat er destijds nog een verplichte minimale beraadtermijn van
vijf dagen moest worden gehanteerd, had de verwijsbrief de functie om de start van
de beraadtermijn aan te geven. Die begon immers te lopen vanaf het moment dat een
vrouw zich meldde bij een (huis)arts; de datum van dat eerste bezoek staat op de verwijsbrief.
Vanaf 1 januari 2023 bepaalt de vrouw in overleg met de arts of er bedenktijd nodig
is en hoe lang om tot een weloverwogen besluit te komen. Ik heb de betrokken zorgverleners
geïnformeerd over de invoering van de flexibele beraadtermijn, en zij hebben daarop
hun zorgverlening aangepast. Het Nederlands Genootschap van Abortusartsen (NGvA) heeft
zijn Richtlijn «begeleiding bij het overwegen van een zwangerschapsafbreking» aangepast
in lijn met de wetswijziging. Hiermee beschouw ik de aangenomen motie die de leden
Pouw-Verweij (JA21) en Van der Plas (BBB) hebben ingediend bij het Tweede Kamerdebat
van 2 februari 2022 (Handelingen II 2021/22, nr. 45, items 6 en 12) over het afschaffen van de verplichte minimale beraadtermijn (Kamerstuk 35 737), als opgevolgd.11

Samengevat is door deze initiatiefwet het doel van een formele verwijzing naar de
abortuskliniek met betrekking tot de bedenktijd vervallen.

Abortusartsen hebben voor een goede hulpverlening geen brief nodig van een verwijzend
arts. Uiteraard kan een verwijsbrief nog steeds nuttig of zelfs belangrijk zijn om
zorginformatie uit te wisselen. Dat geldt vanzelfsprekend ook voor een (verwijs)brief
van de abortusarts (terug) naar de (huis)arts. In de bovengenoemde richtlijn wordt
verwijzing vaak geadviseerd, bijvoorbeeld in het kader van medicijngebruik, anticonceptie,
nazorg, psychosociale klachten of twijfels over de keuze. In het algemeen geldt dat
een abortusarts de vrouw het belang zal uitleggen van een terugkoppeling aan de huisarts
of verloskundige, door middel van een ontslagbrief. Afhankelijk van de situatie kan
aanvullend worden verwezen naar bijvoorbeeld de gynaecoloog of Fiom.

Op basis van bovengenoemde ontwikkelingen en de stappen die zijn gezet door huisartsen,
abortusartsen en andere betrokkenen, constateer ik dat er inmiddels opvolging is gegeven
aan deze aanbeveling. De zorg rond onbedoelde en ongewenste zwangerschappen staat
echter niet stil en ik moedig daarom abortusartsen en andere zorgverleners aan om
intercollegiaal overleg te blijven voeren over de gewenste informatieverstrekking
en onderlinge verwijzingen bij vragen over abortuszorgverlening.

Aanbeveling 5:

Hoe de beraadtermijn (bij een overtijdbehandeling) moet worden toegepast en wat er
in de verwijsbrief moet staan bij onbedoelde zwangerschap, dient opgenomen te zijn
in voldoende gezaghebbende zelfregulering die bij verwijzers bekend is en door hen
wordt gevolgd.

Aanbeveling 6:

De Minister van VWS dient een wijziging van de Wafz en het Bafz in gang te zetten
die beoogt dat niet alleen artsen, maar mogelijk ook andere (artikel 3 Wet BIG-geregistreerde)
beroepsbeoefenaren, en wel met name verloskundigen, als formele verwijzer een vrouw
die abortus overweegt naar een kliniek of ziekenhuis kunnen verwijzen.

Aangezien de verplichte minimale beraadtermijn per 1 januari 2023 is vervallen zijn
deze aanbevelingen niet meer relevant. Ook andere BIG-geregistreerde beroepsbeoefenaren,
waaronder verloskundigen, kunnen vrouwen verwijzen naar een abortuskliniek. Een formele
verwijzing voor een abortus is daarbij niet nodig. Het is daarom ook niet nodig om
andere beroepsbeoefenaren zoals verloskundigen een status als «formele verwijzer»
te geven. Zoals hierboven uitgelegd blijft een verwijsbrief nuttig om relevante zorginformatie
uit te wisselen tussen zorgverleners.

Aanbeveling 7:

De overheid en de abortuszorgverlening moeten er gezamenlijk voor zorgdragen dat alle
vrouwen die onbedoeld zwanger zijn (kunnen) weten dat ze zich ook zonder verwijsbrief
kunnen wenden tot een abortuskliniek of ziekenhuis.

De wetsevaluatie benadrukt dat het belangrijk is dat vrouwen ervan op de hoogte zijn
dat ze zich ook rechtstreeks tot een kliniek kunnen wenden zonder verwijzing. Dit
is niet altijd het geval en hier is dus ruimte voor verbetering.

Deze aanbeveling is inmiddels opgevolgd: het Ministerie van VWS heeft het veld via
de betrokken beroepsgroepen erop gewezen dat vrouwen rechtstreeks naar een abortuskliniek
kunnen en dat een verwijzing van de (huis)arts niet noodzakelijk is. Ook voor abortusklinieken
is het duidelijk dat zij geen verwijsbrief kunnen vragen van een vrouw aangezien hiertoe
wettelijk geen grondslag is. Daarnaast blijft het Ministerie van VWS zich inzetten
voor bereikbare en feitelijk juiste informatie op het gebied van onbedoelde zwangerschap
zodat vrouwen een goed geïnformeerde keuze kunnen maken over hun zwangerschap.12 Op de hernieuwde website van het landelijk informatiepunt onbedoelde zwangerschap
staat nadrukkelijk vermeld dat een verwijzing voor een abortus niet nodig is. In samenwerking
met Fiom werkt VWS aan het vergroten van de bekendheid van het informatiepunt en van
de onafhankelijke keuzehulpaanbieders.

Aanbeveling 8:

Omdat uit deze tweede evaluatie wederom geen signalen naar voren zijn gekomen dat
een vaste beraadtermijn nodig is als waarborg voor zorgvuldige besluitvorming terwijl
die vaste beraadtermijn wel knelpunten oplevert, dient de Minister van VWS te bezien
of de voordelen daarvan nog opwegen tegen de nadelen, en zo niet, deze te laten vervallen.

Aangezien de verplichte minimale beraadtermijn per 1 januari 2023 is komen te vervallen
en is vervangen door een flexibele beraadtermijn, is deze aanbeveling niet meer relevant.

Aanbeveling 9:

De overheid en de bij de keuzehulp betrokken organisaties dienen erop toe te zien
dat de ondersteuning die aan vrouwen wordt geboden in het kader van hun besluitvorming
over abortus neutraal is.

Uit de wetsevaluatie komt naar voren dat het doorverwijzen naar externe keuzehulpaanbieders
goed verloopt. De opstellers van de wetsevaluatie zien een rol voor de overheid bij
het waarborgen van niet-sturende keuzehulp. Daarom wordt geadviseerd dat de overheid
toe moet zien op deze neutraliteit.

Deze aanbeveling is inmiddels opgevolgd. Een toetsingspanel van onafhankelijk deskundigen
heeft in 2020 geconcludeerd dat de aanbieders van keuzehulp bij onbedoelde zwangerschap
in voldoende mate voldoen aan de kwaliteitseisen die door de overheid gesteld zijn.
Zo moet de keuzehulp neutraal zijn. Het Ministerie van VWS zal hier ook in de komende
jaren aandacht aan besteden door dit te blijven toetsen. Zo wordt in de tweede helft
van 2023 de kwaliteit van de keuzehulpverlening opnieuw getoetst door een toetsingspanel.

Aanbeveling 10:

De Minister van VWS dient de relatie tussen de Wafz/het Bafz en de algemene kwaliteitswetgeving
opnieuw te bezien respectievelijk zodanig aan te passen dat die algemene wetgeving
zoveel mogelijk voor de abortusbehandeling kan gelden.

De wetsevaluatie stelt dat er betere afstemming nodig is tussen de Wafz en het Besluit
afbreking zwangerschap (Bafz) enerzijds en algemene wetgeving anderzijds. Dit zou
volgens de opstellers van de evaluatie misverstanden voorkomen, het toezicht verbeteren
en kwaliteitsontwikkeling bevorderen.

Uit de gesprekken die ik heb gevoerd met abortushulpverleners en toezichthouders is
echter niet gebleken dat zich duidelijke knelpunten voordoen als gevolg van de bijzondere
status van abortuszorg in wetgeving. In de wetsevaluatie wordt genoemd dat de Wet
op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (Wgbo) en de Wet kwaliteit, klachten
en geschillen zorg (Wkkgz) van toepassing zijn op de abortussector. Dit geldt ook
voor de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (Wmcz). Sinds 2022 moeten abortusklinieken
ook voldoen aan de jaarverantwoordingsplicht die volgt uit de Wet marktordening gezondheidszorg
(Wmg) en de Regeling openbare jaarverantwoording Wmg.

De Wafz en het Bafz, in combinatie met de geldende richtlijnen van abortusprofessionals
en het toezicht door de IGJ, bieden mijns inziens genoeg handvatten voor een goede
kwaliteitsborging. Mochten alsnog knelpunten in kwaliteitswetgeving worden ervaren,
dan zullen deze bij de volgende wetsevaluatie van de Wafz in 2027 onderzocht worden.

Aanbeveling 11:

De inhoud van de modelformulieren moet opnieuw worden bezien en de rapportageplicht
dient te worden gewijzigd naar een frequentie van eens per jaar. De Minister dient
hiertoe artikel 11, lid 1 en lid 3 Wafz, artikel 27 Bafz en de modelformulieren aan
te passen.

De wetsevaluatie concludeert dat het vergunningensysteem van de Wafz en de daarin
opgenomen registratieverplichtingen nog steeds goed functioneren. Er komen wel enkele
verbeterpunten uit de evaluatie naar voren. Allereerst zou een wettelijke rapportageplicht
van eenmaal per jaar toereikend zijn voor het toezicht. De rapportageplicht is momenteel
eenmaal per kwartaal. Daarnaast zijn er kleine aanpassingen in de modelformulieren
wenselijk. Aanpassing van de modelformulieren gaat per ministerieel besluit.

Ik kan me goed vinden in de aanbevelingen om de inhoud van de modelformulieren te
herzien en de frequentie van de rapportage te verlagen. Ook de IGJ heeft aangegeven
geen bezwaar te zien tegen het voorstel om de rapportageplicht te wijzigen van eens
per kwartaal naar eens per jaar. Om aan deze aanbeveling uitvoering te geven, moeten
de Wafz en het Bafz worden aangepast. De afronding van deze wetsaanpassingen (via
een verzamelwet) verwacht ik in 2024. Omdat het niet wenselijk is om de rapportageplicht
gedurende een lopend kalenderjaar te wijzigen en ik het evenmin wenselijk vind om
deze wijziging met een jaar vertraging in werking te laten treden, heb ik aan de IGJ
voorgesteld om de aanpassingen in te laten gaan per 1 januari 2024. De aangepaste
Wafz en Bafz treden dan dus in werking met terugwerkende kracht. Uiteraard zal vóór
de aanpassing van de rapportageplicht helder gecommuniceerd worden over wat er wordt
verwacht van zorgverleners.

Naar aanleiding van de aanbeveling heb ik abortusklinieken en de IGJ gevraagd om aan
te geven op welke punten de modelformulieren nog meer aangepast zouden kunnen worden.
De wijzigingen hebben betrekking op meer hedendaagse formuleringen, aanvullende opties
voor antwoorden, en het toevoegen van betrokken zorgprofessionals. Op drie punten
acht ik het wenselijk om alvast een toelichting te geven.

Ten eerste is door enkele klinieken de wens geuit om niet langer te hoeven rapporteren
over de beraadtermijn aangezien er geen verplichte minimale beraadtermijn meer geldt.
Sinds 1 januari 2023 is sprake van een flexibele beraadtermijn. Informatie over hoe
deze flexibele beraadtermijn in de praktijk wordt toegepast kan nuttig zijn voor een
toekomstige evaluatie van de wet en van de zorgverlening in de abortussector. Daarom
zal in het nieuwe modelformulier een vraag over de huidige flexibele beraadtermijn
worden opgenomen.

Ten tweede wordt in het modelformulier meer specifieke informatie vastgelegd over
het land waarin een vrouw woont, als dat niet Nederland is. Het modelformulier biedt
momenteel de mogelijkheid om uit vijf landen te kiezen – België, Duitsland, Frankrijk,
Ierland, Polen – of kan de optie «ander land» gekozen worden. Voor een completer beeld
wil ik hier de optie bieden om te kiezen uit meer landen. Ik maak ook graag de registratie
mogelijk van afbrekingen op de BES-eilanden. Een registratie per eiland zou gezien
het lage inwonertal (en lage absolute aantal zwangerschapsafbrekingen) tot privacy-problemen
kunnen leiden. Op nadrukkelijk verzoek van zorgverleners op de BES-eilanden zal ik
de registratie van de drie eilanden daarom samennemen, door toevoeging van de optie
«Bonaire, Saba en Sint Eustatius» op het formulier.

Ten derde wordt bij de herziening van de modelformulieren alvast rekening gehouden
met de verstrekking van de abortuspil door de huisarts. Huisartsen die in de toekomst
de abortuspil zullen gaan voorschrijven dienen te voldoen aan de in de Wafz vastgelegde
rapportageplicht. Ik zal mij inspannen om de administratieve lasten voor de huisarts
zo laag mogelijk te houden. Anderzijds hecht ik veel waarde aan het continueren van
de wettelijk verplichte aanlevering van informatie aan de IGJ. Zo kan de IGJ middels
de jaarrapportage Wafz een compleet en zorgvuldig beeld blijven geven van de abortuszorg
in Nederland. Hiermee doe ik toezegging13 af die ik gedaan heb aan het lid Van Dijk (SGP) in het Eerste Kamerdebat op 29 november
2022 over de verstrekking van de abortuspil door de huisarts.

De gewijzigde modelformulieren maak ik voor het einde van 2023 kenbaar per ministerieel
besluit.

Slotbeschouwing

De evaluatie van de Wafz laat zien dat met het wettelijk kader de belangrijkste doelen
van de wetgever – hulp bieden aan vrouwen die onbedoeld of ongewenst zwanger zijn
en tegelijkertijd het ongeboren menselijk leven beschermen- worden gerealiseerd. Ik
ben de evaluatiecommissie dankbaar voor hun zorgvuldige analyse van de wet- en regelgeving
en van het functioneren van de abortuszorg en hulpverlening in de praktijk. Zoals
hierboven aangegeven zie ik aanleiding om, in aanvulling op de twee wetswijzigingen
die in 2022 door beide Kamers zijn aangenomen, de Wafz en het Bafz slechts beperkt
te wijzigen. Ik zal deze wijziging mee laten lopen met een verzamelwet.

Na te hebben gereageerd op de aanbevelingen zal ik in deze slotbeschouwing toelichten
hoe ik de borging van de abortushulpverlening in het medisch zorglandschap zie in
de toekomst. Daarmee doe ik de toezegging af die ik gedaan heb aan het lid Ellemeet
(GL) in het commissiedebat Medische ethiek / Orgaandonatie op 2 juni 2022.

Ik zie het als een groot goed dat de abortuszorg in Nederland van hoge kwaliteit,
toegankelijk en zorgvuldig is. Ik zal mij hiervoor blijven inzetten. Dit doe ik onder
meer door aanvullend onderzoek te laten verrichten via ZonMw (uitgevoerd door een
consortium van Amsterdam UMC, Groningen UMC, Rutgers en Fiom) naar onder meer de ervaringen
van vrouwen (en mannen) met de zorg en ondersteuning bij een onbedoelde en/of ongewenste
zwangerschap, waaronder abortus. Vanaf juli 2023 komt daarnaast een landelijk dekkend
netwerk voor psychosociale hulp na abortus beschikbaar. Deze hulp zal worden verleend
door dezelfde aanbieders die ook keuzehulp bij een onbedoelde zwangerschap aanbieden.
De kwaliteitscriteria voor deze psychosociale hulp na abortus worden momenteel ontwikkeld
door Fiom.

Samen met veldpartijen werk ik ondertussen aan een zorgvuldige uitwerking van de wetswijziging
die verstrekking van de abortuspil door de huisarts mogelijk maakt. Ik zal uw Kamer
voor het einde van 2023 informeren over deze uitwerking. Ik streef ernaar om de wetswijziging
per 1 juli 2024 in werking te laten treden. Of deze datum wordt gehaald is mede afhankelijk
van het gekozen financieringsmodel en het juridische traject van de bijbehorende algemene
maatregel van bestuur dat nog moet worden doorlopen.

Ondertussen is de abortuszorg, mede door de wetswijzigingen, in beweging. Het totale
aantal zwangerschapsafbrekingen in Nederland is al jaren redelijk stabiel. Uit cijfers
van de IGJ blijkt dat steeds meer zwangerschapsafbrekingen plaatsvinden in een vroeg
stadium van de zwangerschap. Het aantal medicamenteuze behandelingen (verstrekking
van de abortuspil) neemt toe, terwijl het aandeel instrumentele behandelingen afneemt.
Het verstrekken van de abortuspil mag, na inwerkingtreding van de recent aangenomen
wetswijziging op dit punt, straks ook door huisartsen. Dit biedt aan de ene kant mogelijkheden
om vrouwen laagdrempelig hulp te verlenen bij een vertrouwde zorgverlener. Aan de
andere kant levert deze ontwikkeling voor de abortusklinieken financiële onzekerheid
op, omdat mogelijk een deel van de zorg zal verplaatsen naar de huisarts. Hoe de abortushulpverlening
er in het toekomstige zorglandschap uitziet, hangt sterk samen met hoe deze wetswijziging
in de praktijk zal uitwerken.

Voor mij staat voorop dat vrouwen ook in de toekomst kunnen rekenen op goede abortuszorg.
Het zorgvuldige juridische kader van de Wafz biedt daarvoor de waarborgen. Nu kunnen
vrouwen voor abortuszorg terecht bij abortusklinieken en ziekenhuizen en straks ook
bij hun huisarts als deze ervoor kiest de abortuspil te verstrekken. Ik zal de ontwikkelingen
in het abortuslandschap blijven volgen en voorstellen doen voor verbetering van de
zorg, als het ZonMw-onderzoek daartoe aanleiding biedt.

Ook houd ik een vinger aan de pols bij de zorg verleend door abortusklinieken. Ik
sta hierbij garant voor een goed landelijk dekkend netwerk van abortusklinieken, maar
kan geen garanties geven voor het voortbestaan van individuele klinieken. Ik zal de
effecten op de financiële situatie van abortusklinieken als gevolg van een mogelijke
verplaatsing van zorg, goed monitoren aan de hand van jaarverslagen van abortusklinieken.
Als daar aanleiding toe is, is het uitvoeren van een nieuw kostenonderzoek onder abortusklinieken
een optie. Het vorige kostenonderzoek vond plaats in 2019.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers